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Il coinvolgimento degli abitanti nei processi decisionali

“Il coinvolgimento degli abitanti nei processi decisionali”, in Progettazione Urbanistica, di P. Colarossi e A. P. Latini, Il sole 24ore, Roma, 2008.
Coinvolgimento

Il tema del coinvolgimento può essere articolato in più modi. Anzi la varietà dei metodi è una delle caratteristiche che maggiormente colpiscono in questo ambito. La varietà di metodi corrisponde però a una varietà di problemi e finalità, a seconda se i fini sia sostanzialmente pragmatici, se l’ambizione sia invece di riformulazione politica del processo decisionale, o se ancora si intendano affrontare i complessi nodi teorici sottostanti. Nel seguito sono distinti quattro livelli secondo il tema prevalente nell’ordine di specificità rispetto all’attuazione delle azioni urbanistiche: rendere pubblico lo “sguardo” che produce le informazioni su cui si formano le decisioni, cioè comuinicare con un pubblico ideale; strutturare l’ascolto con attori concreti, valutare le alternative e definire i programmi mediando tra preferenze diverse; procedere alla realizzazione degli interventi e dunque (inter)agire. Comunicare, ascoltare, mediare, agire: riassumere in questi quattro capitoli le operazioni di coinvolgimento è in qualche misura un’operazione dettata dalle finalità pratiche e dai limiti di una presentazione sintetica quale la presente. Ma in parte corrisponde anche ad una gradazione di livelli progressivi di partecipazione che è bene discutere criticamente prima di procedere.

Secondo un’abitudine radicata, infatti, si assume che la partecipazione degli abitanti all’elaborazione delle decisioni urbanistiche avvenga per livelli progressivi: gli abitanti possono essere oggetto di semplici comunicazioni, possono partecipare a dibattiti esprimendo un’opinione, oppure prendono parte nei processi di consultazione che conducono alla formulazione di progetti, possono esprimere le proprie preferenze tra alternative già stabilite o talvolta collaborare alla formulazione delle alternative stesse. In una scala ideale, si va dunque dal coinvolgimento in forma passiva nel primo caso; ad un coinvolgimento pieno e attivo nell’ultimo, passando per numerosi stadi intermedi. Questa rappresentazione è stata icasticamente celebrata nella nota immagine della “scala” della partecipazione (Arnstein 1966). La distinzione di più gradini e livelli corrisponde a dimensioni anche intuitivamente diverse delle pratiche decisionali ma si presta anche a qualche equivoco. La principale difficoltà di questa trasposizione è che tende ad avvalorare l’idea che il massimo di partecipazione è sempre meglio degli altri gradi, mentre il minimo di partecipazione è sempre manipolativo. La scala analitica appare allora una “mappa” ideologica, con una progressione per gradi di “autenticità” da livelli bassi, prossimi alla pura manipolazione strumentale, a livelli maggiori di partecipazione, più autentici e fertili. In altre parole, l’idea rigida della scala struttura in modo gerarchico modalità (buone e meno buone) di partecipazione, ma assume che ciascuna sia linearmente confrontabile su un’unica scala di valore.

Invece, si può estendere l’idea di gradi diversi di partecipazione fino a considerare che livelli e modalità diverse corrispondano a diverse esigenze di coinvolgimento di una società che si fa sempre più complessa e frammentaria. In questo modo, si possono apprezzare più laicamente virtù e pregi delle diverse forme di concertazione in rapporto alla natura dei diversi processi decisionali, e inoltre diventa possibile riconsiderare anche i limiti della estensione generica delle responsabilità di decisione. A questo proposito, occorre ricordare sia la varietà delle decisioni che la conflittualità dei soggetti. Da un lato, il coinvolgimento di più interessi e soggetti in processi decisionali complessi porta ad una complessificazione delle decisioni in generale, e di conseguenza anche delle eventuali forme di partecipazione. E’ esperienza diffusa in Italia, ma corrisponde ad una tendenza generale, l’inconcludenza delle grandi decisioni e la costante frizioni di interessi e remore nella arena pubblica, di cui sono sintomi i rifiuti locali di decisioni prese altrove (nel caso dell’alta velocità o delle localizzazioni di centrali energetiche, per esempio); l’allungamento dei tempi dovuto alle continue revisioni delle decisioni; l’insicurezza e la resistenza al nuovo o al diverso (dal rifiuto iniziale delle aree pedonali fino alle ribellioni contro i campi zingari).

Rispetto alla versione “virtuosa” della partecipazione –l’approccio democratico che restituisce la parola agli esclusi- l’esame delle situazioni decisionali evidenzia non rare condizioni nelle quali l’impasse deriva proprio da veti reciproci posti dal coinvolgimento delle parti. In queste situazioni appare non sempre opportuno “coinvolgere” nello stesso modo attori, interessi, soggetti di diverso titolo e competenza; e, per converso, non sempre abitanti, interessi e attori avranno desiderio di “coinvolgersi” con la stessa intensità. In una società conflittuale e differenziata ciascuno si troverà a giocare contemporaneamente più di un ruolo, dato che il numero di decisioni collettive importanti è elevato, ed una generalizzazione della partecipazione a tutti i settori comporterebbe un sovraccarico insopportabile per gli individui, e raramente un beneficio per la collettività. Inoltre, la possibilità generica di partecipare a decisioni senza corrispondere i costi (come sovente capita nei conflitti ambientali o localizzativi, così come evidenziato dalla ampia letteratura sulla sindrome nimby: “non nel mio giardino”) si presta a esiti non ottimali e a ulteriori manipolazioni.

In altre parole, il coinvolgimento dipende dal livello ma anche dalla responsabilità del soggetto da coinvolgere e da questa definizione –cliente, utilizzatore, attore a pieno titolo- dipende in definitiva il modello di partecipazione che verrà adottato. Le conseguenze di questo modo di procedere influenzano sia le politiche che le descrizioni dello spazio fisico. Politiche o progetti sono diversi a seconda se possono essere calibrati sul profilo di una moltitudine di clienti legati da un mero rapporto funzionale, da utilizzatori motivati da strategie personali o da attori sociali che investono l’iniziativa o il luogo di una elaborazione personale. Va subito ammesso che la tradizione della pianificazione tende –sia pur con le dovute eccezioni- ad intendere il destinatario delle politiche come un soggetto passivo di decisioni prese altrove. In questo caso, il richiamo all’interesse generale è garantito dal richiamo generico ad una nozione –quella di comunità- che ha il pregio di indicare insieme il gruppo sociale e il luogo in cui si insedia. In realtà, questa nozione non sempre consente di intendere in modo soddisfacente i luoghi da un lato, e gli utilizzatori dall’altro, e inoltre comporta una dipendenza tra i due termini eccessivamente forte: inoltre, stabilisce un retroterra ideologico che influenza fortemente le riflessioni sulla partecipazione. E’ chiaro che gruppo sociale e luogo si influenzano a vicenda: ma forse il riferimento estensivo e massiccio alla comunità porta ad un’eccessiva corrispondenza tra luoghi e attori. L’alternativa consisterebbe nell’evidenziare che le pratiche sociali sono gli elementi attivi di costruzione della realtà sociale e di definizione dell’involucro dello spazio, piuttosto che la loro conseguenza.

L’esempio più noto è l’antropologia dei luoghi di Augé che riprende da de Certeau la convinzione che l’abitante e le pratiche dell’abitare stiano al centro della vita quotidiana: ma l’abitante “ri-fabbrica [la città] per il suo uso proprio, eludendo i vincoli dell’apparato urbano: impone all’ordine esterno della città la sua legge di consumatore dello spazio”. E rovesciando una prospettiva tanto comune quanto erronea: “Il quartiere è dunque, nel senso forte del termine, un oggetto di consumo di cui l’’usager’ si appropria sotto il segno della privatizzazione dello spazio pubblico” (de Certeau 1980). Abbiamo così teso allo spasimo il riferimento al soggetto fino a rovesciare paradossalmente la prospettiva inizialmente delineata. La partecipazione è opera collettiva che pone al centro l’abitante. La nozione di abitante (Tosi A. 1994) implica un ruolo attivo da attore delle pratiche decisionali, e circoscrive così un problema teorico comune alle due prospettive del piano e dell’azione, di cui parleremo tra poco. L’abitante costruisce collettivamente il senso dell’azione pubblica, ma al tempo stesso paradossalmente agisce per rendere privato l’uso dello spazio. La privatizzazione è condizione perché l’abitante rimodelli lo spazio sulle proprie pratiche. Le pratiche sociali di uso dello spazio con tutte le loro multiplicità e contraddittorietà sono lo spunto sul quale costruire un’immagine dello spazio coerente con una società di flussi e di identità multiple. Mantenere la ricchezza di questa apparente contraddizione è la condizione per un approccio contemporaneo non banale alla questione di come ricondurre pratiche sociali multiple e conflittuali ad un processo di decisione che è anche occasione di stabilire il senso proprio dei luoghi e dello spazio.

In altre parole, la partecipazione era vista come una critica all’ineguale ripartizione del potere, critica controversa perché in alcuni casi inefficace e velleitaria se non addirittura distorcente (Mollet). In questa prospettiva la partecipazione era un principio antagonista al piano e alla sue forme, un modo per conseguire due finalità: attribuire autenticità a processi deliberativi alienati, rinforzare l’autonomia politica di decisori deboli. Il fine della due stagioni della partecipazione –quella organicista degli anni cinquanta, e quella conflittuale degli anni settanta – era di autenticare procedure astratte con la linfa vitale dei mondi di vita espropriati dal controllo sull’ambiente.

La prima stagione della partecipazione aveva un carattere fortemente paternalista, la seconda piuttosto un carattere conflittuale. Nonostante il rapido declino dell’interesse per il tema registrato da allora, questi episodi hanno consentito di aggiornare le esperienze italiane con riflessioni provenienti da altri paesi (Crosta 1990) con sistemi politici più orientati ad una rappresentazione pluralista degli interessi.

Una luce diversa sul rapporto con i destinatari degli interventi nasce dalla rimodulazione delle relazioni tra piano e decisione, da un lato; e tra azione e gestione dall’altro. Se si elidono le priorità logiche e le gerarchie concettuali, piano e azione appaiono più concretamente come due dimensioni che interferiscono fortemente l’una con l’altra: nell’action planning per esempio la selezione degli obiettivi e la definizione delle modalità operative interagiscono nella costruzione del progetto. In questo contesto la partecipazione degli abitanti può forse perdere l’aura palingenetica ma acquista una funzionalità nuova. Anzi, non è difficile riconoscere in questo contesto nuovo sia l’ambiguità strutturale dei meccanismi di partecipazione, sia la capacità di creare energie e risorse estendendo i confini dell’arena politica.

Si ricorderà peraltro che una certa quota di “coinvolgimento” è garantita per legge, almeno nel caso dei provvedimenti maggiori, sotto forma della pubblicizzazione degli strumenti e con l’istituto delle osservazioni: istituzione quest’ultima che garantisce i diritti dei proprietari fondiari, ma che risulta spesso l’occasione di un confronto anche da parte di altri soggetti sui modi in cui gli strumenti interpretano e conformano l’interesse generale. Il fine di queste procedure è istituzionale: uno strumento è legittimo, infatti, se ha acquisito i pareri istituzionali e se ha consentito l’espressione degli interessi legittimi. Poiché gli interessi diffusi non sono sempre noti e, comunque, non sempre sono note e facile da stimare le implicazioni delle operazioni urbanistiche, sono necessarie delle fasi di consultazione. In altri ordinamenti giuridici anche queste sono istituzionalizzate (ad es., le public inquiries); da noi tendono a gravare principalmente sulla fase tradizionalmente detta di analisi.

D’altra parte, da più parte è stato sottolineato come il coinvolgimento dei destinatari e dei potenziali interlocutori (quindi di utenti-abitanti, ma anche di operatori-promotori) diventi una condizione di successo delle operazioni urbanistiche. Si parla allora del contributo alla efficacia del piano per la capacità di anticipare e guidare la soluzione dei conflitti. Infatti, sempre più spesso il sistema decisionale nelle società complesse appare zavorrato da procedure sovrapposte e imbrigliato dai veti incrociati prodotti da autorità, o poteri reali, che presidiano interessi legittimi ma confliggenti (ad es. sindaci e sovrintendenti).

In tale situazione si dice che il processo decisionale ha assunto una natura disgiunta e incrementale: disgiunta, perché le decisioni vengono prese in sedi diverse con processi autonomi, ed esplicano solo localmente e al momento dell’attuazione effetti cumulati e densi di implicazioni; incrementale, perché raramente il sistema politico dispone delle risorse di autorità necessarie a imporre trasformazioni strutturali di rilievo, ed opera quindi al margine con piccole modificazioni (incrementali, appunto). La risorsa che può essere messa in gioco per superare l’impasse della politica è il consenso: inoltre, il requisito dell’integrazione delle politiche infatti è raramente osservato, e casomai può essere anticipato proprio in sede di coinvolgimento locale.

In generale, si può considerare che più recenti provvedimenti normativi consentono ampi varchi alla negoziazione dei contenuti programmatici degli strumenti e all’intervento di operatori privati nella realizzazione di opere pubbliche (p.es., i programmi di riqualificazione), generalizzando così l’apertura del perimetro delle decisioni pubbliche che aveva caratterizzato la pianificazione urbanistica degli anni Novanta, con il ricorso a strumenti di partecipazione nella progettazione (laboratori, indagini ecc.) o con il potenziamento della fase di consultazione preliminare (per esempio, con la pratica di diffondere “piani preliminari” o schemi direttori prima della decisione di piano).

Nelle pagine che seguono i suggerimenti per strutturare iniziative di partecipazione sono distinti su livelli diversi,di crescente complessità, che dipendono dal prevalere dell’aspetto conoscitivo o operativo e dal grado di interattività della procedura. I primi due livelli riguardano in generale tutti i processi decisionali; mentre i successivi affrontano questioni non solo specifiche al dominio urbanistico, ma tendenzialmente cruciali nel modo di operare tipico di questa fase.

Si tratti dello scambio informativo nel quale avviene il “rilievo” dei bisogni e delle pratiche sociali, talvolta definito come la fase dell’ascolto; della consultazione e concertazione estesa alla platea dei decisori pubblici e privati in occasione di progetti o di operazioni complesse e intersettoriali, anche ai fini di valutarne gli esiti e la portata; della costruzione di scenari condivisi, e in generale dell’elaborazione di alternative strategiche; e infine dell’elaborazione congiunta di tecnici e utenti non professionali di progetti, più sovente micro-progetti, di trasformazione urbana che può giungere idealmente fino alla co-gestione di interventi complessi, attraverso il ricorso sistematico alle risorse locali in particolare nei casi delle azioni sociali (contratti di quartiere, programmi Urban) o dei programmi di sviluppo.

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