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Riqualificazione e rigenerazione urbana a Roma

Nel comune di Roma, nel corso degli ultimi 15 anni, sono stati approvati, o sono in corso di approvazione, oltre 300 programmi integrati di riqualificazione. In questo periodo, il numero e la qualità dei progetti integrati territoriali è venuta crescendo. Questo intervento cerca di delineare alcuni elementi di confronto tra l’esperienza italiana, di Roma in particolare, e quella europea (Cremaschi 2005; Tedesco 2002).

La questione dell’apprendimento e della trasposizione delle politiche è al centro di questo saggio (Fabbrini 2003). E’ una questione cruciale nello sviluppo delle politiche urbane (Cremaschi 2003), in particolare in paesi come l’Italia dove il confronto tra riqualificazione edilizia, rinnovo urbano e sostegno sociale è acceso e non sempre pacifico (Tosi 2000).

Si può dunque generalizzare un’osservazione che venne fatta alla fine degli anni ’80 sulle politiche di quartiere in Francia. Cominciano ad essere verificate in diversi paesi le premesse (Gaudin 1990) che contraddistinguono la costituzione di un campo di politiche distinto. Tra queste si constata:

  • la congiunzione di settori dell’azione pubblica fino allora distinti, in particolare quelli relativi alla casa (politica che ha fatto la storia delle città europee durante il boom economico che viene così riassunta in un nuovo contesto) e all’azione sociale e forse, aggiungeremmo oggi, allo sviluppo locale;

  • lo spostamento di attenzione dalle politiche di settore alle politiche d’area, rivolte cioè a territori e località specifici, ancorché potenzialmente di scala diversa; volendo generalizzare, si tratta di politiche che trattano più il contesto delle funzioni;

  • l’investitura politica o la formazione di un distinto centro –un ministero per la città come in Francia; un assessorato alle periferie come a Roma e in altre città italiane- capace di autonoma decisione sulle azioni integrate.

Come vedremo, nella esperienza del comune di Roma si osserva la costruzione di un centro simile, a partire da un problema sociale inizialmente definito come la riqualificazione della ‘periferia’ che, progressivamente, per errori e sperimentazioni, assume una varietà di nuovi riferimenti e riformulazioni.

Rigenerazione urbana o riqualificazione edilizia?

Come è noto, negli ultimi anni l’Unione Europea si è attivata sulla questione urbana più di quanto previsto dalle attribuzioni formali dei trattati (Cremaschi 2005). Soprattutto, ha insistito sul legame tra politiche settoriali e questione urbana (Padovani 2002): per esempio, ha riformulato parte della politica ambientale in politica dell’ambiente urbano; di quella per lo sviluppo economico in sviluppo locale… Viceversa, la lobby delle città ha esercitato una discreta influenza sul policy making dell’Unione, anche perché i processi di sviluppo locale hanno accentuato il ruolo degli ‘attori’ (città o di regioni) che riescono a rappresentare nel loro insieme dei territori (Le Galès 2002).

Va sottolineato, però, che tra l’esperienza europea e quella italiana, e di conseguenza quella di Roma, si verificano alcune importanti differenze.

In particolare, la riqualificazione urbana diventa un tema importante in Europa al seguito della manifestazione della crisi urbana negli anni Settanta, esito peraltro di vicende drammatiche e conflittuali ben più vaste. La crisi urbana conduce addirittura, secondo certi osservatori (Donzelot 2006), ad una “frattura” del corpo sociale delle società avanzate, segnate in particolare dal sovrapporsi di effetti negativi dell’evoluzione demografica, da questioni culturali e immigratorie e dalla nuova disoccupazione emergente. In questa prospettiva, le politiche urbane sono giustificate dal timore che la frattura sociale e i processi di esclusione si concentrino nello spazio, e costituiscano delle énclaves socialmente stigmatizzate.

Per caratterizzare approcci diversi alle politiche della riqualificazione urbana (Cremaschi 2003), si può proporre, con una forte schematizzazione, l’immagine dell’Europa divisa in due parti, distinte da: modelli di welfare diversi; fenomeni di esclusione e soprattutto di immigrazione incomparabili; una struttura della marginalità territoriale puntiforme e urbana da un lato, estesa e regionale dall’altro; un diverso ruolo degli enti locali; infine, una miscela storicamente diversa di politiche sociali e urbanistiche.

Da un lato, Francia, Inghilterra, Olanda, paesi centralizzati e con un’immigrazione ex coloniale integrata nello statuto di cittadinanza, sono i paesi pilota dell’orientamento sociale. In questi paesi, il dinamismo delle realtà locali (trend peraltro presente, sia pur in modo diverso, in tutti i paesi europei) ha portato a iniziative strategiche di sviluppo economico e fondiario. Inoltre, le politiche nazionali di riforma strutturale dell’impiego hanno avuto una velocità maggiore e, sia pur in modo molto differenziato, hanno dimostrato la loro efficacia nell’arco degli ultimi vent’anni, quantomeno stabilizzando le situazioni di maggior emarginazione. Nell’accezione qui diffusa, le politiche di rigenerazione urbana indicano non tanto un ambito (la città); e neanche un tipo di operazione (la riqualificazione, piuttosto che la costruzione); quanto una modalità d’azione pubblica innovativa. Sono politiche, al tempo stesso, sociali e di miglioramento dell’ambiente fisico, nelle quali è ben chiaro e necessario l’incontro con l’azione sociale, con le sue strutture assistenziali pubbliche locali, volontarie e centrali (spesso dipendenti da settori diversi della amministrazione). Con queste premesse, nei paesi del Nord Europa vennero identificate alcune idealtipi di segregazione territoriale con corrispondenti di esclusione: i quartieri dove si concentra l’immigrazione, il più delle volte (a non solo) in edilizia sociale costruita nel secondo dopoguerra; le vaste aree urbane abbandonate dopo i profondi rimaneggiamenti dell’economia negli anni ’80 (in particolare le zone di prima industrializzazione, i bacini minerari, le aree dipendenti da industrie di base; più recentemente, intere regioni dell’Est Europa); infine, i settori di centro città colonizzati dalle nuove popolazioni immigrate e povere.

Dall’altro lato, Italia, Spagna e Germania, paesi dove le azioni locali hanno una tradizione di intervento sulla edilizia, paesi tradizionalmente decentrati con vivaci tradizioni ‘localiste’ (pur con differenti modelli, federalisti o regionalistici). L’immigrazione è più recente e comunque è meno non integrata nello statuto di cittadinanza e nel welfare. In questi paesi, appaiono fenomenologie del disagio territoriale specifiche dipendenti dal modello territoriale di sviluppo di ciascuna economia (caratterizzato comunque da forte disparità regionali e da città diffuse), come iniziano ad evidenziare anche i sempre più frequenti confronti internazionali patrocinati dall’Unione Europea. Inoltre, le politiche del lavoro e dei diritti sono meno flessibili. Infine, gli enti locali possiedono una consolidata capacità operativa nel campo della riqualificazione edilizia.

Gli ideal tipi territoriali del Nord Europa -pur ripresi dai manuali dell’Unione Europea- mal si adattano alla realtà dei paesi del Sud Europa, e dell’Italia tra questi. La trasposizione dell’approccio di Urban incontra infatti una decisa riformulazione, sia per la diversità dei riferimenti territoriali, che per il focus tradizionale dei comuni italiani a intervenire sugli aspetti edilizi. Tra modelli europei e modelli italiani c’è dunque un gioco di adattamento, apprendimento e travisamenti che rendono la vicenda della trasposizione di indubbio interesse (Tedesco 2003).

I due gruppi di paesi si caratterizzano dunque per orientamenti diversi, quelli del Nord alla rigenerazione urbana; quelli del Sud alla riqualificazione. Tra i due modelli c’è una differenza maggiore di quella che riguarda l’oggetto di applicazione o il metodo. La differenza è soprattutto relativa al contesto: i primi, esperimentano anticipatamente una crisi occupazionale dovuta al decentramento produttivo con esiti sociali dirompenti, che paesi come l’Italia –per una serie di ragioni complesse- hanno stemperato nel corso dei successivi decenni, e mediato con numerose politiche di sostegno.

Quattro regimi urbani

Spesso Roma è stata rappresentata –e con buone ragioni- come una metropoli arretrata, divisa ed eterodipendente (Ferrarotti 1970). Ci sono oggi alcuni argomenti nuovi per ritenere invecchiata la rappresentazione. Fintantoché la crescita di ricchezza e lo sviluppo della società dipendevano dall’industria, la posizione di Roma era segnata. Non a caso è stato sottolineato di recente che il costo sociale della deindustrializzazione è stato più elevato per le metropoli del Nord Europa (2). Dopo la stagione industriale, le posizioni ai posti di partenza mutano, ed altri fattori condizionano il cosiddetto “posizionamento strategico” delle città. Sia pur rapidamente, occorre distinguere le diverse fasi di sviluppo della città, e i diversi ‘regimi’ di sviluppo che l’hanno caratterizzata (Cremaschi 1990).

Nel primo regime urbano del dopoguerra, un forte “blocco edilizio” sostenuto da una maggioranza di destra ha fomentato la “macchina dello sviluppo” urbano. Il malfunzionamento della città ha avuto radici robuste nella crescita distorta degli anni Cinquanta, della città e della sua economia. Si tratta di un’espansione basata sul direzionale di stato e sulla edilizia, favorita dal boom economico che avviene nel Nord industriale. La crescita oppone sia classi che geografie: il centro, la borghesia dei rentiers e dei burocrati; agli operai e gli impiegati delle periferie. Conseguenti effetti saranno la diffusione degli uffici nei quartieri residenziali, l’emergenza abitativa degli anni Settanta, l’espansione urbana e la conseguente congestione della mobilità.

Il secondo regime “progressista”, a partire da metà anni Settanta, ha operato sulla creazione di attrezzature e servizi pubblici per compensare e ridurre la distanza tra le “due città” venutesi a creare nel periodo precedente. La “crisi” urbana degli anni Settanta è stata una conseguenza della crisi di consenso del blocco politico precedente, e della crescita dualista minata da enormi scompensi sociali. Questi aspetti furono drammaticamente evidenziati dal cambiamento di clima morale e politico di metà anni Settanta. In campo urbanistico, attrezzature di quartiere e servizi sociali hanno contribuito a far fronte alla crisi del sistema di regolazione dei mercati locali. Le politiche redistributive furono seguite con grande entusiasmo per dieci anni, rinnovano profondamente l’azione pubblica, ma non riuscirono a risolvere i problemi strutturali della città. I quartieri periferici si erano già riorganizzati, i bisogni e le gerarchie erano cambiati. I servizi che furono realizzati allora, secondo i destinatari, arrivarono “troppo tardi”: in uno slogan, l’autobus pubblico arriva quando tutti si muovono in auto. La città divisa del dopoguerra cede il passo a dei ‘nuovi luoghi’ tutti da interpretare (Comune 1999). Ne è un emblema la tardiva realizzazione del gigantesco quartiere ultraperiferico di Tor Bella Monaca, 80 mila abitanti in prevalenza in alloggi pubblici, che sigla il fallimento delle politiche volte a contrastare l’espulsione del ceti popolari dalle aree centrali e la crisi degli alloggi. Pochi anni dopo, il quartiere sarà già in crisi, e oggetto dell’Urban di Roma (Panebianco 2004).

A metà anni Ottanta si cambia ancora registro, il governo urbano torna ad una coalizione centrista che pare insistere sullo sviluppo, ma in un clima mutato e più conflittuale (Cremaschi 1994). Al centro della riflessione strategica viene posto la funzione di capitale, e si rivendicano contributi da parte dello stato per il funzionamento della città. Viene definito un programma denominato ‘Roma Capitale’ che ridefinisce le strategie della città intorno alle funzioni di capitale. Il direzionale, la ricerca e la cultura -fino allora trattati da elementi parassitari- venivano rivalutati. Una legge speciale finanziò delle infrastrutture da realizzare con procedure accelerate, in particolare intorno al cosiddetto Sistema direzionale orientale (Sdo). Il programma consolidò la convinzione che la trasformazione della città andasse corretta con grandi operazioni fondiarie, in grado di generare il surplus adeguato a reggere il costo delle carenti attrezzature urbane (treni, metro, ecc.). Le grandi imprese pubbliche, in pieno spirito neocorporativo, si candidavano a realizzare le opere. L’esiguità delle risorse, la genericità della gestione, la successiva crisi di ‘tangentopoli’, hanno fatto fallire quello schema: a parte poche realizzazioni nel campo dei beni culturali, nessun gran progetto è stato realizzato.

A partire dal ’93, con la crisi della prima Repubblica e l’elezione diretta del sindaco, la città si trova quasi per caso una maggioranza di centro-sinistra. Nello spirito della allora recente legge sulle Autonomie locali, si lavorò efficacemente sul decentramento funzionale e la riorganizzazione tecnico-istituzionale della città. Si può schematizzare l’ispirazione di queste idee nel modo seguente: re-distribuire e decentrare l’azione pubblica verso la periferia; agire su progetti strategici relativi a grandi settori urbani e funzionali. Con ogni evidenza era una linea d’azione diversa da quello posta a sostegno dello Sdo, che genera in seguito i piani di riqualificazione delle periferie. La strategia che puntava a migliorare la gestione ordinaria si accompagna rapidamente con una seconda, quando diviene chiaro che l’area metropolitana non sarebbe stata realizzata. Si cerca allora di utilizzare la preparazione del Giubileo del 2000 per veicolare la realizzazione di opere pubbliche. Rispetto alle linee di azione precedenti, le decisioni relative al Giubileo (e poi alla sfortunata proposta di Olimpiadi nel 2004) appaiono solo parzialmente innovative: nello spirito, riprendono la prospettiva di Roma Capitale; nei contenuti, adottano progetti elaborati in precedenza. Per questa via, sono ricostruiti –non senza discussioni politiche anche importanti- i rapporti con il mondo delle costruzioni e con i settori emergenti della economia terziaria (informatica, comunicazioni, televisione) nel frattempo per lo più privatizzati (3). La formula che racchiuderà in seguito, nel nuovo piano regolatore, questa doppia aspirazione, sarà l’idea del policentrismo. La città cresce, ma per poli di sviluppo, una parte dei quali è collocata nelle periferie metropolitane (fig. 1), anche non prossime e diverse dai tradizionali centri di potere e rappresentanza politica.

La “periferia” a Roma

Per sottolineare la complessità dei problemi di Roma, il comune ha l’abitudine di ricordare che la città è la più vasta per superficie (grande da sola come le altre 10 maggiori città), e la più popolosa in Italia (ma non delle aree metropolitane di Milano e Napoli). In effetti, ancorché di taglia media per una città europea (circa 2,6 milioni di abitanti), occupa all’incirca la stessa superficie del Greater London Council. Una grande parte del territorio comunale è però agricolo, o costiero; solo una parte limitata è urbanizzata. Inoltre, l’area di influenza metropolitana e il numero dei comuni coinvolti sono relativamente limitati e la stessa regione Lazio è relativamente piccola.

Nonostante che queste caratteristiche –estensione, varietà, bassa densità- lo rendano simile al territorio di una piccola regione, i poteri dell’amministrazione di Roma sono uguali a quelli di qualsiasi altro comune italiano, con il limite dunque della relativa debolezza rispetto ad altri governi metropolitani europei, da un lato; e il vantaggio, dall’altro, della unitarietà di indirizzo per l’insieme della città, condizione quest’ultima che non ha eguali in altri ambiti metropolitani in Italia.

Dal punto di vista della geografia sociale della città, va poi ricordato che la struttura di Roma è fortemente articolata per reddito e ceto sociale. Questo non è sempre stato vero: la città storica, che coincide con l’attuale area monumentale centrale, ha ospitato dal Medioevo classi sociali diverse, la cui espulsione dal centro è iniziata durante l’epoca fascista. Proprio le demolizioni per il risanamento dei quartieri centrali hanno portato alla edificazione delle ‘borgate’ periferiche.

Le borgate sono un caratteristico modo di sviluppo delle periferie di Roma. Queste sono state a lungo “i quartieri operai di una città non operaia” (Berlinguer, Della Seta 1976), costruiti lungo le vie consolari che collegano a raggiera il centro della città con il resto d’Italia. Accanto a questi nuclei che ospitavano gli espulsi dalle aree demolite nel centro storico nei programmi di risanamento urbano (avvenuti da fine ‘800 a tutto il regime fascista), sono stati realizzati progressivamente altri nuclei informali, edifici autopromossi o baracche illegali che ospitano la gran massa dei poveri espulsi dalle campagne del Sud. In tutta la prima metà del ‘900 e fino agli Sessanta, questa massa di persone incrementa la popolazione di Roma, in una tipica growth-machine, un modello di crescita basato sull’espansione edilizia.

La struttura concentrica della città è utile anche a riassumere i caratteri della crescita demografica. Roma diventa capitale d’Italia nel 1871 e raggiunge il milione di abitanti verso gli anni ‘30; raddoppia dopo la seconda guerra mondiale e, contando anche la cintura metropolitana, cresce quasi nella stessa misura fino a metà anni ’80, epoca dalla quale resta grossomodo stabile. Nel frattempo, però, il pur vasto centro monumentale si spopola, la prima fascia composta dai quartieri della città compatta del XIX e XX secolo comincia anch’essa a perdere popolazione. Acquista sempre più peso invece la cintura esterna, composta da quartieri periferici e dalle vecchie borgate: questa assorbe infatti un quarto degli incrementi fino agli ’50, ma già più della metà in seguito. Dopo gli anni ’80. è l’unico segmento che continua a crescere, mentre tutti gli altri perdono popolazione.

Ma sarebbe improprio considerare tutta questa area come periferica. Il significato di periferia va limitato ad una fase storica (il ‘900) e ad un modello economico e sociale (le società “fordiste” occidentali) e tenuto distinto dai processi di inurbamento globali, e dai processi di diffusione residenziale e urbana che caratterizzano l’epoca più recente. La periferia individua dunque la condizione di aree urbane realizzate per dare accesso all’abitazione ai nuovi occupati dell’epoca del boom economico. A Roma questo avvenne attraverso le borgate pubbliche e, successivamente e intorno a queste, attraverso la costruzione informale e spesso abusiva di abitazioni indipendenti.

Ma prima di considerare borgate e periferia come un problema, occorre ricordare che allora risultarono la soluzione: quella periferia era il risultato del processo di costruzione della città in una fase contraddittoria di sviluppo. In seguito, tra gli anni cinquanta e i settanta, la periferia si è fatta lentamente città, attraverso processi di inclusione che hanno segnato la storia politica oltre che urbanistica della città. Roma si distingue da altre metropoli anche per questo processo di integrazione sociale, che ha segnato la radicata cultura popolare diventata, grazie al neorealismo cinematografico, il manifesto dell’epoca.

Le vicende politiche e storiche di Roma, la forte conflittualità e la natura stessa dei processi migratori verso la capitale, l’hanno dunque costituita come un crogiolo di identità sociali e politiche. Le origini, ormai consacrate nella letteratura e nel mito, della periferia romana (Ferrarotti 1970), narrano la storia di una città che costruisce la sua cittadinanza nell’esperienza concreta e usurante del lavoro edile, della costruzione dei quartieri e delle battaglie politiche.

La narrazione di queste vicende urbane viene elaborata in due direzioni: prima la città ‘divisa’; la città ‘policentrica’ in seguito.

La città divisa riflette la situazione amara del dopoguerra. L’esito della straordinaria crescita dell’epoca è la costituzione di una città divisa per cerchi concentrici: solidamente borghese al centro (che progressivamente viene sostituita dalla città turistica e da quella politica); con una prima corona di quartieri otto-novecenteschi per la media e piccola borghesia; circondata da una vasta periferia popolare, in particolare nei settori Sud ed Est. Il centro direzionale dell’Eur e alcuni quartieri agiati in posizioni suburbana costituiscono alcune rilevanti eccezioni a questo modello. Gli insediamenti abusivi e le borgate, all’interno della città di Roma, sono il risultato di uno sviluppo urbanistico incontrollato restano a lungo privi delle infrastrutture primarie e secondarie. La mancanza di servizi, l’abusivismo edilizio, la costruzione a macchia d’olio si manifestano in tutta la loro gravità. Il Comune aveva già provveduto nel primo piano regolatore del 1962 alla prima perimetrazione delle aree abusive. Negli anni Settanta si inizia a definire per ciascuna un piano di dettaglio per il recupero urbanistico, che troveranno però progressiva attuazione solo alla fine degli anni Novanta. I problemi di povertà e disagio sono tutt’altro che spariti, anche se si tende a dimenticarli (Sgritta 1992); casomai, assumono forme nuove che richiedono un’attenzione diversa e rinnovata (Regione 2000; Caudo 2006).

La più recente immagine della città policentrica, al centro del recente piano regolatore, prende atto di una situazione nuova (Aa.Vv. 2001). Alla fine degli anni Novanta, metà della popolazione dell’area romana vive intorno o fuori dell’anello viario periferico (il Grande raccordo anulare), una quota destinata probabilmente a salire (tab. 1). Nel frattempo però tutti i maggiori investimenti pubblici (ferro, direzionale, grandi progetti urbani) si sono concentrati nel cuore della città consolidata (entro la cerchia della ferrovia). Si ripropone in questo clima l’ipotesi organizzativa del ‘mosaico’ urbano, che reinterpreta il problema delle periferie e gli approcci delle politiche. Non solo lo sviluppo edilizio, si sostiene, ma anche grandi attrezzature di qualità devono essere portate in ‘periferia’. A questo fine, le nuove politiche urbane e la pianificazione urbanistica riacquistano un nuovo punto di intersezione.

Tab. 1

Dinamiche demografiche e insediative di Roma

(in migliaia di abitanti)

1921

1951

1981

2001

Quartieri centrali

472

444

181

120

Quartieri consolidati della prima periferia

155

979

1.890

1.600

Quartieri recenti, intorno al Gra e nel resto dell’area metropolitana

165

401

1.194

1.500

Area metropolitana

nel suo insieme

792

1.824

3.265

3.220

Fonte: elaborazione su censimenti nazionali

Una fase sperimentale recente

Gli obiettivi della riqualificazione urbana a Roma mettono a fuoco questa particolare situazione e sono dunque diversi da quelli prevalenti nel Nord Europa. Per esempio, pur non mancando ‘quartieri in crisi’, emblematici e noti da tempo, dove si concentrano problemi sociali (Magatti 2007), come Corviale (Comune 2004) e Tor Bella Monaca (Comune 1999), i problemi principali riguardano la realizzazione di infrastrutture e servizi, anche ricorrendo alla partecipazione finanziaria dei residenti o di imprese disposte a investire in periferia.

Questo modo di assumere il problema delle periferie nelle politiche della città ha dei pregi e dei difetti. Da un lato, evidenza la carenza di servizi pubblici e conduce a una maggiore attenzione verso bisogni sociali fino allora dimenticati. Dall’altro, si tende ad assumere questi problemi dentro un quadro tecnico limitato alla produzione di opere (pur necessarie) come strade, fogne, edifici pubblici…

In effetti si constatano combinazioni differenti e risultanti altrettanto diversi a secondo se si privilegia il lato fisico o il lato sociale dell’intervento. In linea di principio, l’obiettivo della riqualificazione urbana combina aspetti di tutte e due. Nella pratica, si possono distinguere diverse modalità di combinazione

Nella tab. 2 sono stati esemplificati quattro possibili combinazioni delle esperienze e degli strumenti elaborati a Roma, distinguendoli a seconda del tipo di intervento sull’edilizia e sulla popolazione. E’ una distinzione schematica, ma utile a qualificare come sia evoluto nel tempo l’intervento sulla città.

La prima casella individua il classico intervento di risanamento ottocentesco, protrattosi a Roma per tutta la prima metà del ‘900. In questo caso, sia la popolazione che l’edilizia sono vittime del ‘piccone demolitore’. Come detto, proprio la deportazione degli abitanti delle aree ‘sventrate’ nel centro storico diede origine alle borgate storiche.

Mentre le demolizione è tornata recentemente un tema di attualità (Di Palma 2007), non si applica più sulla medesima scala. Nei quartieri storici e in quelli operai centrali, gli interventi tendono a muoversi dalla casella a) a quella b). Continua cioè la sostituzione della popolazione, ma si recupera l’habitat storico (4).

Nel corso degli anni Novanta sono stati introdotti in Italia numerosi strumenti programmatici che hanno in comune alcuni degli aspetti già incontrati nelle politiche di riqualificazione urbana di stampo europeo. Nella casella c) sono riportati gli strumenti, brevemente descritti in seguito, che hanno consentito di affrontare il carattere specifico dei problemi della riqualificazione a Roma. Il limite comune a questi strumenti, comunque, è un orientamento prevalente allo spazio fisico, sebbene in più di un caso l’esigenza della riqualificazione è stata integrata in un ampio obbiettivo sociale. Questo è il caso dell’ultima casella, dove rientrano il programma Urban ed alcuni programmi sperimentali. Non c’è dubbio che la maggior attività svolta dal comune ricada nella casella della riqualificazione, dove si assiste peraltro ad un progressivo affinamento della strumentazione.

Tab. 2

Modelli di Riqualificazione

Interventi sulla popolazione

Interventi sull’assetto fisico

Sostituzione della popolazione

Miglioramento del (benessere del)la popolazione

Concentrazione sugli aspetti fisici (architettonici e infrastrutturale) dell’impianto insediativo

a) Risanamento

Lo sventramento di Roma da parte dei primi piani dell’800 e poi di Mussolini

c) Riqualificazione urbana

La famiglia dei programmi integrati (Pi, Pru, Priu, CdQ, Print) nonché i Progetti Urbani al servizio della strategia policentrica

Orientamento sulla popolazione prima e più che sul miglioramento dell’edilizia

b) Gentrification

Oltre al centro monumentale, i quartieri operai ottocenteschi prossimi al centro sono oggetto di processi di gentrification

d) Rigenerazione urbana

Alcuni dei programmi più recenti e sperimentali, in primo luogo l’Urban di Tor Bella Monaca, ma anche alcuni (ma non tutti) Contratti di Quartiere; i programmi di autorecupero

L’elenco delle successive revisioni dei programmi e delle azioni diretti all’obbiettivo della riqualificazione urbana non è breve: vi figurano –in una sequenza chiaramente evolutiva e di crescente complessità- i Programmi integrati (che a Roma prenderanno anche la sigla di Print), i Programmi di recupero urbano (Pru), i Programmi di riqualificazione urbana (Priu) e i Contratti di quartiere. Si tratta spesso di iniziative modeste, rivolte soltanto a un settore o un quartiere, e con finalità non molto estese: solitamente lo scopo è promuovere la riqualificazione edilizia e infrastrutturale di un certo ambito. Ma spesso tali iniziative sono andate estendendosi, in particolare con implicazioni nel campo delle tecnologie ambientali, della partecipazione (Allegretti 2004) e del sostegno sociale.

Il Progetto Urbano, introdotto dal Programma degli interventi per Roma Capitale e implementato dal Nuovo PRG, è uno strumento flessibile di pianificazione che verifica il grado di trasformabilità di una parte di città, nonché la sua capacità di accogliere nuovi interventi e nuovi pesi di funzioni e attività. Il PU individua i diversi strumenti urbanistici attuativi e i le opere pubbliche necessarie. La riqualificazione promossa dai PU è ad ampio spettro, e prevede interventi sia di nuova edificazione che di recupero (Risorse 2007). Inoltre, sperimenta partenariato pubblico/privato e promuove l’adesione al programma da parte degli abitanti

Infine, il Comune di Roma sta sperimentando forme di auto-promozione del territorio (5) attraverso l’attuazione di comparti urbanistici nell’ambito dei piani particolareggiati per le zone abusive. In queste aree, la progettazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria è affidata ai privati riuniti e organizzati in consorzi. Il Comune si occupa di pianificazione e realizzazione di servizi, attrezzature e infrastrutture; i cittadini –attraverso i consorzi di auto-recupero- realizzano le opere pubbliche invece di versare gli oneri concessori dovuti per la costruzione di nuovi alloggi. Un altro esempio ancora, è costituito dal programma sull’“Autorecupero a fini residenziali”, tra le forme che il Comune di Roma sta sperimentando per la realizzazione di alloggi da adibire ad edilizia residenziale pubblica, riconvertendo immobili del patrimonio edilizio pubblico. Gli 11 interventi finora promossi hanno investito 13 milioni di euro, di cui il 20% delle cooperative, e recuperato 182 alloggi. Il Comune redige un progetto preliminare nel quale sono ipotizzate soluzioni distributive adeguate per la trasformazione in residenza dell’immobile prescelto. Il Comune finanzia il recupero dell’edificio e delle parti comuni; per gli alloggi, si invitano tramite un bando cooperative di autorecupero o di autocostruzione a presentare un progetto esecutivo e un’offerta economica.

Scheda 1

L’uso degli strumenti di riqualificazione a Roma

I PRIU (art. 2 legge 179/92) sono piani attuativi e consistono in un insieme sistematico e coordinato di interventi pubblici e privati, realizzati in regime di convenzione. I PRIU possono riguardare qualunque parte ritenuta strategica dal Comune (ad es. aree dismesse e fabbricati), e devono essere cofinanziati da soggetti privati. I 5 PRIU di Roma riguardano 5 municipi e 190.000 abitanti. Investono 109 milioni di Euro di fondi totali, di cui 65 di privati e 43 del Ministero: Si attuano attraverso 29 convenzioni private e 48 opere pubbliche. L’Obiettivo dei programmi è la riqualificazione di aree degradate o dismesse attraverso nuovi servizi pubblici, spazi verdi e la promozione di azioni produttive e terziarie di livello elevato. I PRIU prevedono interventi sull’edilizia residenziale e non, che mirano al miglioramento della qualità della vita nelle aree in oggetto, innescando processi virtuosi di riqualificazione.

I PRU (art. 11 legge 493/93) sono uno strumento simile al precedente ma pensato per i quartieri degradati di proprietà pubblica, nonché le aree contigue . Gli 11 PRU di Roma riguardano 9 Municipi e 440.000 abitanti; prevedono la realizzazione di 126 interventi privati da convenzionare, e di circa 350 opere pubbliche. Il recupero di quartieri di edilizia economica e popolare avviene attraverso la ristrutturazione e la manutenzione edilizia, il potenziamento dei servizi. le opere e la manutenzione delle case popolari sono finanziate da fondi pubblici con la partecipazione finanziaria di soggetti privati. Per incentivare l’intervento dei privati i Comuni potevano approvare varianti urbanistiche con procedure più veloci di quelle ordinarie, purché garantiscano che il maggior valore attribuito all’area dalla variante sia compensato dalla costruzione da parte del soggetto privato di un’opera pubblica di valore superiore.

I PRINT sono piani urbanistici attuativi finalizzati al recupero di aree urbane degradate anche tramite nuova edificazione, e fanno seguito alle esperienze di recupero delle borgate. Il Comune li promuove ma la presentazione delle proposte è lasciata a consorzi di soggetti pubblici e privati. L’amministrazione comunale, in collaborazione con i Municipi predispone uno schema d’assetto che individua obiettivi e indirizzi e le opere pubbliche prioritarie. I 162 PRINT di Roma riguardano 16 Municipi e più di 1 milione di abitanti. A parte 5 interventi nella città consolidata, 81 riguardano le periferie e 76 le aree produttive.

I CdQ riguardano i quartieri pubblici e sono finalizzati a incrementare la qualità della vita e a rifunzionalizzare gli spazi pubblici. Oltre al recupero degli edifici e degli spazi aperti, dedicano particolare attenzione agli aspetti di sostenibilità ambientale. Sono programmi in parte sperimentali, promuovono la partecipazione degli abitanti e perseguono obiettivi di qualità sia edilizia che urbana.

Apprendere

Quali sono gli aspetti da segnalare di tutte queste esperienze?

In primo luogo, il numero delle azioni locali è in continua, regolare crescita: in un certo senso, la formula appare efficace e si replica in settori funzionali e ambiti geografici diversi. In meno di 15 anni, sono stati redatti e approvati circa 300 strumenti di riqualificazione urbana ed edilizia, pur appartenenti alle diverse ‘famiglie’ appena descritte. Questi programmi promettono nel loro insieme un vasto investimento di risorse pubbliche, e mettono in moto investimenti privati in elevata misura.

In secondo luogo, nel processo di crescita quantitativa abbiamo anche segnalato una diversificazione qualitativa degli strumenti. I primi, sono stati pensati come strumenti attuativi urbanistici, chiaramente orientati da un’intenzionalità tecnicista. Il loro primo problema era il disegno e la realizzazione di infrastrutture, per quanto in un’ottica profondamente ridistribuita e orientata alla giustizia sociale. Solo in seguito si sono aggiunti significati nuovi, e problematiche più vaste, legate alla inserzione sociale e allo sviluppo delle economie locale e delle possibilità occupazionali. Infine, nel corso della attuazione di questi programmi, è stato raggiunto un certo grado di cooperazione tra amministrazione, proprietari dei terreni e attori locali.

In terzo luogo, il grado di coinvolgimento del territorio è diseguale, e non è facilmente riconoscibile una distinta logica territoriale delle iniziative di riqualificazione. Piuttosto, la scelta di intervenire in certe aree e su certi problemi sembra risultare dalla combinazione di fattori diversi, e dalla presenza di alcuni requisiti che proviamo a sintetizzare come segue:

  • le iniziative di riqualificazione investono su parti significative delle aree urbane, con l’avvertenza che la gamma di situazioni è profondamente differenziata città per città, come pure il range dei problemi che si vuole affrontare. Come è detto, a Roma il recupero funzionale delle periferie resta il precedente più significativo, e comporta quindi un’attenzione al coinvolgimento degli abitanti e degli investitori locali;

  • queste iniziative operano attraverso un insieme di interventi diversi, sia materiali (progetti urbani) che immateriali; interventi che non sono pensati come autonomi o autosufficienti, ma sono intenzionalmente integrati ed equilibrati. Nel migliore dei casi sono costituite da misure e azioni integrate; il principio dell’integrazione agisce in questo caso non solo come criterio di equilibrio nella composizione delle iniziative, ma anche come criterio di verifica rispetto all’obbiettivo dello sviluppo locale nel suo insieme. Quando questo obiettivo è interiorizzato, questa finalità si traduce nel richiedere misure finalizzate anche all’incremento della base occupazionale, nonché della qualità e nella disponibilità di opportunità sociali;

  • infine, elemento connesso al precedente ma concettualmente nuovo, l’interazione con i soggetti privati sia nel finanziamento, realizzazione e “animazione imprenditoriale” delle azioni, comporta il coinvolgimento di imprenditori e soggetti locali nell’ideazione delle stesse politiche pubbliche. Questo aspetto è ovviamente problematico, e viene identificato comunemente nella creazione di partnership di matrice britannica. Nella esperienza romana si verifica come in realtà esistano gradi diversi di questo coinvolgimento, con una vasta gamma di significati.

In definitiva, occorre riconoscere che la logica territoriale dei programmi di riqualificazione non è sempre chiara, anzi è piuttosto il risultato di questa crescita tumultuosa che non un intenzione programmata. C’è da chiedersi, alla luce delle più recenti riflessione sulla pianificazione se questo sia un problema o una condizione necessaria.

Occorre anche riconoscere che la nozione di integrazione nei programmi di riqualificazione è prevalentemente funzionale, cioè la combinazione e coordinazione di interventi diversi. Già questa condizione non è poi sempre rispettata nella realizzazione; è ancora più raro il caso di programmi qualitativamente integrati. Ma la nozione di integrazione è intrigante e complicata. Per spiegarla, conviene risalire caso per caso a come si è presentata nel corso delle diverse generazioni di programmi.

Un primo esempio innovativo di integrazione si verifica con l’arrivo del Programma comunitario Urban (Palermo 2002). Quando vennero avviati i primi progetti integrati, l’inizio fu notevolmente difficile. Molte amministrazioni comunali in Italia a quell’epoca non avevano esperienza di progetti innovativi, tanto meno con la partecipazione della gente. Il processo che ne risultò, contrariamente agli sforzi dei promotori, risultò tutt’altro che metodico. Una risorsa cruciale di innovazione fu costituita dalla riserva di progetti inevasi, che nuove amministrazioni locali più vivaci hanno saputo attivare facendo leva sulla mobilitazione politica e sociale. Il Programma URBAN Tor Bella Monaca nacque con l’obiettivo di elaborare interventi di rivitalizzazione economica e sociale in quartieri degradati (Palazzo 2004), e rappresenta una delle prime occasioni per sperimentare un approccio integrato e partecipato delle politiche urbane. A Tor Bella Monaca l’obiettivo è stato quello di creare nuove opportunità di lavoro, soprattutto giovanile, attraverso la promozione d’impresa e l’auto impiego, il miglioramento delle condizioni di alcune infrastrutture, attraverso la ristrutturazione di luoghi abbandonati al degrado, la ricerca della qualità ambientale degli edifici e delle attrezzature esistenti e, soprattutto, la loro manutenzione biennale programmata. L’integrazione e l’interrelazione degli interventi urbanistici, edilizi, manutentivi, di animazione economica e sociale, ha creato nuove opportunità di lavoro migliorando le condizioni infrastrutturali del territorio (Panebianco 2002): la riqualificazione di strade e piazze, i nuovi spazi verdi attrezzati, la ricerca della qualità ambientale degli edifici e delle attrezzature esistenti, la manutenzione biennale programmata e finalizzata alle opere realizzate e la promozione di forme di partecipazione all’interno del quartiere hanno rotto “l’isolamento” creatosi nel tempo per mancanza di luoghi di aggregazione.

Nei successivi Contratti di quartiere, un piccolo passo in avanti si registra nel requisito esplicito di favorire e organizzare la partecipazione dei cittadini. A questo fine, nei casi migliori è stato istituito un Laboratorio di Quartiere, spesso con la partecipazione di associazioni volontarie. In molte di queste prime esperienze, svolte in quartieri pubblici che si sentivano spesso ‘abbandonati’ dalle isituzioni, era molto chiara la necessità di ricostruire legami di fiducia: anzi, la progettualità consisteva nel cercare soluzione creative ai conflitti. A Roma (Comune 2004), il Contratto di Quartiere “Corviale” (che disponeva di finanziamenti per 10 milioni di Euro, di cui 4 per opere pubbliche) ha consentito di realizzare due parchi, nuovi impianti sportivi al coperto, di ristrutturare il centro culturale e lo spazio gradonato all’aperto già esistente. Inoltre, sono stati recuperati degli spazi di servizio all’interno della struttura edilizia da riconvertire ad alloggi. Ha consentito soprattutto di operare con gli abitanti per la definizione delle priorità, la scelta di alcuni servizi, e per la autoorganizzazione di eventi e momenti di comunicazione importanti.

Un passaggio ancora successivo ha portato poi alla organizzazione di strumenti locali permanenti per l´accompagnamento di processi partecipati e per l´elaborazione di idee innovative. La promozione di azione innovative per l’apertura di spazi pubblici locali ha avuto come elemento di traino la costituzione di un ufficio pubblico, detto dello Sviluppo locale sostenibile partecipativo a Roma (più semplicemente delle Periferie a Torino). Roma ha puntato sulla integrazione tra progettazione tecnica e accompagnamento sociale. Il Laboratorio Territoriale a Roma e’ stato lo strumento per l´animazione delle iniziative, e la partecipazione della comunità al progetto integrato, secondo un modello che riprende le esperienze precedenti di laboratorio di quartiere nate nel corso dei conflitti sociali degli anni Settanta; ma più di questo, il Laboratorio è divenuto un “avamposto delle istituzioni”, come lo definì l’assessore responsabile, per ridurre da un lato il gap con la gente, e costruire una nuova visione dell’azione pubblica dall’altro. Rispetto alla partecipazione di quartiere, cambia la consapevolezza della azione pubblica e del carattere metropolitano delle iniziative. Non solo o non tanto sostegno alle comunità insediate per assisterle e rafforzarle, ma al contrario per “destrutturarle e ricostruire relazioni, progettare nel rispetto delle diversità un futuro comune” (Uspel 2004). L’obiettivo è rendere aperta una comunità locale che –per mille ragioni spesso valide- non esprime creatività e visione.

Conclusioni

Questa sequenza suggerisce alcune conclusioni generali sulla esperienza romana. La riqualificazione urbana è cambiata nel corso degli anni come oggetto, come procedura e come strumenti; così come pure è cambiato il suo ‘referente’, la periferia romana come la conosciamo.

Inoltre, il cambiamento è avvenuto solo in parte per effetto di disposizioni o riforme calate dall’alto, e in buona misura per la successiva ridefinizione della capacità delle istituzioni e degli attori sociali. Un grande sforzo di innovazione amministrativa è stato compiuto nel corso degli anni corrente, e si espresso in organizzazione di uffici, sedimentazione di capacità e conoscenza di modalità operative.

Infine, è indubbio che tutto il processo di promozione dei programmi di riqualificazione (nella scelta delle tecniche di partecipazione; nella promozione di laboratori, uffici speciali, urban center; nella forma di selezione, via concorsi, bandi, animazione…) presenta un certo grado di eclettismo e una buona dose di pragmaticità, condizione che appare accettabile alla luce delle successive riformulazioni del problema. In altre parole, l’amministrazione ha imparato dalla esperienza e ha riformulato le proprie intenzioni, adeguandole progressivamente a problemi nuovi o ad una percezione rinnovata dei problemi.

Se questo è stato adeguato a risolvere i problemi più gravi delle periferie di Roma, è un’altra questione (e alcuni autorevoli dubbi cominciano ad apparire anche in sede istituzionale): in ogni caso, la lettura che abbiamo compiuto ha segnalato alcuni progressi dalla originaria formulazione tecnica che, in conclusione, non ci sembrano indifferenti.

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1 Università Roma Tre, Dipartimento di Studi Urbani. Con il contributo di Angelica Fortuzzi e Valeria Di Palma, dottore di ricerca rispettivamente presso le Università Roma Tre e La Sapienza, per la raccolta del materiale.

2 Alla fine degli anni Novanta, negli studi per il piano regolatore si notava che Roma aveva perso 19 mila posti di lavoro nell’industria, quando Milano ne aveva ceduti 150 mila, Torino 100 mila, la regione Île-de-France 250 mila.

3 Operano nel terziario romano oltre 163 mila imprese cresciute del 31%, quasi il doppio della media nazionale, negli ultimi dieci anni con oltre 1,3 milioni di occupati (+26,1% nello stesso periodo),e un valore aggiunto di oltre 91 miliardi e superiore agli 85 miliardi di Milano (Comune 2007).

4 In realtà il processo di gentrification discusso in letteratura è molto differente da quanto avviene in Italia, ed è segnato da presupposti interpretativi poco significativi in Europa. Per una comparazione, vedi Annunziata 2007.

5 I 140 consorzi di auto-recupero, con 40.000 iscritti e 120.000 cittadini interessati, hanno installato 5.000 lampioni; e progettato 170 km di rete fognaria e di strade.

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