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Politiques urbaines et partenariat “au pluriel”: quelques remarques sur rome

Recherches sur le projet et les concepteurs, Ministère du Logement-Pca, Paris (Actes du séminaire Euro-conception, Paris, 28-29 sept. 1993

C’est une géographe française qui (Seronde Babonaux 1980) a révélé qu’à Rome la construction massive des quartiers du dix-neuvième siècle d’abord, puis de la périphérie moderne, ne s’est pas produite à la suite d’un développement endogène, mais grâce à l’aide d’un corps étranger, c’est-à-dire le jeune État italien qui en 1870 s’empara de la capitale pontificale. Seronde Babonaux utilise la contraposition physique de l'”urbe” papale à la ville “piémontaise”, devenue italienne en suite, qui l’entoure, comme guide pour la description géographique et l’explication de ce qui la différencie des autres villes européennes (et italiennes). En réalité, l'”urbe” ancienne est plus imbriquée dans la ville moderne que ce que l’on croit, mais l’effet miroir du conflit au niveau social entre les “deux villes” est doublé du conflit institutionnel entre la ville et la capitale.

Pour comprendre l’évolution des politiques urbaines, il est donc nécessaire de tenir compte du conflit entre l’État et la municipalité. A un niveau tout à fait différent, la ville aussi, en principe soumise au faible contrôle de la Région, est responsable de presque toutes les grandes décisions concernant le plan d’urbanisme, du génie urbain, du logement, des services, du réseau de transport en commun, etc.

Mais une transition étant en cours entre un modèle réglementaire de politique urbaine et l’imbrication de regimes divers, une conséquence est donc l’inutilité d’une conception unitaire des politiques urbaines. D’ailleurs, un aspect commun à toutes les définitions de politique urbaine est le mélange des effets inattendus avec les cours des actions intentionnelles (1).

Quoi qu’on puisse considérer la ville de Rome comme un cas emblematique du désordre qui resulte d’une mauvaise gestion urbaine, du point de vue analytique elle apparaît comme une figure de la transition qu’affecte toutes les métropoles du monde.

Ce papier introduit donc les politiques urbaines dans le cas de Rome faisant récours à l’imbrication des principes de flexibilité et de blocage dans un procès de progressive articulation du système decisionnelle.

Rome a fait de la flexibilité un programme (voir § 1) avant de faire du plan la règle (en toute anarchie et paradoxe, on peut soutenir qu’on a privatisé bien avant que Londres la fonction du plan).

Dans un “désordre” des politiques apparentement caotique, sutout pendant les années Quatre-Vingts, on a pu décrire d’abord (voir § 2) une logique fonctionelle: le blocage, qu’on a cherché à expliquer comme un système de filtre des opérations urbaines.

En suite, le développement urbain semble se partager sur des horizons divers sinon alternatifs parmi differents niveaux d’actions (voir § 3).

Les acteurs publics et privés sont articulé à seconde de la strategie qu’ils poursuivent et de la configuration des reseaux d’acteurs pour chaque niveau (voir § 4).

Dans ce contexte on peut presenter le début d’une pratique négotionale (voir § 5).

1. La flexibilité

En Italie, l’urbanisme est surtout une affaire locale, au même das les limites des lois d’orientation nationale et régionale. On se trompe peu en affirmant que le niveau “supracomunal” conditionne faiblement les choix du niveau comunal. En principe, l’aménagement municipal est hiérarchique et à tout azimut. En réalité, la pratique de l’aménagement – en raison, entre autres, du lourd mécanisme d’approbation (2)- s’est éloignée par degrés de sa matrice d’origine.

D’une autre part, l’espérance de vie des administrations locales (avant la réforme électorale de 1993) était de moins de deux ans, seulement un quart du temps nécessaire en moyenne pour conclure le cheminement pour l’approbation d’un prg: on pourrait donc soutenire la thèse que le cycle politico-électoral et le cycle administratif du plan ont presque toujours été dissociés, avec évidente faiblesse de l’un et de l’autre.

Dans cette situation, le problème administratif devient vite un problème technique et politique: c’est-à-dire, comment rendre plus flexible les choix des plans par rapport à la rigidité temporelle et technique des vieux instruments de planification.

Si la situation italienne auraient pu passer pour extraordinaire iusqu’au la réforme, on ne pas dire le meme pour le problème du plan et de son réalisation “flexible”. Pendant les dix dernières années, on a en effet assisté en Europe à une extraordinaire fragmentation des formes du plan, soit juridiquement légitimées, soit ayant au contraire seulement une valeur informelle et locale, soit enfin par recours aux “grands projets” realisé au dehors de l’aménagement ordinaire (3).

La révision du plan est donc une parmi plusieurs éscamotages ou ruses pour introduire une ligne à double voie: le status quo et le nouveau dossier, donc des règles et le projet de règles nouvelles. Cette duplicité potentielle des règles peut être considérée comme un des indicateurs possibles d’une souplesse, à la fois institutionelle et culturelle, du rapport à la norme publique, souplesse qui a caracterisé sans doute l’expérience italienne de l’urbanisme des dernières années.

En générale, la flexibilité est la conséquence des rapports entre le domaine des décideurs et le domaine des techniciens. On contourne la technique abstraite pour obtenir un surcroit d’efficacité. On aura bien évidenment plusieurs nuance plus ou moins “vertuex”. Une souplesse tout simplement “dérèglementaire” tiendra à avoir “pour fondement les pratiques clientélistes dans la distribution des biens publics, et pour effet les pratiques négatives illégales” (Verpraet 1994) tel que les “abus des autorisation de construire” dans le cas de Rome; mais, en même temps, une flexibilité plus orientée tendra au contraire à contourner les blocages administratifs “par le développement par fragment de nouvelles formes d’organisation plus productives sur les lacunes du secteur public” (ibidem).

Mais il vaut mieux souligner ce que la flexibilité (et son envers, le blocage qu’on verra ici après) a eu en commun avec ce qui caractérise l’action publique depuis toujours (de Lara 1993): elle peut apparaître comme soit trop politisée (quand les problèmes techniques sont réglés par des choix politiques); soit, au contraire, pas assez politisée (quand les choix techniques s’avèrent étrangers aux règles de la représentation politique et au jeu des coalitions décisionnelles).

Le manque d’efficacité est un reproche typiquement libéral: la vague libériste voudrait étendre au plan d’urbanisme la flexibilité, la spécialisation, la réduction des délais, la mobilité dans l’espace, les caractères de la production industrielle plus moderne (4). Le marché remplacerait la formule Étatique classique, qui associait technique et politique dans l’action publique, par le recours aux forces du marché: deréglementation et dépolitisation, donc, progresseraient ensemble. Ce remarque a été justement inversé (Crosta 1991): au contraire, le retour de la politique affecterait les entreprises privées elles-mêmes.

Le mélange correct est donc un problème qui concerne tous les systèmes de plan, en particulier ceux qui s’adressent aux situations innovantes (où la “puissance” publique opère un transfert de responsabilité politique vers des sujets privés); ces dernières étant des situations de mobilisation “des acteurs publics et privés, dans le cadre d’une action conjointe, visant des objets de négociation jugés réalisables dans une zone spécifique” (Crosta 1991).

2. Le blocage

Le années ’80 marquent un clivage dans le processus de développement de la capitale. Par rapport aux années passées, les transformations physiques de la ville sont limitées, c’est-à-dire que les réalisations sont peu nombreuses; les transformations touchent des zones peu étendues, les changements dans les fonctions principales sont limités. Si on regarde le programme exposé par le délégué à l’Urbanisme pendant la III Conference municipale sur l’urbanisme de 1986, on voit une liste d’interventions prioritaires qui n’ont pas encore été realisées (5). Mais le blocage n’est pas un dispositif total.

La production immobilière a avancée, mais souvent au ralenti; la ville a changée. C’est un changement qui se déroule tout à l’intérieur du cadre bâti et du cadre normatif donné, par un accroissement continu mais léger et par des innovation des usages plutot que des ruptures du tissu urbaine. Fort d’un consensus monolitique, on a utilisé depuis les années soixante un système de planning immobile et fossilisé pour faire des projets au coup par coup avec de douteux résultats: pas d’opposition univoque autour de la même question, pas de compétition non plus, pas de programmes à moyen ou long terme (pour l’histoire de la politique du plan à Rome: Fried, 1973).

Ailleurs (Cremaschi 1991) on a expliquée cette situation empruntant à la polémologie l’image du conflit “à basse intensité” pour décrire le soudain blocage du cours des décisions. Le blocage n’est pas l’absence de tout changement: c’est une sorte de change qu’on peut decrire comme à “basse intensité” par rapport à la violente croissance urbaine à partir des années trentes jusqu’aux années Soixantes. C’est une transformation qualitative et fonctionelle de l’usage, des rôles, de la hiérarchie des diverses partie de la ville. Il est donc important de souligner que le blocage (de l’immobilier, du foncier, de l’économie urbaine) est à la foi une ruse du gouvernement de la ville, et l’inverse “symétrique” de la souplesse italienne du rapport à la norme publique. On a contourné la technique (prévision) pour obtenir un surcroît de consensus.

Le blocage a été donc la “formule” d’une conjoncture qui a administré des avantages (souvent illicites) par des choix qui n’étaient ni publics ni optimaux; il a opéré, dans une situation d’incertitude et de mouvement comme un système de filtrage, mortifiant en même temps la raison technique et politique. Le système du blocage a vite laissé voir les conséquences négatives, surtout en termes de choix tout sauf optimaux, inefficacité économique, corruption et coûts croissants. Une des raisons en est la faiblesse des fonctions qui, en France notamment, “sont associées à la maîtrise d’ouvrage publique et privée (programmation, évaluation, édification”) (Verpraet 1994), dont la rationalisation se heurte à la faiblesse de l’administration publique surtout au niveau local, autant du point de vue technique que du point de vue des ressources économiques (la taxation locale est encore étroitement limitée, tandis que les normes gérées par l’État imposent des standards techniques élevés); en général, on inpute à l’instabilité et l’incertitude politique la déstructuration de l’appareil administratif de l’État (6).

Quoi que bien d’autres résultats auraient pu être assurés par des voies plus “rationelles”, le blocage se révèle avoir été une ressource inestimable pour le pouvoir politique de l’époque. Pas des grands projets, donc, mais en revanche l’association parmi les promoteurs, le control de toute proposition innovant qui veuillisse traumatiser le “bloc” social autour de la coalition dominante (7).

Mais sa limite n’est pas simplement une limite d’efficacité de l’action publique. De fait, le blocage a signifié la “dé-légitimation” autant des procédures de décision basées sur des critères techniques que des procédures basées sur des critères politiques: l’administration a finit par favoriser un critère de sélection “opportuniste”, qui récompense la coalition des intérêts plus habiles et plus résistants.

3. Niveaux d’action

A Rome comme ailleurs la sortie du blocage est suivie de l’extension des règles publiques et de l’approbation de programmes politiques. Mais, car “the era of the grand plan has passed” (comme on le récite à la London Docklands Development Corporation), les villes semble sutout nécessiter un programme qui soit “un programme politique, qui puisse définir avec clarté les buts, les objectifs, les secteurs et les lieux où on désire intervenir” (Folin 1990).

La réforme administrative et électorale du 1993 a donné aux maires un surplus de légitimité et d’efficacité par rapport au niveau institutionnel central (quoi que le “tournant” vers la deuxième République est encore loin de l’accomplissement). D’autre part, les procédures dans le domaine de l’urbanisme n’ont pas changé: le changement s’opère donc dans le cadre législatif et administratif connu, sans autre nouveauté que le recours aux outils d'”autocoordination” au niveau local pour avancer les réformes que l’État ou les Régions tardent à introduire.

Ces changements semblent préceder une “ré-orientation” des politiques urbaines et de la culture politique locale (Perulli 1994). On peut déterminer, du point de vue analytique, au-moins trois niveaux d’action soutenant différentes organisations urbanistiques. Chaque niveaux peut être interprétée comme un terrain possible de développement de la ville, dans laquelle s’inscrivent -à divers degrés- les éventuels programmes d’action des sujets publics et privés.

Ces terrains sont alternatifs car ils fournissent diverses solutions à des problèmes comuns: par exemple, à la localisation du tertiaire urbaine, la typologie ou la déconcentration des nouveaux logements. Mais naturellement ils produisent des effets qui, bien que contradictoires, sont co-présents en même temps. On peut donc considérer que la “hétérogénéité” des politiques urbaines de Rome, qui souvent désoriente autant le spécialiste que l’observateur, remonte à ce brassage (Cremaschi 1994a).

Dans la schématisation qui suit sont reportés quelques exemples illustrant la manière dont les trois principaux sujets publics contribuent à chacun terrain, quoique de toute évidence chaque sujet contribue de manière prédominante à une strategie spécifique:

– la ville capitale affronte le problème de l’organisation du “poste de commandement” de l’État, et s’est surtout manifestée avec des projets de “re-concentration” directionnelle et de création des districts de business modernes, tel que l’a été en son temps l’Eur, quartier des ministères choisi par le régime fasciste pour l’Exposition de 1942. Sur le papier, il existe un secteur privilégié de la périphérie pour la “re-concentration” des bureaux publics; en pratique, la concentration continue autour de la ville politique (8).

– la ville globale (pas tant de la politique et de la finance, comme New-York, Tokyo etc., mais de l’esprit, comme Jérusalem ou Calcutta) affronte le problème des fonctions d’excellence au niveau mondial (religion, tourisme, culture, sport, diplomatie) et s’est manifestée dans les propositions de grandes infrastructures: aéroports, transports en commun, liaisons variées, centres technologiques, grands aménagements de musées et centres culturels etc. Du point de vue du territoire, on ne privilégie pas un lieu spécifique, et même d’une certaine façon se désintéresse du centre traditionnel. Eventuellement, on privilégie le décentrage sélectif de certaines fonctions importantes vers les pôles périphériques, mettant en évidence le caractère différencié des “vocations” fonctionnelles des secteurs territoriaux de la ville. Elle implique une modernisation diffuse qui peut procéder par projets graduels et est relativement indifférente au rôle de capitale institutionnelle de Rome.

– l‘agglomeration urbaine, enfin, affronte le problème de l’organisation urbaine, en particulier le problème du logement et, plus récemment, le problème des transports et de la mobilité (l’identité des grands quartiers périphériques, la spécialisation fonctionnelle des secteurs urbains, les liaisons entre le centre et les communes de l’aire métropolitaine, etc, sont d’autres problèmes importants). Il serait laborieux de rendre compte des actions des administrations de diverses époques et des indications politiques, mais en résumé nous pouvons affirmer qu’on a toléré une dispersion élevée des interventions ainsi qu’une considérable production informelle de logements illégaux. En ce qui concerne le territoire, on ne définit pas de claires stratégies si non en termes négatifs envers la ville existante: en fait, la construction informelle abusive a privilégié la dispersion résidentielle; tandis que le logement public a privilegié la banlieue (9).

  1. La ligne de partage des acteurs

Les differents niveaux d’actions articulent aussi les modalités de négotiation et d’accord entre acteurs public et privés. La première raison est que des sujets divers ont opéré sur les differents niveaux. La seconde, est que chaque action demande aux politiques des specifiques contributions.

On voit alors que la condition pour la réalisation de la première grande strategie était une forte intentionalité, et l’accord résolu par au moins des deux principaux sujets publics, l’État et la Commune. Par exemple, tout effort de renouveau de l’urbanisme et les programmes des grands projets de Rome ont été liés iusqu’au présent à la (re)localisation des services de l’État. Mais ces “affaires d’État” sont menées face à une compétence municipale sur l’urbanisme; et d’autre part, la municipalité revendique la reconnaissance du rôle même de capitale, contribution que l’État a de la peine à concéder dans la mesure demandée. Sans volonté de collaborer ou, au contraire, sans pouvoir de coercition, le jeu entre la commune et l’État tend souvent à annuler n’importe quelle initiative. On peut donc soutenir que le SDO a été la plus célèbre victime du blocage du système, car les ressources de consensus à mobiliser auraient d être beaucoup plus fortes que celles réellement impliquées. À l’accord auraient pu participer aussi des entreprises et des promoteurs privés ou semi-privés, mais seulement en fonction de l’accord entre le deux sujets, élément qui au contraire est manqué. On peut aussi conclure que des operations trop vastes ne satisferaient pas la qualité d’un système decisionnelle dispersif et pluriel.

Le deuxième horizon strategique serait en apparence plus concurrentiel que le premièr, car il nécessiterait de nouveaux acteurs et promoteurs dans tous les domaines d'”excellence” (tels que les domaines religieux, culturel, cinématographique, sportif, etc). Mais en effet on ne registre qu’une sujet reéllement actif, bien qu’il soit tout à fait étrange au logique partenarial. En fait, les instituts religieux du Vatican et les grandes congrégations ont réussi à réaliser, dans les tournures du prg, une sorte de centre directionnel dans le Secteur Ouest, au service du catholicisme universel. En ce qui concerne certains aspects des politiques urbaines, on peut en effet soutenir que trois souverainetés se confrontent, dissemblables et relativement indépendantes: l’État, la Commune, le Vatican. Les relations entre ces trois sujets n’ont presque jamais été linéaires, pas même au moment de la rédaction des programmes. La superposition institutionnelle est donc le double de celle d’autres capitales, où elle se manifeste pourtant dans divers rapports (districts fédéraux etc). De plus, chaque sujet est en réalité multiple: par exemple, autant l’industrie publique que les finances du Vatican ont “joué” de manière autonome par rapport à l’État et à l’Eglise, participant directement à l’industrie de la construction de la capitale (10).

Enfin, les logiques ayant opéré en accord avec le troisième horizon ont été capables de s’insérer dans les interstices du système administratif et politique. C’est le cas du directionnel qui s’est beaucoup développé à Rome, bien que moins qu’en Europe (11), et dans lequel la “déconcentration” des services techniques publics (les services de la Banque centrale, une des Universités, une partie de la recherche et de l’information statistique) a pris un poids considérable. C’est aussi le cas des actions informelles, les pratiques des “nouveaux castors” (Vollet 1995).

5. Le partenariat

Les innovations des années ’90 essayeraient d’obtenir une plus grande flexibilité et de meilleurs résultats en faisant recours à: a) une notion stratégique du plan d’urbanisme, quoique la législation de l’État enregistre un profond rétard en ce qui concerne l’aspect technique, l’urbanisme et le droit foncier; b) la negotiation avec les principaux acteurs, bien que les procédures du partenariat soient abouti à peu de résultats iusqu’au aujourd’hui.

On peut donc formuler deux hypothèses: qu’un transfert de responsabilités soit en cours du contexte national au contexte local (Cremaschi 1994b); et que dans cette réformulation on puisse entrevoir, surtout en perspective, des combinaisons nouvelles entre décideurs (publics ou privés) et critères de légitimation (politique ou technique) (Crosta 1991; de Lara 1992). C’est là qu’on trouve la grande contradiction de cette phase: l’administration locale voudrait poursuivre des objectives de grande envergure, mais pour l’instant, à bien du mal ad atteindre le but minimal d'”un programme politique, qui puisse définir avec clarté les buts, les objectifs, les secteurs et les lieux où on désire intervenir” (Folin 1990). Les nouvelles administrations locales, à Rome comme ailleurs, paraissent donc suivre pour le moment le modèle de l’extension des règles publiques (12), n’étant pas assez fortes ni compétentes pour évoquer des projets plus ambitieux.

D’autre part, on ne trouve à Rome d’autre sujets capables de proposition (tandis que pour Milan, par example, la situation est differente: voir Fareri 1990).

L’Etat n’a jamais proposé (ni imposé) un projet pour sa capitale, et bien que souvent des entreprises publiques (sourtout du batiment, ou des promoteurs immobilières) ont essayés des accords avec la municipalité, ils ont failli le pari le plus important, le nuoveau quartier des affairs.

Le seul cas véritable d’accord de partenariat c’est passé avec le “Ferrovie dello Stato”, la régie -maintenant entreprise publique- qui gère les chemins de fer. Quoique propriété de l’Etat, le Fs ont jouit d’une vaste autonomie pendant les dernières cinq ans; en effet, c’est l’accord qui scelle la fin de la question de Rome-capitale et concrétise d’autre perspectives strategiques pour la ville.

L’accord poursuivi entre la mairie et le tout-puissant pdg de Fs régarderait un échange complexe: a) le Fs aurait concentré des important ressources sur le renoveau du service de transport metropolitaine, le pivot potentiel d’une nouvelle organisation urbaine; b) tandis que la nouvelle administration aurait permis le développement du patrimoine fonçière de Fs.

En suite on a envisagé l’aire de la gare Tiburtina comme le pôle directionel de la municipalité, tandis que l’ancien projet du quartier Sdo venait d’être éffacé. Plus récemment, la gare S. Pietro, tout près du Vatican, a été choisi come terminal des pèlerins du prochaine Année Sainte, et donc comme site des nouveaux équipements hotellières, de transport, etc.

Donc, le domaine férroviaire résulte la ressource strategique qui a été joué deux fois, une première pour l’organisation de l’aire métropolitaine; une deuxième, pour l’objectif strategique de la qualification de la ville, au niveau globale, pour le tourisme religieux. L’accord pragmatique avec Fs a été “enlargi” au table avec le Vatican, en raison sourtout qu’il apparut faisable à bref délai.

A fur et à mesure que ces combinations -d’acteurs, projets, ressources économiques, compétences techniques – reussissent, une formulation nouvelle des stratégies urbaines se dégage; si l’on veut, un nuoveau ordre “construit” du plan

Reférences

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Bagnasco A., 1996, “Le développement diffus: le modèle italien”, in I. Sachs, Quelles villes, pour quel développement, Puf, Paris

Bellicini L., 1991, a cura di, La costruzione della città europea negli anni ’80, Roma, Credito Fondiario.

Cremaschi, M., 1991, “Urbanistica a bassa intensità: il caso di Roma”, in L. Bellicini, 1991.

Cremaschi M., 1994a, “L’organizzazione territoriale dell’area romana. Dinamiche e rappresentazioni degli anni Ottanta”, in A. Fubini, a cura di, I problemi delle grandi aree metropolitane, F. Angeli

Cremaschi M., 1994b, “La denazionalizzazione del problema abitativo”, Urbanistica 102

Crosta P.L., 1990, “La politica urbanistica”, in B. Dente, curateur, Le politiche pubbliche in Italia, il Mulino, Bologna

Crosta P.L., 1991, “Politiche urbanistiche, nuovi attori e trasformazione della città”, in L. Bellicini, 1991

de Lara Ph., 1992, “Les langages de l’État”, voir Le futur de l’État, Ministère del l’Equipement-PCA, Paris, 17 feb. 1992

Fareri P., 1990, “La progettazione del governo a Milano: nuovi attori per la metropoli matura”, in B. Dente, L. Bobbio, P. Fareri, M.Morisi, Metropoli per progetti, il Mulino, Bologna

Folin M., 1990, “Il piano che è fallito”, MicroMega, 1

Fried R. C., 1973, Planning the eternal City, roman Politics and Planning since Word War II, Yale UP, New Haven and London

Indovina, 1973, Lo spreco edilizio, Marsilio, Padova

Martinotti G., Vicari S., 1994, “La formazione del piano regolatore generale”, in AA.VV., Le decisioni di opera pubblica e di urbanistica nelle città,. Archivio Isap, Nuova Serie, 7, Giuffré, Milano

Muller P., 1990, Les politiques pubbliques, Puf, Paris

Perulli P., 1994, “La costruzione delle nuove politiche urbane”, in Casabella, pp. 23 et ss.

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Vollet C. 1995, Rome et ses “borgate”, 1960-1980, des marques urbaines à la ville diffuse, Ecole Française de Rome, Rome

1 Dans une démarche pragmatique, comme un “programme d’action” de l’autorité publique ou gouvernementale (Thoenig 1985); en termes systémiques et régulatifs, comme un “processus de médiation sociale” (Muller 1990); ou encore, d’un point de vue constructiviste, comme l’outil d’une analyse, “construit” par l’observateur (Crosta 1990). D’autre part, le désordre n’est que “le mouvement, plus l’incertitude” (selon Balandier) donc deux idées centrales à toute analyse économique et politique.

2 Une étude de Martinotti et Vicari (1994), ayant étudié les procédures pour l’approbation d’un prg (“piano regolatore generale”) ,donne une idée des problèmes administratifs. Le temps minimum entre l’envoi du dossier et l’approbation du plan est de deux ans, alors qu’en moyenne on arrive presque à huit ans. En général, selon la même recherche, les prg sont plutôt vieux (en moyenne, le prg a 12 ans d’âge; mais pour plus de la moitié des communes de l’échantillon, l’âge est plus avancé). Il est certain qu’en absence de plans, ou avec des plans et projets veillis, l’incertitude en matière d’urbanisme augmente, et ajoute à l’incertitude de l’économie.

3 Comme effet de l’introduction de nouvelles procédures dans la réglementation nationale: le contrat de ville, en Italie les “accords de programme”…, le Plan Programme pour l’Est parisien, en Italie des “délibérations programmatique” des municipalités…. Dans les plans généraux plus récents on voit, parfois, un surcroît d’attention donné à la définition détaillée des aspects concernant la réalisation de manière à ne pas avoir à approuver des plans executifs ultérieurs avant de réaliser les travaux. Enfin, on a vu la diffusion de l’institut du “plan préliminaire”, sorte de schéma directeur local sans efficacité légale, qui annonce les principales interventions visées. Toujours dans la recherche indiquée (Martinotti, Vicari 1994), cette situation est bien illustrée: en tout cas, 65% des communes a en cours la “révision” du prg, une procédure beaucoup plus simple qu’un nouveau plan.

4 La méfiance répandue envers le plan d’urbanisme est exemplifié par la remarque contenue dans une étude redigée pour le Ministère du Bilan et du Plan: “un programme d’investissement ne peut pas être subordonné d’une façon rigide aux contenus et aux procédures d’élaboration des plans d’urbanisme”.

5 Le blocage frappe d’abord la réalisation du SDO; le projet de Gregotti e Benevolo pour le grand Parc Archéologique du Centre Historique et de la rue Appia Antica; le Centre des Congrès et d’expositions, l’auditorium de Flaminio (dont le projet a été presenté en 1994 par R. Piano); les nouveaux Marchés Généraux, le centre ferroviaire de SetteBagni, le port turistique à Ostie, le renouveau du quartier de la Gare Termini; l’agrandissement de la seconde Université, la réalisation de la troisième Université et le plan du quartier de la gare Ostiense; le reseau ferroviaire metropolitaine, etc. Seuls échappent au blocage la deuxième ligne du metro, les projets pour le Mondial de Football Italia ’90: le renouveau du stade de football, la nouvelle liaison ferroviaire rapide avec l’aéréoport de Fiumicino, outre quelques grands magasins dans la banlieue, des grands ensembles et nombreux pavillons illégaux.

6 Dans ce contexte, il n’est pas étonnant que les travaux publics réalisés en Italie pour le “rendez-vous- spectacle” du Mondial de football de 1990 aient coûtés, selon les évaluations, de 6.500 à 8.000 milliards de lires, plus du double coût (en valeurs de l’époque) des Grands Travaux parisiens, ou des investissements de l’état anglais pour les Docklands de Londres (Bellicini 1991). Pendant la même période, d’autre part, la reconstruction de Naples après le tremblement de terre a coûté trois fois la somme prévue.

7 Voir à ce propos V. Parlato, “Il blocco edilizio”, in F. Indovina, 1973, qui anticipe les études sur le role politique de la “growth machine”.

8 Le siège théorique de la reconcentration est le secteur oriental où, dans les années soixantes fut désigné le SDO (le Système Directionnel Oriental: presque 10 millions de mc. de bureaux, à l’origine même 40 millions, autour d’un axe infrastructurel). A l’origine, l’idée était que le SDO puisse être considéré comme une opération d’avantages réciproques pour la commune et l’état: en fait, la “re-localisation” des Ministères de l’état aurait rationnalisé les sièges administratifs, et aurait induit la “re-qualification” de la périphérie orientale de la ville (permettant entre autres de réaliser infrastructures, métro, parcs etc). Au contraire, l’état garde encore plus de 70% de ses propres bureaux dans le centre ou à l’Eur (environ 8 millions de mc.); et il a agrandi les sièges ou en a réalisé de nouveaux (3 millions de mc. seulement dans les années 80) faisant recours à des procédures spéciales qui ne tiennent pas compte du prg de la commune. La valeur du SDO aujourd’hui est donc presque nulle (Perulli 1994): mais on ne sait pas encore quels programmes pourront hériter de ce rôle.

9 Les équipements urbains ont été maintes fois réalisés après les quartiers abusifs; le nombre des logements publics a été limité dans le temps et de toute façon récemment réduit à cause du manque de ressources (l’incidence de la construction publique, égale à 60% du total en 1980, s’est trouvée réduite à 11% dix ans plus tard). Le travail concernant les infrastructures de transport a été à la fois tardif et onéreux (au cours des années 80, il est monté de 24,7% à 49,4% des investissements de la Commune) (voir: Cremaschi 1991).

10 La présence de la Cité du Vatican, des pèlerinages, des audiences, des sièges diplomatiques etc., impose de lourds péages d’organisation à la commune de Rome. Prenons comme exemple l’année Sainte (celle de 1950, ou la prochaine, de 2000): il s’agit d’un événement typiquement urbain, comme une grande foire ou une exposition, qui “consumme” la ville dans son ensemble pour plusieurs mois et nécessite des investissements en hotels, réseaux de transports publics, parkings, surveillances etc. C’est le Vatican qui décide des dates (ce qui n’exclut pas les surprises: l’actuel pape a promu une année Sainte extraordinaire entre les deux dates), la tutèle de l’initiative est attribuée par le Concordat de 1984 à l’état italien, et ce qui concerne l’organisation retombe sur la commune de Rome.

11 A Londres, pendant les années 1987-89 seulement, ont a terminé plus de 2,1 millions de mc. de bâtiments pour les activités tertiaires; plus de 6,1 million de mc. étaient en voie de costruction; et on disposait de permis de construire 12 millions de mc. encore. En région Île-de-France pendant les années ’80 on a octroyé permis de contruire pour 15 millions de mc. (Bellicini 1991). En même temps, à Rome, on a realisé 6 millions de mc. pour le logement populaire et presque 1 million de mc. de bâtiments pour les activités tertiaires (Cremaschi 1991).

12 Quoi que la réforme administratif du ’93 ait donné aux maires un surplus de légitimité et d’efficacité par rapport au niveau institutionnel central, le “tournant” vers la deuxième République est encore loin de l’accomplissement. D’autre part, les procédures dans le domaine de l’urbanisme n’ont pas changé: le changement s’opère donc dans le cadre législatif et administratif connu, sans autre nouveauté que le recours aux outils d'”autocoordination” au niveau local pour avancer les réformes que l’état ou les Régions tardent à introduire. Ces changements semblent préceder une “ré-orientation” des politiques urbaines et de la culture politique locale (Perulli 1994).

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