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Sortie du blocage: nouvelles stratégies locales pour Rome

Ce papier utilise les principes de blocage et souplesse pour l’analyse de politiques urbaines, et les verifie pour le cas de Rome; en particulier, on cherche à expliquer le blocage comme un système de filtre des opérations urbaines dans une conjoncture politique particulière. Les innovations auxquelles on assiste aujourd’hui essayent d’obtenir une plus grande flexibilité et de meilleurs résultats en faisant recours à une notion stratégique de plan.

À ce propos, il est curieux que la législation de l’état enregistre un profond retard en ce qui concerne l’aspect technique, urbanistique et le droit foncier. En conséquence, de nouveaux instruments et des procédures innovatrices sont expérimentées localement, avec un intéressant processus qui ressemble à une espèce d'”auto-réforme locale” de l’action publique en urbanisme.

Pour conclure, on peut formuler l’hypothèse qu’un transfert de responsabilités du contexte national au contexte local est en cours, transfert dans lequel on peut entrevoir certaines intéressantes innovations dans les combinaisons d’état, marché, politique et technique. Il est encore trop tôt pour dire si ce mélange peut se révéler heureux ou singulier. Mais il serait inutile de supposer dans les politiques urbaines locales cette idée d’unité qui est excessive en ce qui concerne la méthode scientifique. Si on s’inspire de la formule de Georges Balandier “le mouvement, plus l’incertitude” pour qualifier le désordre, on peut considérer le cas de Rome d’une façon plus générale, comme une figure de la transition en cours vers de nouvelles politiques urbaines.

Trois étapes de la planification urbaine (1)

La loi urbanistique fondamental de 1942 a caractherisé le plan, instrument principal de l’action urbanistique, avec deux adjectives forts, qui le qualifient de manière apodictique: le plan est “regolatore” (“réglementateur”) et “generale” (général), c’est le gouvernail et aussi bien la carte de tout processus de transformation du territoire. L’execution du plan général demande la redaction des piani attuativi (plans executives) par portions homogènes du territoire. En réalité, pendant la periode de validité du plan (qui le plus souvent est indeterminée), on peut rediger des varianti (variantes) qui modifient l’instrument général soi sous tous les rapports (variant général), soit sous un seul rapport (variant pour les espaces verts, ou pour les services), soit encore relativement a un espace localisé (variant pour modifier certaines destinations determinées). Pour ce qui en concerne l’approbation, les variantes et le plan suivent le même chemin administrative.

L’aménagement du territoire et l’urbanisme font partie en Italie des compétences privilégiées des organes périphériques de l’État, et notamment des environ 8.000 communes. Dès 1977, avec la réforme de l’administration qui a institué les régions, la fonction urbanistique a été essentiellement divisée a 50% entre les régions e les communes (Merloni et. al. 1982)

Chaque municipalité se donne un “piano regolatore” qu’identifie les reseaux des infrastructures, les travaux publics prioritairs, les terrains à batir, les zones à proteger et les fonctions et l’intensité d’utilisation de chaque partie du territoire; et indique les zones pour lesquelles la concession des permis à batir est subordonné a des certains limites ou à des procedures spéciales (comme, par exemple, les quartiers anciens du centre des villes). Il n’est que récentement, par la nouvelle loi fondamental sur les organes périphériques de l’État (loi 142/90) qu’on a introduit un rôle de coordination pour les provinces (niveau institutionel à peu près equivalent aux départements) et pour les nouvelles “aree metropolitane”, encore à réaliser. Étant donnée la faible présence de tout aménagement de quelque importance soit à niveau national (à part les grands travaux d’équipements, tels que les lignes des chemins de fer à grand vitesse) ou régional (des plans régionaux sont à l’étude depuis peu d’années), on peut dire que la plus grand partie des décisions publics concernant le territoire et le marché fonçière est prise par les communes.

L’hipothèse qu’il puisse y avoir des différents modèles du plan d’urbanisme et succession de modèles et cultures différentes n’est plus aujourd’hui une source de difficultés. Dans ce processus, plusieurs diménsions s’entrecroisent: la transformation des structures du territoire, des disciplines, des cultures professionelles, des formes de la décision.

Pendant le passage dès années ’50 aux ’60 se produit la première “rupture” dans les formes d’organisation territoriale de la societé italienne, du aux ingents transformations territoriales amorcées par le processus de modèrnisation, avec l’industrialisation du Nord et l’émigration massive en diréction des villes. Vu d’aujourd’hui, le plan de ce pèriode semble être caractèrisé, pour suivre la formulation de Secchi, par une spéciale autonomie “éthico-déductive”: il s’agit d’un processus de séléction des altérnatives, que l’expert-urbaniste exerce par la valutation “optimal” et le “calcul” des conséquences. Le plan trouve sa légittimité dans les principes universales (beauté, justice, efficacité, verité) que l’urbanisme modèrne a tiré de la tradition “illuministe” de la societé et du gouvernement.

Avec les années ’60, commencent cértaines difficultés. Les raisons en sont nombreuses: entre elles, la faiblesse de la culture “phisiciste” du plan, et la concurrence d’autres disciplines sociales plus forts et plus favorisé par les exchanges internationales. Synthètiquement, l’urbanisme cherche dans les années ’60 de se qualifier comme une des procedures rationelles au service du gouvernement social. Le modèle du plan, aussi bien par l’influence du planning américain et de la culture rational-comprehensive de sciènces régionales tend à s’aplatir sur le processus décisional, avec toute l’ambiguité que donne le rencontre (où naiveté et optimisme ne manquent guère) entre politique et rationalité technique. Le “plan-processus” comme on l’appelle à l’époque, ne peut pas être concu comme un simple artifact particulier, mais est articulé en plusieurs phases, d’analyse, de projet et d’actuation, reglés, dans les intentions, par une sequence logique systèmique. Le résultats sont evidentement très différenciés, en raison du contexte. Dans la Milan réformiste des années ’60, l’organisation du processus décisionel politicise le plan, et politicise aussi les structures techniques des communes, avec de résultats disputés mais certainement intéressants dans le domaine de l’urbanisme.

Ailleurs, à Rome par exemple et dans une grand partie du Sud, l’urbanisme formel serà plutôt substitué par la logique politique: les mouvements des squatters, par exemple, obtiennent de la région d’abord, et de l’État successivement, la légittimation de leurs réalisations hors plan; la réalisation des grands travaux troverà sa place, dans une période encore successive, avec des dispositions spéciales (Cremaschi 1991). C’est dans cette période que vient en evidence la faiblesse de la structure administrative: l’État céntral, avec la constitution des régions, se trouve par dégrés émarginé des problématiques urbanistiques; l’opérativité des régions rétarde; les techniciens des administrations locales se révélent peu homogènes, par leur culture professionnelles et oriéntation politique, à l’action des nouvelles administrations municipales (dans la période le nombre des villes gerés par la gauche croît sans arrêt).

Dès le années ’80 s’opère le dernier changement, avec l’affirmation général (non sans argument et discussion) d’une dimension négocial de la décision d’urbanisme; le rôle de promoteur (et non seulement de controleur) du sujet publique en résulte légittimé vis-à-vis des sujets privés qui proposent souvent des actions concerté d’aménagement. Dans ce processus, les administrations locales se concentrent sur les projets particuliers plutôt que sur les plans, sur le caractère strategique de chaque action particulière de la main publique plutôt que sur l’aspect prévisionel et la cohérence du plan. On peut dire qu’en cette phase l’urbanisme accroît son rôle cognitive: pour utiliser une methaphore tiré de la languistique, il gagne des fonctions performatives en outre à celle de narration.

Dans deux interventions tipiques de ces années, les grand travaux et les friches industrielles, on reconnait un procédé emblematique: le projet urbain délimite des espaces, les identifie et les nomme, les catégorise et lance des confrontations, invoque des connexions par analogie ou par imitation, etc. Le changement d’echelle a encore une autre consequence: le rôle du concepteur trébuche au déla de la figure de l’urbaniste. Pour autant que le sujet publique se configure comme manager, pour autant devient ouvert la dinamique de la conception.

Autour des nœuds du projet urbain souvent se réalisent des “coalitions de projet”, qui font rentrer des strategies promotionnelles entre les proposition d’aménagement pour la ville ou pour une zone. Si la culture du projet urbain est par définition pluraliste, la légitimation du concepteur n’utiliserà forcement la confrontation culturelle, mais fera recours aux nombreuses réthoriques du projet: du récit urbanistique à la culture du project management; de la force des arguments de la finance, au marketing du consensus.

En quête de la flexibilité

En Italie, l’urbanisme est surtout une affaire locale, au même das les limites des lois d’orientation nationale et régionale. On se trompe peu en affirmant que le niveau “supracomunal” conditionne faiblement les choix du niveau comunal. En principe, l’aménagement municipal est hiérarchique et à tout azimut. En réalité, la pratique de l’aménagement – en raison, entre autres, du lourd mécanisme d’approbation – s’est éloignée par degrés de sa matrice d’origine.

Ayant étudié les procédures pour l’approbation d’un prg (“piano regolatore generale”) Martinotti rt Vicari (1994) donnent une idée des problèmes administratifs. Le temps minimum entre l’envoi du dossier et l’approbation du plan est de deux ans, alors qu’en moyenne on arrive presque à huit ans. En général, selon la même recherche, les prg sont plutôt vieux (le prg moyen a 12 ans d’âge; mais pour plus de la moitié des communes de l’échantillon, l’âge est plus avancé). Il est certain qu’en absence de plans, ou avec des plans et projets veillis, l’incertitude en matière d’urbanisme augmente, et ajoute à l’incertitude de l’économie.

D’une autre part, l’espérance de vie des administrations locales (avant la réforme électorale de 1993) était de moins de deux ans, seulement un quart du temps nécessaire en moyenne pour conclure le cheminement pour l’approbation d’un prg: on pourrait donc soutenire la thèse que le cycle politico-électoral et le cycle administratif du plan ont presque toujours été dissociés, avec évidente faiblesse de l’un et de l’autre.

Dans cette situation, le problème administratif devient vite un problème technique et politique: c’est-à-dire, comment rendre plus flexible les choix des plans par rapport à la rigidité temporelle et technique des vieux instruments de planification.

Pendant les dix dernières années, on a en effet assisté en Europe à une extraordinaire fragmentation des formes du plan, soit juridiquement légitimées (comme effet de l’introduction de nouvelles procédures dans la réglementation nationale: le contrat de ville, en Italie les “accords de programme”…), soit ayant au contraire seulement une valeur informelle et locale (le Plan Programme pour l’Est parisien, en Italie des “délibérations programmatique” des municipalités…).

C’est le cas encore des “grands projets”, qui peuvent être separés du contexte de l’aménagement ordinaire pour suivre des parcours d’évaluation et d’approbation différenciés. Dans les plans généraux plus récents on voit, parfois, un surcroît d’attention donné à la définition détaillée des aspects concernant la réalisation de manière à ne pas avoir à approuver des plans executifs ultérieurs avant de réaliser les travaux. Enfin, on a vu la diffusion de l’institut du “plan préliminaire”, sorte de schéma directeur sans efficacité légale, qui annonce les principales interventions visées.

Toujours dans la recherche indiquée (Martinotti, Vicari 1994), cette situation est bien illustrée: en tout cas, 65% des communes a en cours la “révision” du prg, une procédure beaucoup plus simple qu’un nouveau plan.

La révision est une parmi plusieurs éscamotages ou ruses pour introduire une ligne à double voie: le status quo et le nouveau dossier, donc des règles et le projet de règles nouvelles. Cette duplicité potentiellfse des règles peut être considérée comme un des indicateurs possibles d’une souplesse, à la fois institutionelle et culturelle, du rapport à la norme publique, souplesse qui a caracterisé sans doute l’expérience italienne de l’urbanisme des dernières années.

Le blocage

Le années ’80 marquent un clivage dans le processus de développement de la capitale. Par rapport aux années passées, les transformations physiques de la ville sont limitées, c’est-à-dire que les réalisations sont peu nombreuses; les transformations touchent des zones peu étendues, les changements dans les fonctions principales sont limités. Si on regarde le programme exposé par le délégué à l’Urbanisme pendant la III Conference municipale sur l’urbanisme de 1986, on voit une liste d’interventions prioritaires qui n’ont pas encore été realisées (2).

Mais le blocage n’est pas un dispositif total. La production immobilière a avancée, mais souvent au ralenti; la ville a changée. C’est un changement qui se déroule tout à l’intérieur du cadre bâti et du cadre normatif donné, par un accroissement continu mais léger et par des ruptures innovatrices des usages; d’autrepart (Cremaschi 1991), on a emprunté à la polémologie contemporaine l’image du conflit “à basse intensité” pour décrire le soudain blocage ou les accélérations forcées du cours des décisions. C’est un changement à “basse intensité” par rapport à la violente croissance urbaine à partir des années trentes jusqu’aux années Soixantes; c’est une transformation qualitative et fonctionelle de l’usage, des rôles, de la hiérarchie des diverses partie de la ville.

Le blocage a opéré, dans une situation d’incertitude et de mouvement comme un système de filtrage. De fait, le blocage signifie la “dé- légitimation” autant des procédures de décision basées sur des critères techniques que celles basées sur des critères politiques: l’administration finit par favoriser un critère de sélection “opportuniste”, qui récompense la coalition des intérêts plus habiles et plus résistants. Le paradoxe du blocage se révèle ainsi être une ressource inestimable pour le pouvoir politique: depuis les années soixante, on a utilisé un système de planning immobile et fossilisé pour faire des projets au coup par coup, avec de douteux résultats: pas d’opposition univoque autour de la même question, pas de compétition non plus, pas de programmes à moyen ou long terme; mais en revanche, la perpétuelle recherche de l’association parmi tous les promoteurs et la faiblesse de toute proposition qui innove.

De ce point de vue, il est important de souligner que le blocage (de l’immobilier, du foncier, de l’économie urbaine) est à la fois une ruse de la rhétorique du gouvernement, et l’inverse “symmétrique” de la souplesse italienne du rapport à la norme publique.

Une souplesse tout simplement “dérèglementaire” tendra à avoir “pour fondement les pratiques clientélistes dans la distribution des biens publics, et pour effet les pratiques négatives illégales ( abus des autorisation de construire)” (Verpraet 1994); mais, en même temps, une flexibilité plus orientée tendra au contraire à contourner les blocages administratifs “par le développement par fragment de nouvelles formes d’organisation plus productives sur les lacunes du secteur public” (ibidem).

Deux capitales et trois sujets publics

C’est une géographe française qui, il y a quelques années (Seronde Babonaux 1980), a révélé qu’ à Rome la construction massive des quartiers du dix-neuvième siècle d’abord, puis de la périphérie moderne, ne s’est pas produite à la suite d’un développement endogène, mais grâce à l’aide d’un corps étranger, c’est-à-dire le jeune état italien qui en 1870 s’empara de la capitale pontificale. Seronde Babonaux utilise la contraposition physique de l'”urbe” papale à la ville “piémontaise”, devenue italienne en suite, qui l’entoure, comme guide pour la description géographique et l’explication de ce qui la différencie des autres villes européennes (et italiennes). En réalité, l'”urbe” ancienne est plus imbriquée dans la ville moderne que ce que l’on croit, mais l’effet miroir du conflit au niveau social entre les “deux villes” est doublé du conflit institutionnel entre la ville et la capitale.

Pour comprendre l’évolution des politiques urbaines, il est donc nécessaire de tenir compte de la présence singulière de plusieurs souverainetés dans le même territoire, c’est-à-dire l’état et l’église. A un niveau tout à fait différent, la ville aussi, en principe soumise au faible contrôle de la région, est responsable de presque toutes les grandes décisions concernant le plan d’urbanisme, du génie urbain, du logement, des services, du réseau de transport en commun, etc.

Par exemple, tous les efforts de renouveau de l’urbanisme et les programmes des grands projets de Rome sont liés à la (re)localisation des services de l’état; mais ces “affaires d’état” sont menées face à une compétence municipale sur l’urbanisme; et d’autre part, la municipalité revendique la reconnaissance financière du rôle même de capitale, contribution que l’état a de la peine à concéder dans la mesure demandée. Sans volonté de collaborer ou, au contraire, sans pouvoirs de coercition, le jeu entre la commune et l’état tend souvent à annuler n’importe quelle initiative.

La présence de la Cité du Vatican, des pèlerinages, des audiences, des sièges diplomatiques etc., impose de lourds péages d’organisation à la commune de Rome. Prenons comme exemple l’année Sainte (celle de 1950, ou la prochaine, de 2000): il s’agit d’un événement typiquement urbain, comme une grande foire ou une exposition, qui “consumme” la ville dans son ensemble pour plusieurs mois et nécessite des investissements en hotels, réseaux de transports publics, parkings, surveillances etc. C’est le Vatican qui décide des dates (ce qui n’exclut pas les surprises: l’actuel pape a promu une année Sainte extraordinaire entre les deux dates), la tutèle de l’initiative est attribuée par le Concordat de 1984 à l’état italien, et ce qui concerne l’organisation retombe sur la commune de Rome.

Le jeu entre les “trois têtes” institutionnelles des politiques urbaines romaines- état, commune et Vatican- est très vieux mais depuis peu se renouvelle, surtout en ce qui concerne l’importance croissante du rôle de la commune. Bien que capitale de l’Italie, et accueillant un état étranger – le Vatican- Rome n’a jamais joui d’un statut différent de celui des autres communes. A cause de cela justement, les rapports entre les trois sujets ne sont pas hiérarchisés d’une manière formelle; d’autre part, les connexions fonctionnelles, juridiques et opérationnelles sont extrêmement complexes.

En ce qui concerne certains aspects des politiques urbaines, on peut dire que trois souverainetés se confrontent, dissemblables et relativement indépendantes; les relations entre ces trois sujets n’ont presque jamais été linéaires, pas même au moment de la rédaction des programmes. La superposition institutionnelle est donc le double de celle d’autres capitales, où elle se manifeste pourtant dans divers rapports (districts fédéraux etc). De plus, chaque sujet est en réalité multiple: par exemple, autant l’industrie publique que les finances du Vatican ont “joué” de manière autonome par rapport à l’état et à l’Eglise, participant directement à l’industrie de la construction de la capitale.

Cette cohabitation de trois sujets souverains (la commune n’est à proprement parler souveraine que dans le cadre des attributions précisées par une loi de l’état.) et territoriaux – surtout la commune- est en effet plutôt singulière. Notre réflexion sur les sujets institutionnels pourrait s’approfondir encore; ce que nous voudrions surtout souligner est la multiplicité des logiques d’organisation qui en résultent.

Les logiques du développement urbain

On peut déterminer, du point de vue analytique, au-moins trois logiques d’action soutenant différentes organisations urbanistiques.

Chacune de ces logiques peut peut être interprétée comme un “type ideal” de stratégie de développement de la ville, dans laquelle s’inscrivent -à divers degrés- les éventuels programmes d’action des sujets publics et privés. Ces logiques d’organisation sont alternatives par essence (elles fournissent diverses solutions à des problèmes comuns: par exemple, à la localisation du tertiaire urbaine, ou à la typologie et au taux de dispersion des nouveaux logements), mais naturellement elles produisent des effets qui, bien que contradictoires, sont présents en même temps. On peut donc considérer que la “hétérogénéité” des politiques urbaines de Rome, qui souvent désoriente autant le spécialiste que l’observateur, remonte à ce brassage (Cremaschi 1994a).

Dans la schématisation qui suit sont reportés quelques exemples illustrant la manière dont les trois principaux sujets publics contribuent à chacune des logiques de développement, quoique de toute évidence chacune contribue de manière prédominante à une logique spécifique:

– la logique de la capitale affronte le problème de l’organisation du “poste de commandement” de l’état, et s’est surtout manifestée avec des projets de “re-concentration” directionnelle et de création des districts de business modernes, tel que l’a été en son temps l’Eur, quartier des ministères choisi par le régime fasciste pour l’Exposition de 1942. Sur le papier, il existe un secteur privilégié de la périphérie pour la “re-concentration” des bureaux publics; en pratique, la concentration continue autour de la ville politique. Le siège théorique de la reconcentration est le secteur oriental où, dans les années soixantes fut désigné le SDO (le Système Directionnel Oriental: presque 10 millions de m2 de bureaux, à l’origine même 40 millions, autour d’un axe infrastructurel). Le fait que ce projet soit encore inachevé démontre la faiblesse de cette logique d’action et le manque d’accord de fond avec la commune, ainsi que l’ambiguité de l’état. A l’origine, l’idée était que le SDO puisse être considéré comme une opération d’avantages réciproques pour la commune et l’état: en fait, la “re-localisation” des Ministères de l’état aurait rationnalisé les sièges administratifs, et aurait induit la “re-qualification” de la périphérie orientale de la ville (permettant entre autres de réaliser infrastructures, métro, parcs etc). Au contraire, l’état garde encore plus de 70% de ses propres bureaux dans le centre ou à l’Eur (environ 8 millions de m2); et il a agrandi les sièges ou en a réalisé de nouveaux (3 millions de m2 seulement dans les années 80) faisant recours à des procédures spéciales qui ne tiennent pas compte du prg de la commune. La valeur du SDO aujourd’hui est donc presque nulle (Perulli 1994): mais on ne sait pas encore quels programmes pourront hériter de ce rôle.

– la logique des villes globales (pas tant de la politique et de la finance, comme New-York, Tokyo etc., mais de l’esprit, comme Jérusalem, Calcutta) affronte le problème des fonctions d’excellence au niveau mondial (religion, tourisme, culture, sport, diplomatie) et s’est manifestée dans les propositions de grandes infrastructures: aéroports, transports en commun, liaisons variées, centres technologiques, grands aménagements de musées et centres culturels etc. Au point de vue du territoire, cette logique ne privilégie pas un lieu spécifique, et même d’une certaine façon se désintéresse du centre traditionnel. Eventuellement, on privilégie le décentrage sélectif de certaines fonctions importantes vers les pôles périphériques, mettant en évidence le caractère différencié des “vocations” fonctionnelles des secteurs territoriaux de la ville. Cette deuxième logique implique une modernisation diffuse qui peut procéder par projets graduels et est relativement indifférente au rôle de capitale institutionnelle de Rome. Il s’agit en apparence d’une logique plus concurrentielle que la première, qui nécessite de nouveaux acteurs et promoteurs dans divers domaines, tels que les domaines religieux, culturel, cinématographique, sportif, etc. Un exemple important bien que presque ignoré est la présence d’un “quartier des affaires” du Vatican. En fait, les instituts religieux et les grandes congrégations ont réussi à réaliser, dans les tournures du prg, une sorte de centre directionnel religieux dans le Secteur Ouest, au service de toute la chrétienté.

– la logique de la métropole, enfin, affronte -comme dans toutes les grandes métropoles du monde- le problème de l’organisation urbaine, en particulier le problème du logement et, plus récemment, le problème des transports et de la mobilité (l’identité des grands quartiers périphériques, la spécialisation fonctionnelle des secteurs urbains, les liaisons entre le centre et les communes de l’aire métropolitaine, etc, sont d’autres problèmes importants). Il serait laborieux de rendre compte des actions des administrations de diverses époques et des indications politiques, mais en résumé nous pouvons affirmer qu’on a toléré une dispersion élevée des interventions (Cremaschi 1991) ainsi qu’une considérable production informelle de logements illégaux. Les équipements urbains ont été maintes fois réalisés après les quartiers abusifs; le nombre des logements publics a été limité dans le temps et de toute façon récemment réduit à cause du manque de ressources (l’incidence de la construction publique, égale à 60% du total en 1980, s’est trouvée réduite à 11% dix ans plus tard). Le travail concernant les infrastructures de transport a été tardif et très onéreux (au cours des années 80, il est monté de 24,7% à 49,4% des investissements de la Comune). En ce qui concerne le territoire, on ne définit pas de claires stratégies si pas en termes négatifs envers la ville existante: en fait, la construction informelle abusive a privilégié la dispersion résidentielle; tandis que le logement public a privilegié la banlieue.

Entre logiques et politiques

Le “désordre” parmi les logiques d’actions des sujets publics et leurs stratégies se réfléchit donc dans le décalage des politiques urbaines, dans l’absence d’un programme unitaire, dans l’effort croissant pour soutenir l’incertitude.

D’ailleurs, un aspect commun à toutes les définitions de politique urbaine est le mélange des effets inattendus avec les cours des actions intentionnelles: dans une démarche pragmatique, comme un “programme d’action” de l’autorité publique ou gouvernementale (Thoenig 1985); en termes systémiques et régulatifs, comme un “processus de médiation sociale” (Muller 1990); ou encore, d’un point de vue constructiviste, comme l’outil d’une analyse, “construit” par l’observateur (Crosta 1990).

La politique donnée est le résultat (et donc pas seulement un programme) d’un processus d’interaction sociale, mais d’un processus ouvert par essence, qui implique de nombreux acteurs (et pas seulement les acteurs dévoués à la politique à cause de la bureaucratie ou par impératif de la fonction sociale).

La démarche qui caractérise cette définition de la politique est l’ampleur et la variété potentielle du network d’acteurs sociaux engagés dans la politique, plutôt que le problème que la politique donnée vise à résoudre. Il n’est donc pas impossible d’avoir plusieurs niveaux de politique urbaine en même temps objet et résultat des networks des différents acteurs. De ce fait, on ne peut pas ignorer que la principale différence entre les logiques de développement est justement l’importance diverse de la cohésion du network des acteurs.

A ce stade, on peut introduire des liaisons entre logiques et politiques. La condition pour la réalisation de la première logique était une forte intentionnalité, et l’accord décidé par au-moins deux sujets publics, l’état et la commune; éléments qui au contraire sont venus tous deux à manquer. Les ressources de consensus à mobiliser devaient donc être beaucoup plus fortes que celles impliquées dans d’autres conduites. En réalité, le SDO a été la plus célèbre victime du blocage du système.

Au contraire, les logiques ayant obtenu du succès ont été celles capables de s’insérer dans les interstices du système administratif et de décider d’accords avec le système politique. C’est par exemple le cas du directionnel qui s’est beaucoup développé à Rome aussi, bien que moins qu’en Europe (3), et dans lequel la “déconcentration” dans la périphérie métropolitaine des sièges ou des services techniques publics (Banca d’Italia, Université, Istat…) a pris un poids considérable. C’est aussi le cas des actions informelles, des “nouveaux castors” et des travaux publics réalisés pour le Mondial de football (remaniement du stade, liaison ferroviaire avec l’aéroport, tangentiale etc.)

Le système du blocage a vite laissé voir les conséquences négatives, surtout en termes de choix tout sauf optimaux, inefficacité économique, corruption et coûts croissants. Une des raisons en est la faiblesse des fonctions qui, en France notamment, “sont associées à la maîtrise d’ouvrage publique et privée (programmation, évaluation, édification”) (Verpraet 1994), dont la rationalisation se heurte à la faiblesse de l’administration publique surtout au niveau local, autant du point de vue technique que du point de vue des ressources économiques (la taxation locale est encore étroitement limitée, tandis que les normes gérées par l’état imposent des standards techniques élevés); en général, on inpute à l’instabilité et l’incertitude politique la déstructuration de l’appareil technico-administratif de l’état.

Dans ce contexte, il n’est pas étonnant que les travaux publics réalisés en Italie pour le “rendez-vous- spectacle” du Mondial de football de 1990 aient coûtés, selon les évaluations, de 6.500 à 8.000 milliards de lires, plus du double coût (en valeurs de l’époque) des Grands Travaux parisiens, ou des investissements de l’état anglais pour les Docklands de Londres (Bellicini 1991). Pendant la même période, d’autre part, la reconstruction de Naples après le tremblement de terre a coûté trois fois la somme prévue (SPS 1991).

Donc, le blocage a été la “formule” d’une conjoncture qui a administré des avantages illicites par des choix qui n’étaient ni publics ni optimaux, mortifiant en même temps la raison technique et politique: sa limite n’est pas simplement une limite d’efficacité de l’action publique. D’autres résultats auraient pu être assurés seulement à condition que les objectifs du système aient été changés d’avantage.

Mais il vaut mieux souligner ce que le blocage a en commun avec ce qui caractérise l’action publique depuis toujours (de Lara 1993): elle peut apparaître comme soit trop politisée (quand les problèmes techniques sont réglés par des choix politiques); soit, au contraire, pas assez politisée (quand les choix techniques s’avèrent étrangers aux règles de la représentation politique et au jeu des coalitions décisionnelles).

Le mélange correct est donc un problème qui concerne tous les systèmes de plan, en particulier ceux qui s’adressent aux situations innovatrices (où la “puissance” publique opère un transfert de responsabilité politique vers des sujets privés); ces dernières étant des situations de mobilisation “des acteurs publics et privés, dans le cadre d’une action conjointe, visant des objets de négociation jugés réalisables dans une zone spécifique” (Crosta 1991).

Retour de la politique?

Le manque d’efficacité est un reproche typiquement libéral: la vague libériste voudrait étendre au plan d’urbanisme la flexibilité, la spécialisation, la réduction des délais, la mobilité dans l’espace, les caractères de la production industrielle plus moderne (4). Le marché remplacerait la formule étatique classique, qui associait technique et politique dans l’action publique, par le recours aux forces du marché: deréglementation et dépolitisation, donc, progresseraient ensemble. Ce remarque a été justement inversé (Crosta 1991): au contraire, le retour de la politique affecterait les entreprises privées elles-mêmes.

Les nouvelles expériences en cours au niveau local, à Rome comme ailleurs, paraissent suivre pour le moment ce second modèle: la sortie du blocage est suivie de l’extension des règles publiques et de l’approbation de programmes politiques. La réforme a donné aux maires un surplus de légitimité et d’efficacité par rapport au niveau institutionnel central: en effet, le “tournant” vers la deuxième République est encore loin de l’accomplissement. D’autre part, les procédures dans le domaine de l’urbanisme n’ont pas changé: le changement s’opère donc dans le cadre législatif et administratif connu, sans autre nouveauté que le recours aux outils d'”autocoordination” au niveau local pour avancer les réformes que l’état ou les Régions tardent à introduire. Ces changements semblent préceder une “ré-orientation” des politiques urbaines et de la culture politique locale.(Perulli 1994).

Jusqu’à aujourd’hui, le plan général d’urbanisme, jugé inadéquat du point de vue technique et par rapport à la séquence temporelle, était contourné par les projets d’aires ou grâce aux grands travaux publics (approuvés par des procédures spéciales). Maintenant qu’on a annoncé de nouveaux plans pour des villes importantes (Milan, Catane, Palerme, Bologne, Vincenza) on n’assistera pas à l’exhumation du vieil outillage. Car “the era of the grand plan has passed” (comme on le récite à la London Docklands Development Corporation), les villes nécessitent un programme qui soit” un programme politique, qui puisse définir avec clarté les buts, les objectifs, les secteurs et les lieux où on désire intervenir” (Folin 1990).

Un tel programme est l’objet, en ce moment, d’une sorte d'”autoréforme” locale (Cremaschi 1994b): au-delà des expérimentations en cours (plan directeur, pacte pour le developpement local, projet d’aire, etc.), l’adjectif commun à chacune est “stratégique” (5), c’est-à-dire la thématique du rapport entre les nombreux sujets et les raisons diverses (publiques et privées) (6).

Ouvrages cités

Bellicini L., 1991, a cura di, La costruzione della città europea negli anni ’80, Roma, Credito Fondiario.

Cremaschi, M., 1991, “Urbanistica a bassa intensità: il caso di Roma”, in L. Bellicini, cit.

Cremaschi M., 1994a, “L’organizzazione territoriale dell’area romana. Dinamiche e rappresentazioni degli anni Ottanta”, in A. Fubini, a cura di, I problemi delle grandi aree metropolitane, F. Angeli.

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1 Ce paragraphe est partiellement repris, avec modifications, d’une communication de l’auteur au séminaire: “Euro-conception, Recherches sur le projet et les concepteurs”, Paris, 28-29 sept. 1993.

2 Le blocage frappe d’abord la réalisation du SDO; le projet de Gregotti e Benevolo pour le grand Parc Archéologique du Centre Historique et de la rue Appia Antica; le Centre des Congrès et d’expositions, l’auditorium de Flaminio (dont le projet a été presenté en 1994 par R. Piano); les nouveaux Marchés Généraux, le centre ferroviaire de SetteBagni, le port turistique à Ostie, le renouveau du quartier de la Gare Termini; l’agrandissement de l’Université II, la réalisation de l’Université III et le plan du quartier de la gare Ostiense; le complément de l’anneau ferroviaire etc. Seuls échappent au blocage la deuxième ligne du metro, les projets pour le Mondial de Football Italia ’90: le renouveau du stade de football, la nouvelle liaison ferroviaire rapide avec l’aéréoport de Fiumicino, outre quelques grands magasins dans la banlieue, des grands ensembles et nombreux pavillons illégaux.

3 A Londres, pendant les années 1987-89 seulement, ont a terminé plus de 2,1 millions de m2 de bâtiments pour les activités tertiaires; plus de 6,1 million de m2 étaient en voie de costruction; et on disposait de permis de construire 12 millions de m2 encore. En région Île-de-France pendant les années ’80 on a octroyé permis de contruire pour 15 millions de m2 (Bellicini 1991). En même temps, à Rome, on a realisé 6 millions de m2 pour le logement populaire et presque 1 million de m2 de bâtiments pour les activités tertiaires (Cremaschi 1991).

4 La méfiance répandue envers le plan d’urbanisme est esemplifié par la remarque contenue dans une étude redigée pour le Ministère du Bilan et du Plan: “un programme d’investissement ne peut pas être subordonné d’une façon rigide aux contenus et aux procédures d’élaboration des plans d’urbanisme”.

5 Par planification stratégique on entend “un processus (soutenu par des instruments analytiques et techniques) d’adaptation et d’exploration, construit de façon non séquentielle, mais par phases de définition/redéfinition, de développement et évaluation d’alternatives multiples, de compréhension et construction des interactions parmi les acteurs” (Perulli 1994).

6 A Rome, en particulier, a été proposée l’articulation en dix zones qui devraient unir les “municipalità” (c’est à dire les arrondissements qui naîtront du partage de la commune actuelle) et les communes de la proche banlieue; en outre, une “confèrence permanente” dévra coordonner les sujets publics locaux. On est en train de rédiger un “plan directeur métropolitain” et des projets locaux, par zones (“progetti d’area”) ou par secteurs (aires naturelles, parcs publics, zones industrielles, voiries, transports en commun, grands équipements commerciaux). L'”occupation des sols” sera réglée par des prg de zones dont la responsabilité portera sur chaque commune métropolitaine. De plus, les problèmes de coordination avec les communes environnantes et la programmation économique font de nouveau partie de l’agenda politique local.

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