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Partenariato e scambi tra pubblico-privato nelle trasformazioni urbane e territoriali

Diapositiva11Partenariato e scambi pubblico-privato 2006

Il tema del partenariato pubblico-privato si presta a una confusione tanto radicata quanto generica. Da tempo, almeno venti anni, è stato fatto notare che nel dibattito sono profondamente intrecciate le riflessioni originate dalla evoluzione delle pratiche di piano e quelle scaturite dalle critiche ideologiche all’orientamento riformista (della retorica, del battage dottrinale, talvolta perfino del livore ideologico).

In particolare dagli anni ottanta una vigorosa iniziativa culturale e amministrativa cerca di promuovere forme di piano ‘orientate al mercato’, un termine composito che significa orientamento al sostegno dell’economia e in particolare degli interessi di alcune categorie di operatori (imprenditori e promotori immobiliari, soprattutto nel più rapido e redditizio settore degli uffici); quando non forme di de-regolazione e privatizzazione tout-court.

E viceversa, l’evoluzione normativa è proceduta fortemente nella direzione della regolazione mista pubblico-privato dello sviluppo fondiario. Negli ultimi venti anni è innegabile che una rilevante quantità di iniziative e politiche pubbliche abbia fatto perno su una varietà o strumenti di incitazione alle partnership.

La caratteristica tipica di queste esperienze incrementali è però di proporsi come pratiche modeste, dai confini spesso incerti e dalla incidenza limitata. Non per questo meno interessanti o problematiche, ma certo quantitativamente poco esaltanti. Ha commentato a questo proposito un protagonista autorevole di questa stagione: “…i programmi delle opere pubbliche contengono ancora richieste molto scontate: parcheggi, opere pubbliche minori di urbanizzazione, e poco altro. Non ho trovato negli elenchi il soddisfacimento di opere di rilievo più complesso: un auditorium, una struttura museale, un centro culturale, un complesso polivalente…” (1).

Quindi, la prima difficoltà che si trova ad affrontare qualsiasi discussione del ruolo delle partnership nella regolazione fondiaria riguarda il contrasto tra il peso degli argomenti ideologici, e la grana fine delle pratiche. Va subito anticipato che queste ultime sono sempre più limitate e specifiche (anche se non in peso aggregato) di quanto astrattamente possibile. Questo lavoro cercherà quindi di porsi il più possibile ‘a ridosso’ delle pratiche, pur affrontando in via preliminare il contesto più ampio nel quale si pongono, in particolare per limitare la portata del riferimento automatico alle pratiche di mercato.

La seconda questione riguarda la specificità territoriale delle partnership. Anche in questo caso vale una avvertenza: mentre i singoli istituti e accordi sono oggetto di manualistiche specialistiche, per quanto riguarda la trasformazione fondiaria un carattere specifico viene dal contesto territoriale e urbanistico (che influenza fortemente il valore potenziale); e dal contesto programmatico e normativo (dal quale dipende la fattibilità), nel quale i singoli ‘scambi’ sono inseriti. In altre parole, è necessario porre l’attenzione sul fatto che questi ‘scambi’ avvengono sul terreno della regolazione urbanistica, che non è un vero mercato, e che pertanto richiedono l’attivazione di una varietà di strumenti (come vedremo, di accordo locale, di valutazione dei progetti, ecc.).

Lo sviluppo della forma dello scambio nei processi decisionali che riguardano il territorio è materia di diversi approcci e pratiche disciplinari. Con la dizione di PPP si fa solitamente riferimento a un’ampia varietà di fattispecie. La definizione prevalente è estensiva, ed include tutti quegli interventi che comportano uno scambio di risorse (anche finanziarie, ma non solo), diritti, e quote patrimoniali, al fine di realizzare interventi di trasformazione del territorio. Questi ultimi possono essere sia opere pubbliche (infrastrutture e attrezzature: comunque gestite, eventualmente in regime di Project financing); oppure iniziative di interesse privato eventualmente integrate in più ampi progetti. Ci sono dei vantaggi evidenti nel mantenere questa ampiezza di sguardo, dato il carattere in movimento del panorama complessivo.

In seguito, però, si preferirà distinguere due ambiti intermedi:

  • le partnership nel senso più vasto, dove sono preponderanti gli scambi immateriale tra autorità pubblica e soggetti privati, imprenditoriali e non, che costituisce un po’ lo sfondo dei processi di evoluzione della regolazione amministrativa dello sviluppo fondiario; è opportuno ricordare che questo ampia definizione sottolinea gli orientamenti di più lungo periodo, e che il problema affrontato è principalmente quello di apprendimento collettivo (di nuove forme di azione e intervento), mentre gli aspetti operativi possono non essere al centro dell’attenzione;
  • lo scambio tra soggetti privati, per lo più a carattere imprenditoriale, e autorità pubbliche su singoli interventi, che comporta una specifica forma organizzativa, un orientamento politico-strategico, un regime di accordo, dove avvengono gli scambi di risorse in contesti altamente regolati.

1 Paolo Urbani, docente di diritto ed esperto di Urbanistica negoziata, titolo appunto di un suo libro importante (Bollati Boringhieri, Torino, 2000).

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