Un evento “inatteso”

Il Giubileo del secondo millennio dell’era cristiana è un evento particolare per il mondo e una tappa particolare per Roma, di cui sono fortemente temute le ricadute organizzative e funzionali sulla città, soprattutto in termini di ingorghi del traffico e saturazione dei servizi.

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1. in Dossier di Urbanistica Informazioni, 1998

Un evento “inatteso”

Il Giubileo del secondo millennio dell’era cristiana è un evento particolare per il mondo e una tappa particolare per Roma, di cui sono fortemente temute le ricadute organizzative e funzionali sulla città, soprattutto in termini di ingorghi del traffico e saturazione dei servizi.

Non sono ancora delineate del tutto le componenti del quadro previsionale, ma già appare tempo di riflettere –soprattutto in termini comparativi – su alcune delle caratteristiche generali delle strategie urbane a fronte dei grandi eventi.

Ma nel giudizio sulle capacità di gestione andrebbe introdotto una dimensione di prospettiva. Non sempre l’accoppiamento di progetti urbani e di grandi eventi si è rivelato fertile. Per esempio, il regime fascista si impegnò molto nella realizzazione a Roma di un quartiere direzionale esemplare per un evento, l’Esposizione Universale del ’42, che non si tenne mai. Il grande Giubileo del secondo millennio promette il contrario: un grande evento che non si accompagna alla realizzazione di alcun grande progetto.

La riflessione che segue tralascia gli aspetti più interpretativi delle politiche urbane e delle vicende procedurali, già trattati altrove (¹), ed è rivolta ad esaminare soprattutto l’eredità che l’evento lascerà presumibilmente a Roma, anche ai fini di una riflessione comparativa con le altre città.

Il contesto e la natura dell’evento

Il Giubileo è un appuntamento religioso, una festa di riconciliazione che si celebra con certa periodicità, in linea di massima ogni 25 anni salvo casi eccezionali. Il credente si mette in viaggio per raggiungere il centro spirituale del cattolicesimo dove visita S. Pietro e i luoghi principali di devozione. Non che tale percorso non si possa compiere individualmente in un momento e in un luogo qualsiasi della propria vita, come la visita alla mecca dei musulmani. Ma la condivisione con altri pellegrini dell’esperienza del viaggio è parte integrante della ricerca di spiritualità; e viceversa, l’arrivo a Roma, la visita dei luoghi sacri e della sede del Pontificato sono altrettanti punti fermi dell’Anno Santo.

Visto però dall’ottica della città che lo ospita, il Giubileo appare un’occasione intrattabile e un po’ sfuggente. In parte, come argomenteremo poi, dipende dalla strategia che fa degli “eventi” un’occasione di sviluppo per le città, tema di attualità nel contesto della competizione tra le città europee. In parte dipende dalla natura particolare dei singoli eventi.

Di tutti gli eventi, il Giubileo è il più anarchico e indisciplinato. Alcuni vincoli interni che rendono il Giubileo un evento poco trattabili. Per esempio, la durata di oltre dodici mesi difficilmente lo rende assimilabile ad altri eventi “straordinari”. Non giova peraltro che l’organizzazione dell’evento segua regole complesse: a tutt’oggi il calendario delle ricorrenze dell’Anno Santo non è stato definito, con le prevedibili conseguenze per chi cura gli aspetti organizzativi. E particolarmente delicati sono i rapporti tra le tre entità dotate di poteri distinti (lo Stato Pontificio, la Repubblica Italiana e il Comune di Roma). La coincidenza del cambio di millennio evoca peraltro delle risonanze epocali a cui non sono indifferenti né gli spiriti laici né le agnostiche forze di mercato.

In sostanza è un evento imposto alla città, per il non trascurabile dettaglio che le sue componenti principali sono indipendenti e non governabili. Il gioco del Giubileo prevede infatti che si attrezzi a servizio di un evento a scatola chiusa: l’“offerta” è gestita dal Vaticano, che pur collaborando risponde a criteri, tempi e gerarchie lontane dal senso comune; la “domanda” è alimentata dalle organizzazione periferiche della chiesa cattolica mondiale, in gran parte esse stesse autonome.

Roma è la città sacra del cattolicesimo che è a sua volta componente importante d’una delle religioni mondiali. Roma è il centro, ma l’area geografica di riferimento del cattolicesimo è più vasta di analoghi centri, ecc. I cattolici sono numerosi e ampiamente diffusi in almeno quattro continenti. Inoltre, figurano in percentuali consistenti sia tra le nazioni e le popolazioni più ricche che tra le più povere del pianeta. Questi elementi, insieme alla facilità dei trasporti da e per i maggiori bacini (la stessa Italia, Polonia, Belgio, Spagna nel continente europeo; Irlanda, Usa, America Latina nel resto del mondo), alla volatilità dei cambi monetari, alla particolare organizzazione semi-gerarchica delle parrocchie che gestiscono i pellegrinaggi in una sorta di autonomia che ricorda il franchising, rendono estremamente difficoltoso ogni esercizio di previsione e di controllo sul lato della domanda.

Al momento dobbiamo fare credito alle stime che sono state avanzate dalla Agenzia del Giubileo, che presentano previsioni imponenti ma non estreme. Si attendono infatti nel corso dell’intero anno circa 24 milioni di arrivi (stima Agenzia del febbraio 1998) a fronte dei circa 8 milioni attuali (1997). Vanno inoltri aggiunti 5 milioni di presenze in coincidenza di particolari ricorrenze, come la festa mondiale della gioventù. Poiché si stima che il soggiorno dei pellegrini sarà di due notti, più breve dunque di quello dei visitatori usuali, il “carico” del Giubileo misurato in presenze dovrebbe passare dai circa 21 milioni attuali a 45 milioni (tenendo conto sia della permanenza in albergo, che della ospitalità presso istituti religiosi e case private).

Effetti sulla città

Il primo effetto del Giubileo dunque è di moltiplicare di un fattore 2 o 3 a seconda degli indicatori la presenza di visitatori. Pur nella incertezza delle stime, è una prospettiva importante, che collocherebbe Roma -almeno provvisoriamente- al rango delle città capitali del turismo mondiale, a livello cioè di Londra e New York.

L’industria turistica di Roma appare sostanzialmente inadeguata sia in termini quantitativi che qualitativi. La disponibilità alberghiera di posti letti a Roma è limitata (84.400) e, incredibilmente, non sarà incrementata da qui al 2000. Diversi espedienti sono stati individuati per ampliare l’offerta. Parte dell’ospitalità verrà gestita da istituti religiosi e da privati, parte da strutture provvisorie per far fronte ai picchi, parte ancora verrà dirottata su città prossime. Ma anche considerando l’offerta dell’intera regione o, in un raggio di 300 km, città come Firenze e Napoli, il sistema ricettivo non è altezza né dell’evento né delle aspirazioni. Inoltre, l’offerta alberghiera risulta troppo costosa per un turismo povero e di massa, come quello atteso per il 2000.

D’altra parte, le interconnessioni dell’evento Giubileo con altri fattori di centralità turistico culturale sono possibili, in principal modo con il patrimonio culturale e archeologico della città.

Da questo punto di vista, anche in virtù di alcune fortunate coincidenze, l’offerta culturale di Roma è stata fortemente potenziata in questi anni. All’interno del programma di opere del Giubileo, inoltre, il recupero del patrimonio culturale è stato ampiamente considerando, godendo da tempo di una notevole capacità propositiva e realizzativa. Nel complesso, l’offerta museale ed espositiva della città è aumentata più negli ultimi anni che nei 50 precedenti, ed è stata coerentemente premiata da un consistente aumento nei visitatori. Ciononostante, la città è ancora carente in termini di offerta di servizi e di organizzazione del turismo culturale, e soprattutto manca di una chiara strategia in questo senso.

Non è chiaro per esempio se è stata compiuta una scelta di specializzazione turistico culturale e se la gestione del Giubileo la favorisce. Da un alto, la proiezione internazionale che proviene dal Giubileo è probabilmente il vantaggio più cospicuo che la città ottiene dalla gestione dell’evento. D’altra parte, appare difficilmente gestibile in termini positivi: la città non si percepisce e non intende presentarsi alla pari di città come Gerusalemme, La Mecca, Benares.

La riflessione comparativa sulle strategie urbane dovrebbe aiutare a illuminare le condizioni che consentono di coniugare eventi e progetti urbani, congiunzione che appare il punto più debole della vicenda romana. Probabilmente vi sottosta un errore di prospettiva nella valutazione degli effetti dell’evento.

La concentrazione

A questo proposito, è stato finora evidenziato che la geografia delle visite dei pellegrini è fortemente concentrata nel tempo e nello spazio. Il visitatore del 2000 si recherà prevalentemente a S. Pietro, principalmente nei periodi dell’anno e della settimana che già oggi registrano le maggiori punte.

Le stime svolte dall’Agenzia per l’Area di S. Pietro prospettano un incremento fino a 5 volte i visitatori attuali nelle udienze settimanali del papa, con punte di oltre 300.000 persone nell’area della Basilica. Considerando che la metà dei pellegrini si muoverà in autobus, è facile considerare le difficoltà in termini di congestione e parcheggio.

Altre aree della città saranno coinvolte, principalmente le Basiliche maggiori e i luoghi di devozione di singole comunità nazionali, alcuni monumenti turistici e musei più importanti, nonché stazioni, metro, ed aeroporti, con un ulteriore problema di dislocazione da un punto all’altro della città dei 120.000 visitatori presenti in media ogni giorno.

I trasporti sono stati il settore maggiormente penalizzato dalle vicende dei piani di intervento. Nuove infrastrutture di trasporto pubblico non sono realizzabili in tempo utile, e anche gli interventi sulla rete stradale sono stati molto ridimensionati rispetto alle ambizioni. Addirittura alcuni aspetti cruciali di assetto dei trasporti sono ancora incerti.

Ragionevolmente, dunque, l’attenzione è stata spostata verso la gestione dei flussi e verso gli aspetti organizzativi e gestionali che li governano. Una parte rilevante del programma di investimento per il Giubileo andrà indirizzata in questa direzione, principalmente su materie quali il coordinamento dei servizi pubblici sanitari e di sicurezza, il sistema informativo, tecnologie di controllo e prenotazione a distanza, ecc.

La gestione dei grandi flussi di persone (la Roma di Sisto V offre ancora insegnamenti di attualità) riposa su dei semplici dispositivi: la zonizzazione degli spazi, la segmentazione dei flussi, la creazione di interfacce dedicate. Nel caso di Roma è risultato necessario concentrarsi su quest’ultimo aspetto, proprio perché la gestione dei precedenti risulta in qualche modo obbligata.

Le interfacce individuate consistono principalmente in tecnologie, strutture e personale volte a orientate e accompagnare lo spostamento dei gruppi di pellegrini su percorsi pressoché obbligati. Una scelta vincolata, nella situazione data, ma non impropria a confronto con modelli diversi dove uno stretto controllo (p. es., nell’accesso alle manifestazioni sportive) o al contrario l’assenza di filtri (escluso il biglietto: cfr. Disneyland) non esimono comunque dai rischi di code e congestione.

In definitiva, è possibile proporre il seguente schema di valutazione dei probabili esiti delle azioni programmate in vista del Giubileo.

Programmi Esiti

Ricettività - +

Offerta culturale +++ ++

Mobilità - —

Gestione dell’accoglienza +++ +++

Come già detto, si tratta di un risultato molto diverso da quello inizialmente prospettato e, in qualche misura, di un risultato modesto rispetto alla entità dell’evento.

Il dubbio che suggerisce e che peraltro è stato spesso sollevato, al di là delle vicende proprie a Roma, è il seguente: è nella natura degli eventi offrire tutte le magnifiche ricadute positive che di solito vengono loro attribuite, oppure c’è un fattore di fascinazione del circuito politico che cede alla prospettiva di vantaggi indiretti, non necessariamente impropri, ma comunque poco attinenti alla occasione che li giustifica?

Il fascino degli eventi

Questa domanda è di particolare attualità per almeno due condizioni ricorrenti in Europa.

La prima, è quella delle città d’arte a forte attrattività turistica, per le quali sono per l’appunto allo studio sistemi di selezione dell’offerta, di controllo degli accessi, di sostegno all’incontro tra domanda e offerta.

La seconda situazione è quella, più generale, originata dalla scarsità di risorse proprie che indirizza le città a sviluppare politiche finalizzate alla acquisizione di risorse esterne.

Questa è la radice di un atteggiamento favorevole alla moltiplicazione di eventi (Olimpiadi, le Fiere, i Festival, i Giochi) e naturalmente alle opere e progetti urbani connessi (stadi, palacongressi, auditorium, ecc.).

Ovviamente non si tratta di una risposta semplice, ma ci sono almeno tre dimensioni che sono state messe in luce dal dibattito e che possono essere, con molto schematismo, restituite in questo modo:

• i sostenitori affermano che gli “eventi” forniscono la massa critica necessaria alla realizzazione di opere di interesse generali; il ragionamento semplice ha sovente la struttura del calcolo economico, ma si regge sul non dimostrato postulato della complementarietà tra l’”ordinaria” dotazione infrastrutturale e lo “straordinario” contributo dell’evento specifico. In realtà questo calcolo complesso, non è sempre soddisfacente neanche nei casi più semplici degli stadi sportivi (²), mentre per grandi progetti urbani entrano in giocano fattori difficilmente quantificabili. A prescindere dai punti tecnicamente deboli delle metodologie di previsione degli impatti economici, il punto essenziale è che gli eventi di massa richiamano consumatori a reddito basso, che materialmente spendono poco nella città di destinazione;

• i detrattori fanno presente gli effetti distorcenti dello stravolgimento delle regole amministrative ordinarie, delle convenienze economiche e, in particolare, del gioco politico, che si surriscalda in una sorta di “festival” promozionale (³). La posta in gioco è la mobilitazione di risorse aggiuntive rispetto ai normali flussi finanziari e, spesso, l’attivazione di consenso politico. Paradossalmente, sono questi gli esiti che una buona attività di lobbying riesce il più delle volte a garantire.

• altri ancora mettono l’accento sui caratteri qualitativi connessi in generale alle grandi trasformazioni: gli eventi consentirebbero una discontinuità, un salto di scala, una rottura della linea evolutiva di un milieu rafforzando, si può dire, il carattere di esternalità positiva della città (⁴). E’ la tesi delle catastrofi benefiche, dei vincoli esterni, dell’opportunità in una parola di uno “shock” per recuperare gli elementi di debolezza (si pensi a cosa è stato il processo di integrazione europea per l’Italia). Gli esiti in questo caso vanno giudicati volta per volta, ma la posta in gioco è la rivoluzione culturale che produce un orientamento nuovo delle risorse umane, tesi felicemente riassunta nella categoria dell’“azzardo”. In questo senso, le politiche urbane dei grandi eventi sarebbero scelte consapevolmente orientate ad aprire nuove prospettive non interamente calcolabili.

Recentemente, è stata proposta una definizione di città “come economie del movimento”, dispositivi cioè che distribuiscono nello spazio i flussi di persone, e condizionano in parte le cosiddette economie esterne (Hillier 1996).

Per analogia, possiamo definire i grandi eventi come dispositivi che distribuiscono nel tempo il “movimento” di grandi folle, e determinano economie di scala. Questa analogia permette di evidenziare il presupposto comune alle politiche di cui discutiamo oggi: l’uso della folla generata dagli eventi .

A. Bailly et al., “Changing cities, restructuring, marginality and policies in urban Europe”, European Urban and Regional Studies, 3,2 , 1996

M. Cremaschi, “Folla come risorsa”, Croma Ricerche, 4, 1997

M. Cremaschi, “La ribellione degli Eventi”, ibidem, 1-2, 1998

C. Calvaresi, L’Agenzia del Giubileo a Roma, Urbanistica, 110, 1998

B. Hillier, “City as movement economies”, in Space is the machine, Cambridge UP, 1996.

K. L. Shrospshire, The Sports Franchise Game, Cities in pursuit of Sports Franchises, Events, Stadiums, and Arenas, Pennysilvania UP, 1995.

M. Venturi, Grandi eventi, la festivalizzazione delle politiche urbane, Il Cardo, Venezia 1994

Introduction (1)

Although “Jordan … has received scant urban research” (Bonnie et al. 1994), the [...]]]> “Amman” (con G. Piccinato), capitolo VI in UNCHS-Habitat, SUP, Informal Settlement Upgrading, the demand for capacity building in six pilot cities, a research study conducted with the support of the governement of Italy, Habitat, Nairobi, 1998

Introduction (¹)

Although “Jordan … has received scant urban research” (Bonnie et al. 1994), the issue of informal settlement in Amman has been discussed at large in international forums; for instance, the upgrading scheme for East Wahdat was awarded by Aga Khan Architectural Fund and by Habitat itself.

In Amman, several public bodies have undertaken several upgrading projects since the beginning of the eighties, developing a lasting competence in the field of land tenure regularisation and settlements upgrading. At the turn of the Eighties, the Government of Jordan co-operated with the World Bank to formulate a “practical yet innovative attack” on the problems of urban development, focused on the housing needs of low income groups. This resulted in a development strategy that combined the provision of affordable shelter for low-income urban households through upgrading and sites & services development with parallel social and economic development initiatives.

During the 1980s the Government has undertaken three successive Urban Development Projects with funding assistance from the World Bank, based on this development strategy. The first Urban Development Project (UDPl) focused on Greater Amman; it started in 1980 and was completed in 1987. It included the upgrading of four settlements, (including East Wahdat); the second project (UDP2) also focused on Great Amman and was completed in 1991. UDP3 started in 1987 and involved developments in other major urban centres (such as Zarqa, Aqaba and Irbid).

Even if a full evaluation has not been elaborated, UDP outcomes seem relevant. Available sources mention upgrading schemes implemented in 13 informal settlements, covering almost 10,000 households, and approximately 60,000 people; and more than 7 sites & services schemes accommodating 70.000 people in nearly 9,500 plots. Somehow, 7,500 people have been directly affected by state policies per year since 1980, that is less than 1,300 dwelling per year in Jordan. However, “the net increase in the demand for new dwellings in Greater Amman over the period 1987-1991 is estimated at approximately 44,100 dwellings” (GAM-JTT 1987), of which 24.630 are zoned as “popular” dwellings, i. e. 5,000 dwellings per year.

An indirect but consistent outcome of state intervention in upgrading has been soliciting “informal” upgrading of present sites, that took place in a sub-optimal way, through elevation of extra storeys and substitution of temporary materials.

But notwithstanding these earlier efforts, informal settlements and less developed urban areas still appear a major urban issue some 15 years later, although in a changed institutional framework. It is uneasy to evaluate the situation of informal settlements 15 years later the first intervention. The population of Greater Amman has grown, and the whole city has widely changed, although the major increase occurred in the neighbouring municipalities. Several efforts have been paid in upgrading schemes and site & services, which brought to the improvement of dwellings in informal settlements, to the demolition and relocation of some others, and to the realisation of some housing units.

However, informal housing is now confronted with a broader “poorest areas” issue, that is a problem of poverty as well as a political problem with Palestinian refugees’ enclaves. Very few areas can be considered real slums, but slum areas are only a part of the broader poverty problem.

However, poverty risks worsening the general housing condition in the next years. Moreover, this occurs when a deep “distortion” in land prices, partly due to a scant planning regulatory system, weakens the market supply of dwellings; even more so when the private sector might be called to complement public supply of low-cost housing.

Housing and urban policies have than to solve three interlaced problems: a) a broad regularisation issue (lacking of proper title on the land), mainly affecting public areas outside Amman; b) a huge poverty issue (poor housing, irregular income, etc.), partly caused by land and housing market distortion (almost two thirds of population in Jordan are not able to face market price for land: World Bank 1987); c) finally, a wider urban environment issue (lack of basic amenities and equipment, etc.). The three main issues do not ever coincide: for instance, informal sites present a wide difference in status, according to their age, location, land legal ownership, and employment rate of the inhabitants.

While there is a general agreement on basic issues in the field of upgrading (infrastructure and basic services, regularisation, job creation, housing improvement) there exist differences on time and sequences to be adopted in the strategy for the most deprived settlements. Such different positions might create misconceptions among public agencies that are expected instead to co-operate when dealing with regularisation and upgrading.

This is probably the outcome of a housing policy that is not sufficiently linked to the complex spectrum of the new urban society. It seems necessary to tailor public interventions to the specific problems of the interested communities and to devise a methodology that brings the projects in that direction. Thus, the first point for housing and urban policies should be diversifying approaches in order to deal with separate combinations of problems in each site.

The specific objectives for the case-study of Amman were: a) first of all, to carry out a survey of the legal, regulatory, technical and institutional constraints and opportunities regarding informal settlement upgrading, focusing especially on the wide experience of upgrading projects run by the former Urban Development Department since the beginning of the eighties; b) second, to identify the components of the municipal actions and to collaborate to establish a local settlement upgrading capability, evaluating above all the upgrading strategies already implemented by the municipality; the institutional arrangements occurred among the municipality, the government and the main stakeholders; and the evolution of the informal settlements upgrading policy, and the resulting guidelines for ongoing upgrading projects; c) finally, to elaborate a framework for comparative evaluation of past experiences in order to prepare a proposal for a new capacity building project, paying particular attention to the subjects directly and indirectly benefiting from the activity of local authorities, like public companies, NGOs, CBOs, residents, etc.

During the first phase contacts were established with local partners, i.e. with the Housing and Urban Development Corporation (HUDC) and the municipality of Greater Amman; a working agreement were proposed and discussed with local authorities; and basic information on the situation of informal settlements was gathered in order to structure the following inquiry on case-studies.

During the second phase three case studies were evaluated and compared: the first case study concerns an upgrading programme of the former UDD, substantially implemented; the second case study regards an ongoing upgrading programme; the third refers to a proposed upgrading. The case studies were analysed by direct surveys, interviews with public servants, and interviews with local stakeholders.

In particular, data and information were collected with reference to local upgrading programmes and community initiatives; constraints and results of implemented programmes; constraints and objectives of ongoing programmes; the solutions implemented or envisaged for the regularisation of land tenure, for the upgrading programmes, for the site & services programmes etc.; new problems arisen after implementation: for instance, “infill areas” etc.

The development of a new policy option was discussed in a workshop organised jointly with the local partners, HUDC and GMA.

Finally, during the third phase policy orientations the inventory of the capacity building actions was organised, drawing on the results and inputs from the two previous phases. The proposal for a capacity building project formulated jointly with HUDC and the municipality.

Amman, housing and upgrading: a General Description

City urban growth

Amman is the capital of Jordan, a large town of more than 1,4 million people and is distributed over 528 sq. km. It is located between the Jordan river valley and the desert. Urban population is highly concentrated in Jordan. Amman and the neighbouring municipalities of Ruseifah and Zarqa represent 2/3 of Jordan population; they are expected to absorb the majority of the urban population growth up to the year 2000. The other towns are much smaller and function primarily as local service centres for their agricultural hinterlands. The exception is Aqaba, located on the Red Sea, where growth has mainly been due to port-related activities and tourist investments.

More than 70% of the 4,1 million inhabitants in Jordan live nowadays in urban areas, after three decades of high population growth and significant migration from rural areas to the towns. The rate of population growth is still about 4% per year; in major urban areas, it is about 5%.

The Ministry of Planning reports that the total population growth has risen from 3.8% in 1979 (of which 3.3% is attributable to natural increase, 0.5% to net migration) to 5.3 % in 1991 (2.8% due to natural increase, 2.5% in net migration as a result of the Gulf crisis.) This is a high rate of growth compared to world standards.

The last Population Census reports 963,490 inhabitants in Amman and 1,307,017 people in Amman Nahia, that is the centre with the suburbs (Department of Statistics 1997). The city centre is then still growing with, yet at lower pace, while the conurbation keeps growing in number. In fact, the Census distinguishes between the region of Amman, i.e. the Governorate of the capital, with more than 1,5 million people, and the administrative sub-district where the urban population concentrates; while urban growth has invested several municipalities, now merged in Greater Amman.

Although definition of boundaries have changed overtime, and census district does not correspond with municipal boundary, urban growth is impressive compared to previous population score.

Urban rapid growth in Amman was generated mainly by immigrations from the countryside and by sudden wave of refugees from Palestine (Amman received 26.000 immigrants from Palestine in 1949; 200,000 in 1967 and 300,000 in 1990 after the Gulf War).

For instance, the registered Palestine refugees in Jordan are over one fourth of Jordan’s total population. Most of them live in the capital, however with a regular Jordanian passport; only 20% lives in 10 UNRWA official camps.

In 1958 Amman had 170,000 inhabitants, of which 26,000 people were Palestinian refugees living in camps and 20,000 people occupying shelters in informal settlements (Hacker 1960, quoted in Cavaliere 1994).

In 1979 Amman municipality population was already growth to 623,900 (with the rest of Greater Amman 735,000: GAM-JTT 1987), and to 900.732 people in 1985.

Urban growth, however, is now taking place in a less favourable economic situation. Until 1981, in fact, rapid economy growth produced major structural changes in the economy of the country, and Amman received a great share of immigrants. Amman had the greatest concentration of both population and economic activities, and the highest provision of infrastructure and services: 72% of total private employment is concentrated in Greater Amman Municipality. Commerce and offices provide 34% of all jobs; government employment provides a further 26%. Construction employees 15% of the work-force, whereas industry share is less than 10%.

However, since 1981 development trends in Jordan have been reversed, as well as in many countries of the Arab World. Increases in gross domestic product dropped from an annual average close to 15 percent in 1975-81 to slightly above 3 percent after that period.

Thus, the urban and regional context has dramatically changed in the last 20m years or so. The growth that Amman has undergone had the effect of incorporating into the urban texture areas that were once peripheral. Such is the case of a number of informal settlements, including refugee camps, that occupy at this time central or semi-central locations. More over, the split between the western part of the city, where the best living environment can be found, and the eastern part, where conditions are poorer, has deepened. Planning regulations are responsible for the existing unusual condition where a substantial amount of vacant land on the west side is matched with overcrowding on the east side. If one adds that public transportation within the city seems unable to provide a reasonable good service, it is clear that the “divided city” is a reality that is threatening to aggravate in the next future.

(Map. 1, Greater Amman and the Amman-Balqa region)

Local administration

In Jordan there are 238 municipalities, 2 regional Authorities (Mid Region and Aqaba) and 340 villages. The Greater Amman Municipality (GAM) has been approved in 1987 by the first legislation enacted by the National Assembly. The new municipality covers a wide area of 528 sq.km combines the previous administration of 14 Municipalities and the new town of Abu Nuseir. The Municipality is governed by a council composed of elected representatives and nominated officials from major national and regional development authorities. The Government nominates the mayor. Municipality main competence is either in the field of road and traffic planning or in the field of building permits and regularisation, and it has no experience on the field of upgrading and community development.

Although government is responsible for planning and development controls, the larger municipalities such as Amman do their own planning, while smaller entities rely on the Ministry of Municipal and Rural Affairs. The Ministry is in principle responsible for Housing and related infrastructure. The Department of Land Zoning in the Ministry of Municipalities is responsible for zoning and building regulations in Jordan; while the Department of Lands and Surveys (DLS) is the sole reference for verifying land ownership and rights. In the Land Register are recorded the owner of each land property and the reference for the property’s location, boundary, and area within the cadastral maps.

An effort to increase decentralisation have recently been undertaken by the government, who enhanced the powers of local and regional committees, hence enabling them to revise existing approved plans with respect to zoning, building regulations, roads, footpaths. The regional authorities, such as the Amman-Balqa Region, are responsible for planning standards, approvals, and budgetary matters.

However, all policy, planning, and implementation work in the sub-sector is entrusted with HUDC. The Minister is the Chairman of the Board of the National Housing and Urban Development Corporation. HUDC is the government agency concerned with low income housing: it prepares plans for new housing estates or existing upgrading sites and presents them for approval by the various planning committees.

Other relevant institutions are the Housing Bank and the Royal Geographical Centre. The Bank is a private bank and the major financial institution, which operates in the financial market supporting land development operations. It provides loans for all kind of sectors (private investors, public agencies and individuals), but its role in supporting the lower income is limited. Discussion about land management issues have highlighted that “there is basically no long-term financing for land in Jordan” (HUDC, WB 1993). Loans are limited for the purchase of residential Land (one plot only). The maximum loan amount is 30.000 Jds, reimbursable in 15 years, under condition of: a) a title for the land; b) an income not exceeding 375 Jds per month (the poverty-line is close to 150). Rates are 50% under the market value.

The Royal Geographical Centre is a specialised public centre mainly concerned with aerial survey and map production. The RJGC provide necessary data for DLS cadastral maps, and produces thematic and base maps for the different Government agencies including planning authorities. The centre is equipped with a mainframe computer and a GIS system: it is responsible for all basic mapping.

The two public bodies mostly involved with upgrading programmes in Amman are HUDC and GAM. Relationships between HUDC and local authorities are rather uneasy, due to different behaviour, culture and political responsibility.

HUDC is a government agency with strong technical capabilities, aptitude to implement programmes in diversified environment, availability of financial resources borrowed on international and national market. HUDC has a small Department of community development, which carries social survey before interventions and promotes the establishment of Community centres in some sites. However, HUDC was created as separate body only in 1992, by the merger of the former Urban Development Department (UDD) and the state owned Housing Corporation. The merger was intended to rationalise the delivery of land and housing for lower income households and provide support to local governments. UDD was initially created as a department of the Amman Municipality in 1980, fulfilling the role of executing agency for Urban development Projects 1 (UDP1) and partly funded by the World Bank. UDD was expressly set up for this purpose and acted as a project agency, recovering all but Government’s grant contributions for certain physical and social infrastructure, from project beneficiaries. The success of UDD in the provision of low–income group housing within the Amman region was seen to have application to the rest of Jordan so the agency was transferred to become a department of the Ministry of Municipal, Rural Affairs and the Environment (MMRAE) in 1986.

HUDC’s stated objectives are now to move from direct project implementing to enabling and supporting of effective housing policies and strategies that leverage private and public resources. HUDC’s upgrading projects are than intended to become more diversified. The type of projects should vary and became part of a continuum of upgrading approaches. The main criteria should be: community’s sauce–economic status, environmental conditions, location, densities, level of existing services, land tenure, community cohesiveness and the institutional framework for planning and implementation.

However, HUDC did not succeed to operate in the Amman area since the completion of the second Urban Development Programme. The reason is partly due to the intention of GAM to get involved in upgrading policies as the main actor. Competition between the two public bodies affected the intervention in the area of Mahatta where the agreement for a joint programme was never achieved.

The spatial features of the city

The topography within Amman is variegated and “often scenically dramatic” (JTT 1987). It has often been stressed (Razzaz 1989; Cavaliere 1993 and 1994) that the city of Amman is roughly divided in two socio-economically and geographically distinct parts: western Amman, and eastern Amman.

The western zone lays along the edge of the Jordan Rift Valley and coincides with a temperate climate zone, with rainy winters and mild summers; the central zone include most of the existing urban area and it is where most of the main wadis within Greater Amman join Seil Amman. The wadis have steep sides and major exposed rock. The western part is characterised by upper income neighbourhoods, low density, good infrastructure networks.

The largest zone, extends into the eastern desert to the south and east of Amman, with gently undulated land; it is a zone of warm steppe climate (divided by the centre by a narrow north/south zone of cool semi arid steppe climate), with temperature growing significantly and rainfall decreasing moving to the extreme East of the municipality. Eastern part is characterised by lower income households, overcrowding, scant equipment. Informal settlements are all located in the eastern part of Amman, and some of them (older settlements and some UNRWA camps) in a very central location, close to the downtown commercial district. Most informal sites are located where there is no cultivated land, and land itself is cheaper.

It is noteworthy that the two sections of the town coincide with two climatic regions (Cavaliere 1994): the better-off districts are located in a humid and temperate environment; while the worst-off are in pre-desertic lands.

(Map 2, Districts in Greater Amman)

Housing, land and service

Housing in Amman

In 1985 Amman had 141,000 occupied dwellings and almost 16,000 vacant dwellings, 10% of the total (GAM-JTT 1987). Almost 15 years later these figures have doubled: occupied housing units are 283,000, while vacant or non occupied units are almost 50.000, 15% of the total (Dept. Statistics, 1997).

A great effort has than been paid to satisfy housing needs. However, it was estimated that between 1980 and 1985 almost 80 of all dwellings constructed in Greater Amman were privately built by small scale contractors and developers or individual home owners. And that in the last ten years urban growth spread beyond Amman boundaries, affecting neighbouring municipalities of Zarqa and Ruseifah (north-east of Amman), where the largest number of unregistered land subdivisions can be found. For instance, the population of Zarqa has increased sharply between 1985 (257,000 inhabitants: GAM-JTT 1987) and 1991 (424,000 inhabitants: HUDC 1991).

As a result, 60% of the overall dwelling number are estimated in low-rise apartment buildings, 30% one or two storey villa and attached houses, and 10% are estimated single storey dwellings (mainly within refugees camps and informal housing areas).

Almost two thirds of all dwellings are owner occupied, with only one quarter rented, and some 9% “having no legal title” (GAM-JTT 1987). More precisely, almost all rented dwellings are in apartment building, just a few are in so called “dar” (small detached houses); whereas all other type of housing units are mostly owned (Department of Statistics 1997); however, the “informal” rented sector (i.e. dwellings owned by relatives) amounts to 6.1% of total dwellings.

Existing Legislation & Patterns of Land Tenure

All land in Jordan is registered under either private or public ownership. Historically, the state is the owner of all land that is abandoned or lies barren. Existing patterns of land tenure are intrinsically traditional and derived basically from the Islamic law “Shari’a” and the Ottoman Code of 1858. Prior to the formation of the Kingdom, “most of the land was divide among tribes and villages into Dirahs (domains). The stronger the tribe was, the more fertile land and herds it controlled” (Razzaz 1989). Within the tribe or the village land was mushaa’ (privately combined and unshared ownership) among the members, a type of ownership somehow intermediate between the communal property system and the divided property.

Traditionally, there were two dominating classes of land tenure: the “amiri” land which belonged to the state and included arable and desert lands; the state exercised ultimate control over this land, imposed taxes on individuals for using it, and regained full rights even when the land was freely sold or purchased; the “tafweed” or unalienable lands which were originally of the amiri type but full ownership rights have been granted through the governor to individuals or tribal groups.

Present categories were established by article 1 of the Land Settlement Law of 1933. They include: State domain and lands owned by the public sector such as the military, various ministries, para-statal groups, and public enterprise; “Miri” land which is mainly arable and agricultural land located outside municipal boundaries; in such case, the holder has the full right to use and invest the land which keeps belonging to the state; “Waqf” or endowed land whose ownership cannot be transferred from the possession of an owner or his descendants (there are, however, two subcategories related to this pattern of tenure; lands endowed to charitable or religious institutions, and lands bequeathed solely to the heirs); Tribal lands whose ownership has been granted by the monarchy to various tribal groups. Tribal land is usually held in common and every member is reallocated a share as needs arise; “Mulk” land which is located within municipal boundaries and owned under full private ownership rights or freehold whether by an individual, limited joint holdings, or collective shareholdings i.e. “mushaa’” (in present urban practice, the term mushaa’ also applies to any parcel of land having more than one owner).

Although the Land Settlement Law of 1933 has contributed to a determination of titles to land, “mushaa’” is still registered in the name of individual shareholders. Eventually, re-allocating land to reflect changes in the community becomes impossible and no effective measures for rationalising such changes are included in the law. Fragmentation of land continues to increase while joint holdings become common. The traditional laws of inheritance further worsen this problem. In certain situations, however, the superimposition of modern concepts of private land ownership on traditional land tenure systems has called for special interventions by the Government and the development of specific legal and administrative tools to overcome land tenure problems. This is particularly valid in rapidly developing areas.

At this time, public domain has substantially decreased in urban and suburban areas due to sale of large tracts to private developers. The Government has placed the priority on modifying the structure of land tenure system in favour of private ownership, but such a policy seems to make pursuit of rational land use policies extremely difficult.

Informal land occupancy

In a few areas the original squatters built their dwellings “under an agreement with the landowner in a form known as hejeh” (or Hujja: proof) (UDD 1982a). Hejeh is a form of customary land purchase not recognised by the Department of Land and Survey, that declared it illegal and non-binding; it therefore conveys no legal rights, as the sellers -usually Bedouin members of a tribe claiming right upon the land – do not possess legal title to the land: “In the hejeh the tribal seller guarantees to protect the buyer against the encroachment or invasion of other tribal members or neighbours. However, it is explicitly mentioned that the tribal owner cannot protect the buyer from an unpredictable state action” (Razzaz 1989) (²).

There is another hybrid form of tenure under which a group of squatters purchases a block of land and register it under group ownership. This form of ownership renews the old “mushaa’” in order to side-step legal restrictions on land registration. In fact, the Department of Land and Survey does not register plots smaller than 100 sqm.. However, collective ownership does not allow renegotiating the land and the land cannot be used in the financial market, for instance as guarantee for a formal loan.

However, “the squatters in Amman appear to have occupied their land without any form of arrangement with the owners of the land” (UDD 1982a), and squatter-owner antagonism is quite common. The main reason is that such land, once almost valueless, is worth considerable sums at this time.

Actually, a major factor influencing the location was indicated in the efficiency of landowners in preventing squatting, that tends to be lower as the land is under the ownership of a larger group of people (mushaa’, heirs, etc.). Quality of land is another factor. Squatter areas are often located on steep slopes, or in the floodable beds of wadis.

It is worth to stress that, since 1967, government did not appear to have been very effective at protecting its property; sometimes it tried to manage the conflict. For instance, the land of Al Nadhif was let to the Palestine Affairs Department after “some problems” between land-owners and occupiers (however, it is not registered as an UNRWA Camp). Land regularisation was part of the upgrading programme in UDP1.

Even some official Palestinian Refugees Camps, located on land temporary rented by the government from private landlords, were submitted to the Court after the request of eviction presented by the landlord.

A number of the informal sites are located near official refugee camps; informal settlements appeared commonly as “overspill” centres, or unofficial camps. Although in many areas there were people living since 1948 or soon after (more in Jofeh and Wadi Riman, a lower proportion in Wadi Haddadah and Nuzha), “there has been considerable movement into (and presumably out of) these older areas since their foundation” (UDD 1982a); researchers advice is that the relationships between camps and squatters are complex.

However, the share on total population of people who resided previously in Palestine was high (70% in Jofeh, 47% in Wadi Riman, 45% in Wadi Haddadah, 43% in East Wahdat, 31% in Nuzha).

Services and infrastructure

Until the late 1970s, high urban land prices coupled with large minimum legal plot sizes, restrictive planning and building regulations, and inadequate access to established financial markets combined to deny a high proportion of low income households access to reasonable housing at prices they could afford.

As a result, much of the rapid population build-up in urban areas, especially in Greater Amman, took the form of illegal settlements, populated by growing numbers of the urban poor. These families lived without security of tenure in poorly constructed overcrowded dwellings, with inadequate public utilities or other facilities.

In most informal settlements, mains water, electricity and sewage service almost no dwelling. Water must be carried in tins or hosed and stored in barrels. Even when public facilities are available in the site, as in the case of “mature” urban settlements such, networks as well as connections with houses need major improvement.

However, at the beginning of the Eighties (UDD 1982a) most dwellings in the informal sites appeared to have electricity and the great majority had even water or sewerage mains. Households that have no metered supply, were often able to buy water or electricity from neighbours, though at very high prices. The price of water in the informal sector, reported by the 1982 survey, was at least 5 times the official charge or more .

This is particularly apparent for older, mature settlements, usually closer to the city centre. For instance, in Al Mahatta most dwellings have electricity (73%), the great majority have water mains (82,3%), although linkage to main network has been obtained very recently (51% in the previous ten years). Some dwellings are linked to the main sewage network too (29,4%) or to pits (44,8%). The two small plots of Al Hashimi, in the city old centre, are serviced with most of the infrastructure services (water, sewerage, electricity and telephones). In fact, the settlement dates back to the late 50s. However, service standards are low, roads and footpaths are not adequate, and the site is penetrated by Al-Istiklal high-way.

Responsibility for the provision of physical infrastructure lies at the national level. Three power companies provide electricity. Water and sewage are under the authority of a national agency, the Water Authority of Jordan. Local authorities are responsible for street cleaning, street lighting, solid waste and the construction and maintenance of local roads.

For this reason some public works has been occasionally carried out while waiting for a more comprehensive upgrading scheme. For instance, Municipality of Greater Amman constructed two walls as dividers between Al Mahatta and the heavy traffic Al Jeish street, and some trees were planted within the walls, while footpaths and vacant land along the inner wall were paved.

While there is a general agreement on basic issues (infrastructure and basic services, regularisation, job creation, housing improvement) among the various agencies involved, there exist relevant differences on time and sequences to be adopted in the strategy.

More particularly, GAM considers necessary to act in order to ameliorate environmental conditions of informal housing areas whatever the legal status is. HUDC seems considering regularisation as a first step that is going to develop into a greater involvement of the citizens in the following ameliorating policy. Projects are ranging from comprehensive upgrading that includes reblocking, tenure, infrastructure and community facilities in densely settled communities; land regularisation projects in lower density sites, such as Abu Alia and Hamlan where residents have opted for phased infrastructure development from the relevant authorities; public/private co-operation for the redevelopment of a commercial area and the increasing use of non–government organisations (NGOs) in community development activities including a micro-enterprise program; and integration of upgrading activities within a structured land management policy for urban municipalities as part of future projects.

Informal settlements in Amman

High density low-income squatter settlements are less widespread in Jordan than in many other developing countries. There is a general consensus that there are relatively few clandestine settlements or unregistered subdivisions, although overall figures could widely vary. However, the problem is not only of poor estimates; a more puzzling concern arises with definition.

The subject of upgrading policies is almost always limited to illegal squatter areas, while informal housing is widespread in Amman poorer (but non necessarily illegal) areas and, moreover, it characterises Palestinian Refugees Camps. Whereas Refugees Camps are often located in the middle of downtown and people living there interact freely with people living outside, they are not subjected to the same administration.

In fact, some sites are commonly considered as “informal camps” (Nuzha or Nadhif, for instance: Razzaz 1993; or Mahatta, to whom people refer to using the same word, moqaiam, utilised to define refugees camp: Cavaliere 1994). However, two refugee camps are located in Greater Amman, and they have been under the responsibility of UNRWA since 1948. For instance, Amman New Camp (Wahdat Camp) covers an area of 488 dunums (1 dunum= 1,000 sqm.); initially it accommodated 5,000 refugees in 1,400 UNRWA constructed shelters; in 1957 some 1,260 were added. The UN official description does not hide that informal activity transformed and developed the site: “over the year the refugees improved their shelters and added more room to them.

Now the camp has grown into an urban-like quarter and is surrounded with areas of high population density” (UNRWA 1994). Population was estimated in 45,000 people by official source (Ministry of Planning 1987); in 1994, according to a UN source, the camp accommodated some 72,000 persons. Jebel Hussein Camp covers an area of 420 dunums with 35,000 people (Ministry of Planning 1987), whereas it was set up in 1952 in an area of 367 dunums with a population of 8,000 refugees (UNRWA 1994). Such camps should have been submitted to the same building restrictions operating in Amman, but unauthorised construction resulted as the only way to face demographic increase and immigrants pressure.

In fact, dramatic changes occurred since the Eighties. In 1991 a HUDC survey pointed out that in Zarqa the built-up area had increased by 40% during the ten years before, whereas one third only of houses had a regular building permit, compared to an average ratio of 84% estimated in Jordan.

In Ruseifah “the majority of buildings was found to be without permits since most it was built on state land”; however, in all the areas of the four cities surveyed (Irbid, Zarqa, Ruseifah and Amman) “the majority of the plot areas violate the zoning regulations, as well as a lot of buildings violate the building regulations” (HUDC 1991). It is worth to stress that, as 1987 and 1993 studies paid attention only to Amman city, Zarqa and Ruseifah fast growing sites (Jana’a and Yajouz Road) disappeared from the lists reported in table 1.

Yet in 1987 it could be read that “squatting on Government lands on the urban fringes, while a relatively new phenomenon not yet involving many people, has been increasing in recent years… The quality and size of the houses in these newer informal areas are generally better than in the more centrally located slum areas” (World Bank 1987).

Later, it was recognised that “construction on the state land to a great extent is out of the control of the authorities in spite of all serious effort” (HUDC 1991). However, in Ruseifah the title of land was contested between the State, which had enacted a law in 1976 to end a long traditional practice of granting mawat (unused, unowned) land to tribe members, and the tribe itself, which started subdividing and developing small parcels for lower and middle income groups that found residential area in Amman far too expensive (Razzaz, 1989).

(Map. 3 The less developed areas in Greater Amman)

Living and dwelling condition

Intensive investigations of illegally developed settlements in Greater Amman have been carried out since 1979-80. In a earlier study (UDD 1982a), squatters settlement were defined as “areas built illegally on land to which the developers did not possess proper title”, with exclusion of housing which was illegal only in the sense of having been built “in infringement of the building regulations, which is more widespread” (ibidem).

Investigations of 17 areas in Greater Amman drew to an estimate of the total population living in squatter settlements as defined above: “Of the 169,000 households in Greater Amman it seems safe to say that about 13,900 households or roughly 8% live in squatter settlements, with a total population of about 96,000. These are of course additional to those households who live in official refugee camps… whose inhabitants do not have title to the land either” (ibid.). However, informal settlements date often back to 1948 or early ‘50s.

The report of the 1966 Social Survey, quoted by the same study, described the main squatter areas existing at that time, which all were still present 16 years later; the only informal sites to have disappeared, according to some reports, are some areas briefly occupied and then destroyed during the events of 1970.

Dwellings in informal sites has only one or two habitable rooms: it follows that occupancy rates were high (mostly 3 persons per room, in some cases 4 or more).

A fair proportion has separate rooms or apartments occupied by related households. Relatives live usually rent free, but in the more substantially developed areas more a third of the households rent their accommodation. Most landlords appear to follow the “legal” practice of charging a constant rent for the duration of a tenancy. Two room apartment with electricity, water and its own kitchen and toilet appeared to be rent for around 30 Jordan Dinars (1 JD was approximately 1.47 US$ in 1996) per month, a rather low rent compared to similar dwellings outside the informal areas.

The average plot is just over 100 sqm., but there are quite wide variations within each area (from 20sqm. to 1000sqm. or more). The plots are mainly developed right up to their boundaries, leaving only a small courtyard. Most buildings have one storey only, and development rarely exceeds three floors. Most of the site are fairly intensive developed, with densities of around 500 persons per hectare. By 1981, 81% had concrete or cement block walls and only 43% had metal roofs (while as earl as in 1971, a survey of Jofeh, quoted by the 1982 report, found that the great majority of dwellings were of these materials).

The minimum cost for a housing in a new site & service project is about 12,000 JDs (approximately 18-20,000 dollars) whereas the average family income in a site like Mahatta is 145 JDs per month (i.e. 213 dollars per month and less than 2,500 dollars per years) (UDD Social Survey, 1988). The ratio between the cost of a new accommodation and the annual income of poor family is then 7, that is more or less the same ratio in wealthier countries between the average family income and the cost for a standard market accommodation. This does not mean that the cheaper legal accommodation in Jordan is as expensive as a market accommodation elsewhere, but that the family effort is the same (and possibly heavier for a poor family).

The major part of the cost is due to the land price. The lowest price HUDC was able to practice on government land was 2,65 JDs/sqm. The price for a minimum plot (sized at 300 m.) sums up to less than 800 JDs, i.e. approximately 7% of the housing cost. But this rate of land price is very unlikely, as HUDC itself plans to sell new plots at the average cost of 22 JDs (in Abu Alia project for instance).

However, prices are often higher and contested: both reasons undermine the effort of upgrading. For instance, the dispute between land owner and settlers in the site of South Hashimi concerns a contested price of 13 JDs/sqm. This price would bring over 30% the rate of land on the cost of a house in a site & service site. The occupants of Al Hashimi (approximately 100 families), a mature site in the city old centre, maintain to have paid in 1967 the landowner at a price of 1 JDs/sqm., but the sale was not legally registered at that time. The new landowners (who inherited the land) followed a court case against the occupants and required a financial settlement for the land price. The court estimated the land price at 11-15 JDs/sqm. (according to plots location) and ordered the evacuation of the site if the “squatters” did not paid. The majority of the occupants has rejected the court decision in 1995. In fact, the financial settlement will result in a change of the legal status of the site: from a squatter to a Masha, without parcellisation and without private ownership of individual plots.

In Mahatta the land price is even higher: in 1982 it was estimated at about 25 JDs/sqm., but it has later arisen to 40-50JDs. Being the minimum plot size fixed at 300 sqm., the market price of the land sums to 7,500-15,000 JDs, more than the cost of the house itself.

The number of squatters

Official data often underestimate the extensions of squatters areas. Still in 1987, for the purpose of the Comprehensive Plan of Greater Amman, population of “slum and squatter settlements” was estimated only in 50.000 people (GAM-JTT 1987), paying reference to a study by UDD on 16 sites within Greater Amman.

In that study, slum areas were defined as “older, run down and/or obsolete housing units, either apartments in the older central neighbourhoods, or substandard areas of badly maintained traditional construction, with inadequate water, electricity, and sewerage facilities”; squatter areas were defined as “more recent settlements that do not conform with planning and building regulations, occupying land where the tenure is uncertain, or privately owned land where the land and buildings are held by different people”.

More recently, the 1994 Census substantially endorsed that estimate, while confirming both the trend to a quantitative growth and to a relocation process: 59.273 inhabitants were reported in almost 11,000 informal housing units in Greater Amman (refugee camps not included), while the same figure was grown to 26,311 people in Zarqa and 46,706 in Ruseifah.

However, a different source already had estimated in 1986 21 small squatter areas sheltering approximately 135,000 people (UDD 1986) in both Amman and Zarqa. The only other recognised squatter area in Jordan was then located on government land in Aqaba and accommodates about 15,000 residents. According to another view, the number of squatters in Amman was at least 100,000 people at the time (Bisharat & Tawfic 1985).

A similar figure, some 150,000 people, has been indicated in 1987 by the World Bank as the overall number of people living “in squatter or slum areas that are characterised by illegal tenure and serious deficiencies in infrastructural and social services” (World Bank 1987). The Bank records also 130,000 refugees living in official refugee camps.

However, the last official estimate suggests a figure of about 80.000 people (GAM 1993) on a population of 1,230,000. The subject of Gam 1993 study is not limited to squatting, but to the more comprehensive subject of “the less developed areas in Amman”; and it does not take charge of informal settlements outside GAM boundaries.

Comparison is not an easy task, of course, as many changes occurred in time and within the sites. Nevertheless, the overall population living in deprived or informal areas has not changed over time, as shown in Table 1 comparing different sources:

1. first of all, Amman Municipality boundaries have changed in 1987: since then, some sites belong to Zarqa or Ruseifah municipalities (for instance, Jana’a, Jebel Faisal).

2. some sites have disappeared, with good reasons, from one list to another thanks to the implementation of upgrading programmes: for instance, East Wahdat, Jofeh, Wadi Riman are not to be considered informal housing;

3. demolition and relocation affected the overall number of the inhabitants of Wadi Abdoun and Mahatta, which were partially demolished due to the construction of new road network;

1. the definition of the boundaries of a site could change; for instance Nuzha is sometimes indicated as a whole or as the sum of a lower, upper and middle part;

2. some sites developed only recently; Umm Inah, Umm Nuvara and Tareq were still in “embryo” before 1986;

3. mixed sites were not taken in charge in 1986; for instance Zuhur results from the imposition of an informal development and a regular one.

Moreover, trends of development of informal settlements are different. Some sites loose population, like Nuzha, Wadi Abdoun and Mahatta, whose extension was also reduced; some other sites almost doubled their population, like Al Nadhif, although it was unable to extend the built area, due to the bad topography of the area. Older sites seem to risk a process of development (as far as extra storeys are tolerated) which eventually results in heavy overcrowding of the site.

However, the overall size of population in informal settlements of Greater Amman (not considering Zarqa and Ruseifah) does not seem have changed, although some sites have grown and some others have declined. Major changes depend either on the upgrading of an old site, or on the acknowledgement of a new one. Moreover, new settlements are not located within Amman boundaries, but in the nearby fast growing municipalities of Zarqa and Ruseifah.

Finally, old settlements have reached during the last forty years a semi-stable or a full recognised status (depending on the implementation of governmental upgrading policies) and even a “urban like” shape (depending mostly on informal upgrading); whereas new settlements started mainly on public land and are almost fully equipped.

Discordant conclusions of studies on informal settlements can be drawn from table 1. In fact, the magnitude of the issue varies according to the definition of informal settlement, i.e. according to the number and quality of sites taken into account.

Then, the definition of the problem is part of the problem itself, as it is clearly understandable with reference to some 130,000 inhabitants of refugee camps who are not comprised in the target population of upgrading policies. Definitions can affect policies: the real issue in Amman appear to be the variety of policies implemented or envisaged to face a number of different situations, while Zarqa and Ruseifah, where regularisation have been dealt (almost) without upgrading programmes, are good examples of the need to differentiate approaches. However, it could be stressed that:

1. the population of some sites has largely grown since 1982 (see for instance Wadi Haddadah) or at least has grown between 1982 and 1987;

2. the extension of sites has not changed that much (for instance, from 6.8 hectares to 7 in Wadi Haddadah; from 9.4 to 11 hectares in Mahatta);

3. finally, growth in population in Amman city ended in overcrowding of existing sites more than in extension of slum areas.

Table 1

Inhabitants of informal sites in Amman

Housing and poverty

Statistical surveys (Department of Statistics, 1995) have shown that at least one third of the population of Amman have no saving capacity (i.e., the difference between earning and expenses is zero and even less); other source (Word Bank 1987) points out that two third cannot afford the market price of the land.

These official data does not represent the real economic capacity of family, as far as informal economy is not concerned by statistics. Moreover, housing often escaped economic measurement, as it can imply the use of other resources: human resources, manual skills, reclaimed building materials etc. However, there is no doubt that a large share of families cannot afford the market price.

The bulk of employed residents in the informal areas of Amman are manual workers, mostly in the private sector. The average household size is 7, slightly higher than the average of 6.54. According to a general survey (UDD 1982a), casual workers and unemployed amount to 13%; moreover, one in six households has no person working, and receives small remittances from relatives employed abroad. Thus, “many live literally on the bread-line” and their lack of purchasing power will cause great problem” to any upgrading projects. Since then, and particularly after the economic crisis that followed the Gulf war at the beginning of the Nineties, the situation has deeply worsened.

In Al Hashimi a survey indicates that 35% of households are below the poverty line. However, among the households, there are 35% of public employees with regular income, 15% employees in the privates sector, 50% of semi-skilled occasional workers (HUDC 1995). Then, the majority of the households would be able to afford the whole required land price if the Housing Bank had given a loan, that was refused instead as “too risky”.

Urban policies on land use, low cost housing and upgrading

It is commonly recognised that there are “serious signs of distortions in land markets in Jordan” (HUDC 1993, World Bank 1993). As it has been stated in a very recent evaluation, priority issues are high land prices; a growing affordability issue; a large number of vacant plots in Amman; an increase in the amount of informal occupation of government land.

Under current planning legislation, all land within municipal boundaries is available for urban development: New urban land can be easily created by simple extension of already approved municipal boundaries. Greater Amman Municipality introduced a new Comprehensive Plan in 1987, but it has never been approved. The amount of existing zoned land is sufficient to accommodate two or three times the existing population (GAM-JTT 1987). About 44% of total Greater Amman planned residential areas could accommodate up to 3.3 million, a figure that “will not be reached for another 20 years or more. This premature zoning has had several negative effects, such as: the rise in land prices, encouraging scattered housing development and causing inefficient infrastructure provision and urban development” (HUDC 1995). Public housing developments are often indicated as responsible for similar negative outcomes.

Land market distortion heavily affect housing issues in Amman, and is one of the key factors in the settlement of squatter areas.

Existing building regulations are widely criticised. Several studies (GAM-JTT 1987; GAM, 1993; HUDC 1991) pointed out the unsatisfying outcomes of urban land management in Amman, due partly to the present state of zoning regulations.

The recent Land reconnaissance survey (HUDC 1991) shows for Greater Amman: a large oversupply of plots in zones A (1000 m2) and B (750 m2); a deficiency in plots C (500 m2) and D (250 m2); a lack of residential plots zoned E (below 250 m2).

The existing zoning allocation is not consistent with the actual demand. Out of 186 km2 zoned for residential use, 62% are allocated to A and B, while only 38% are allocated to more affordable C and D plots. Moreover, large volumes of more expensive plots are still vacant, while the demand concentrate on cheaper D or even E plots.

The outcome of its situation is that people illegally divide their plots or request zoning amendments.

Table 2

Developed lands in Amman per zoning allocation

% Zoned % Built-up

Areas Areas

Plots type A 35 12

” B 27 17

” C 18 32

” D 13 62

Source: HUDC 1991

Major constraints affecting urban development and planning in Jordan reflect the mismatch between supply of and demand for low, middle, and high income housing. Some alternative options were proposed by the Shelter Unit of the Ministry of Planning, to influence development of urban land. For instance, public policy statements made some stimulating proposals in order to have on the market more small, serviced plots (e.g. in the range 150 – 300 sqm.) in locations that were suitable for moderate and lower income households; to halt inefficient urban extensions and simultaneously to densify those areas which are already planned and serviced but are under-utilised, creating disincentives toward vacant land holding within towns.

It is quite apparent that these statements place emphasis on indirect public intervention rather than direct supply of urban land by the Government. Only implies some form of action where certain public agencies such as the UDD might enter land markets directly.

The Shelter Unit/Nation Housing Strategy (NHS) considers that the highest priority should be given to addressing the problem of urban areas that have already been serviced or planned. It is clear that the Government believes that legislation alone is adequate to fulfil control and development of land. Most of these proposed actions will apparently imply the enforcement of a variety of existing and amended jurisdictions.

Despite the fact that private entities own the lion’s share of urban land in Jordan, none of the above stated options comprise a clear incentive to the private sector – and particularly those with sizeable under-utilised parcels – to intervene wholeheartedly in the provision of land affordable to poorer families. Such a system will encourage the development of privately and publicly held land through qualified building co-operatives, who will be responsible for leasing serviced small plots at fixed rents to private holders on a medium or long term leasehold basis. This will certainly release targeted lower income groups from high land purchase costs. Owning a piece of land is essentially a prerequisite to obtain a housing loan from any relevant financing resource in this country. Public agencies can also lease most developable urban land owned by the Government to lower income families and building co-operatives for a specified period of time.

upgrading schemes in amman

There is a general recognition in Amman that the conditions informal settlements are not among the poorest in the developing world, and the information collected so far seem to confirm that conclusion.

Amman has experienced a deep involvement in upgrading, but notwithstanding all implemented programs, the amount of people living in informal settlements has not decreased. Even more so, some settlements were born as an overspill from the refugee camps or from other informal settlements.

If such a phenomenon has become rare today for most urban settlements, there is another development deserving to be seriously taken into account: the growth of informal settlements and occupations in the neighbouring municipalities of Ruseifah and Zarqa. There is a spontaneous process of growth and relocation of the low-income inhabitants east of Amman. while this leaves Amman in a better (or non worsened) condition, the problems are simply moved nearby. The need for a co-ordinated regional strategy appears most clearly also from such point of view.

The policies adopted in upgrading existing informal settlements were always decided and designed by local authorities within a philosophy of “problem solving”. Stated the nature of the problem, assessed the size of the investment, obtained the necessary funds, the program could be implemented without any other delay. Appealing as this could be, one must however recognise that, after so many years and a heavy economic commitment, the problem is still there and that other areas (in fact all urbanising areas of the Nation) present similar conditions.

As a matter of fact, public agencies seem recently changing their approach. The new approaches go in the direction of stirring up greater involvement of the interested population, in form of substantial economic participation (although graduated according to own possibilities) and community control of environmental choices.

There is an apparent agreement that a “softer” approach is needed for at least two reasons: the national budget cannot afford overall radical interventions on the existing settlements and, moreover, the growth of informal housing in urban areas other than the capital city’s calls for continuing public involvement. Community participation seems to be the key word. However, this has to be carefully graduated for different levels of needs and possibilities and, in our view, not confined to the financial aspects.

This leads to consider public intervention as a way to social development more than just environmental amelioration. Public agencies seem only partially equipped to go this way: their technical know-how and professional background is heavily rooted in the fields of architecture and engineering, although some other qualifications start to be called to work. On the other side, there is a clear competence in programme design and implementation that promises to offer a strong support for any future policy.

The following sites can exemplify different “generations” of upgrading methodology in Amman in the last fifteen years, the last being chosen as the case-study for the capacity building proposal.

(Map. 4 Three informal sites in East Amman)

The first intervention: East Wahdat

The first site, East Wahdat, presents all the classical feature of a “model” intervention: legalisation of tenures, upgrading of existing accommodations, careful design of public facilities, a variety of functions (residential, commercial…), a sophisticated financial linkage of new and old realisations, quick implementation, high-level integration of technical and social concerns, a strong programme of cost-recovery. In fact, the programme was quite successful and established the standard model of intervention for the following projects.

The site is located in the southern part of Amman, close to UNRWA “New Camp”. It was started soon after the 1967 war. Its area is approximately 9 hectares, in a shallow valley, with a population of 4,000 people in 1993. At the close of 1982, prior to the inception of upgrading works, there were some 390 families and about 2,750 people (UDD 1982a) “living in some of the most deplorable conditions existing in Amman Region” (UDD 1987). Net residential density was about 342 persons per hectare, rather low compared to most informal settlements in Amman (ranging from 400 for post 1967 camps, to 650 for older post 1948 camp: highest densities of 750 and more were reached in Nadhif, Nuzha and Jofeh).

Presenting the project implemented in East Wahdat (³), UDD was emphasising two features: that a “relatively short period” was needed to implement a massive transformation; and that “people were in a state of deep slumber awaiting someone to wake them up and show them the way to help themselves” (UDD 1987).

For the speed in upgrading, UDD explained that residents were not removed but, “with the help of neighbours, they built the first room and then dismantled the old shack while completing the house”.

UDD maintains having played “exactly” the enabler role, establishing since the beginning a field-office at East-Wahdat, drawing up special regulations with the municipality, designing housing models according to individual needs and income.

But “the greatest effort was conducted by the UDD social workers” (ibid.), either assessing the needs of each family, either gathering basic information. This task was difficult to be achieved with a population fearful of eviction.

Upgrading East Wahdat involved some features:

• the construction plan was simple; it drew on traditional Arab/Muslim dwelling, and single houses had a separate entrance, a courtyard and an external wall (likely a rural model);

• each plot was provided with a sanitary core outside the house and a front wall (during the development, this feature was often changed, and a new bathroom was built inside the house);

• each plot was connected to water mains, electricity and sewage; roads and footpaths were built; hygienic improvement resulted in a tangible improvement in health (for instance, a sharp drop in infant mortality rate);

• the price of each plot included all these facilities and the cost of the land; training all possible labour residing within the project enhanced productivity of manpower. In general, development costs are kept as low as possible through stringent design standards and provision of a range of on-site development options to make plots affordable to households. It is noteworthy, however, that the income of the UDP of the UDP target group should be no more than 40% and no less than 10% of the average income. Besides, the price of the cheaper units is reduced by cross subsidy within a scheme from commercial units and housing plots sold at market prices.

• granting of legal tenure to squatters removed a major constraint to the self-improvement of dwellings (that households are reluctant to do when faced with possible eviction). Security of tenure encouraged people to improve their homes. Moreover, households were able to build one room (or less) at a time to match their budget, needs, taste and inclination. Experience showed that this method resulted in a significant reduction in development costs, and that it effectively had increased the quality of standard that participating households can afford for a given level of investment.

• basic community facilities were provided, as well as vocational training, building materials loans, assistance with building designs and small plots (none of which were available before UDD intervention).

(Map.5 East Wahdat)

An unsuccessful proposal: al Mahatta

The second case-study, Al Mahatta, illustrates the failure of generalising the methodology previously experienced for two main reasons: a) the high land price, that undermined the cost recovery programme, blocking the “virtuous financial circle” between land title regularisation and the realisation of public facilities; b) the competition between the new local authority and the government agency, that concern more problems of convenience and priorities than different approaches to the upgrading problem. However, in front of a substantial new problem, the methodology of upgrading project did not change.

Mahatta (⁴) is a squatter settlement within Amman central area, 2 km far from downtown. Its area is approximately 8.9 hectares, and it lies between an important commercial road (the “penetrator” road known as Al Jeish street, 20 m. wide) and Mahatta street.

Originally, the site area was much larger, but many of the inhabitants were relocated when the highway was constructed. The site is on concave slope facing south east with the gradients about 30% at the upper level; the lower plots lie on an area that slopes more gently (5-15%) to Al Jeish street. The site is bisected north south by a local road (12 m. wide) and is surrounded by main roads with the exception of a small northern tract. The median street is the only main way within the site, but there are a number of passageways that connect the three parallel streets (Mahatta, the median street and Al Jeish street). At this time, the average walk to the nearest street is about 50 m. long, with a maximum of 80 m. The importance of the site comes from its location on the eastern entrance of Amman, along the main street connecting Amman with Zarqa city.

As many other sites or even refugees camp (some of them, as already reported, look like “urban-like quarters”: UNRWA 1994), Mahatta could not be considered as a real slum or a temporary settlements. Since people have been living there for some 40 years and more, it is hardly defined a precarious habitat. In fact, Mahatta has been at least partially transformed into a stable neighbourhood, with a liveable community. Most of the previous shelter has been turned into decent dwellings, although many of them still need some improvement.

Besides, the site does not appear as a closed world, a social enclave tied to Palestinian origins: people from East Bank, renting from previous Palestinian squatters who left the neighbourhood, amount to 10% of the present population (Cavaliere 1994). There are also, as in the nearby Nadhif Site, a small number of immigrant workers from other countries, Syria or Egypt, that found in Mahatta more affordable accommodation than in the legal market.

The two programmes of HUDC and GAM for Mahatta share a deep concern for opening roads, and differ mainly for the decision by the Municipality to proceed to a partial upgrading (and in a “make-up” of the frontside on the road to the international airport) without addressing the unaffordable and politically sound problem of land regularisation.

Municipality goals can be summarised as follows:

1. ameliorate the environmental aspects of the site creating proper roads and accesses, clearing some courts and open space “without disturbing the urban and social structure”, i.e. minimising the destruction of buildings and adopting the existing road network;

2. providing “some” social and community service;

3. enhancing the aesthetique of the site “especially the facade on the main highway of Amman-Zarqa”;

4. investigate the possible and proper means to solve the problem of ownership.

HUDC’s scheme main concepts are:

1. “introducing new road network to penetrate especially the lower part”;

2. providing open space at the eastern end of the site to act as a public garden and a buffer between the site and the adjacent major traffic network.

Moreover, the scheme expects to demolish 94 dwellings, occupied by 180 households (15% of total household) and 94 partially demolished case: to regularise ownership; to upgrade infrastructure and circulation network; to develop community programmes ( a community centre); to relocate families.

(Map. 6 Al Mahatta)

Towards a new approach: Hai Abu Alia/Tareq district

A third approach to upgrading projects has been recently presented by HUDC (HUDC 1995), justified by some changes of the sites under study (Mahatta and Abdoun, Qaisyeh, Lawziyeh, Al-Hasemi, Al Nadhif, Hai Abu Alia). This new approach tends to be more co-operative with local authorities and other agencies; a greater attention is paid to social and economic actions finalised to enable and support the inhabitants.

The new «generation» of HUDC proposals is based on: full involvement of Municipality in cost recovery, site planning and the administrative and procedural action, affordable solution, limiting the financial burden on residents. However, HUDC maintains its role of technical advisor and project facilitator and financier (surveying the area, assessing the needs, supervising works, programming implementation, etc.), leaving to the Municipality the role of: paying the costs allocated for municipal services; following the approval of zoning; evacuating houses, compensating the demolition cases, providing housing alternatives; adopting proposed building regulations.

However, HUDC claims to pay a great deal of attention to local communities. In the new approach it is promised that: “all proposed actions will be discussed with the sites communities. Their priorities and needs will be taken into consideration in the final recommendation that will be implemented” (HUDC 1995).

Among the new sites proposed in Amman, Hai Abu Alia represents an important shift in HUDC’s approach to upgrading and sets a precedent for future activities in land management. Residents had a determining preference regarding the costs they were willing to incur. Residents have opted for a “regularisation-only package”, with phased infrastructure development by utility authorities. Obtaining consensus from residents regarding the development package was a major challenge.

The site of Hai Abu-Alia (⁵) is about 32 hectare and lies in the eastern part of Greater Amman city, close to the main highway that connects Amman and Zarqa cities. Located near the highway, the site has direct access to employment centres in Amman, Marka and Zarqa, just 5 km far. The village of Tareq is a very active area that contains many housing projects, commercial centres, schools and many governmental departments.

The topography of the site follows a variable slope, that average 15% in different directions through different parts of the site. Many tracks cross the site identifying large areas with scattered building and rudimentary unpaved footpaths. Only 5 of them were modified into access roads connected with the main 20m road that crosses the site and connects with Yajouz highway.

Families illegally settled on the site and built their own scattered houses through the last 15 years, mainly after 1980. According to the occupants they bought the land from “Da’ja Tribe” on Hejeh basis, paying 3 JDs per sqm.

More than 76% of the residents of Abu Alia site work in regular professions both in the private and public sector, while 7% are unemployed due to the decrease in the economic growth. The monthly average household income is about 106 JDs. Thus, 2,3% of the households are considered to be social cases, due to poverty conditions, never the less more than one third of the households income is more than 150 JDs per month.

Table 3

Hai Abu Alia: household monthly income

% of households

less than 50 JDs 2,3

51 – 100 JDs 20,4

101-150 JDs 40,6

more than 150 36,6

The HUDC proposal includes 189 existing plots, 392 infill plots (average area 320 sqm.), 42 core shops and commercial centre on the main 20 m. road. Only a community centre, a central green area, and an extension for the existing mosque are proposed for this scheme as the site is located near a developed area that is equipped with the needed communal facilities.

The site has already partial coverage of water supply network, telephone and electricity connections, and roads. This minimises the cost of these items.

However, more roads and footpaths network, storm water drainage system, telephone electricity connections and renovation of the water network are needed.

The land is owned by the Government and was allocated to the Army. In 1989, an agreement from the committee of land tenure and the Prime Minister Office for acquiring the government land had been taken.

A nominal value of 2 JDs/sqm. has been paid by the HUDC. In 1990-91 the property of the land has been allocated to the existing residents (177 families) taking in consideration the existing boundaries and lots, on a cost of 2,65 JDs/sqm. (made payable in 5 years having a bank interest of 8%). Empty plots have rarely been sold, partly because the price was set at 22 JDs/sqm.; partly because the bank refused to give loans for the site families as it found not enough guarantees.

Main problems of the envisaged programme can be summarised as follows: a) the cost of regularisation and subdivision was perceived as too high from citizens, who had often paid for the “hejeh”; b) moreover, the betterment cost (for a full site upgrading) appeared exorbitant, due to the availability of most of infrastructure services within and in the neighbouring sites; c) residents providing “informal” services (water, electricity from private generators, etc.) were among the opponents of the project, for fear of losing their business; d) economically feasible regularisation was implemented by another government agency, the Land and Survey Department, namely under a strong political pressure (due to a sharp legal and street conflict took place between a tribe claming right on governmental land and police and governmental bodies).

(Map. 7 Hai Abu Alia)

Constraints and opportunities of the current situation

In the last ten years, notwithstanding the upgrading of some sites, the overall situation of informal sites has worsened. Figures give an increase of population and an increase of overcrowding and it is not clear how it can be solved. Only very few sites were attacked, and it is not envisageable that the general problem would be solvable in the next years.

The sites that have been indicated for upgrading actually did not develop in the same way. Some have been declining in population, some other did grow. The real problem is overcrowding, one of the consequences of the increasing demand. Overcrowding is the result of a process that may have many causes. One of the main issues is of course affordability; most young couples of people living in informal sites, once married, cannot afford to go elsewhere. But there are also reason of mutual aid among relatives, often recently immigrated from elsewhere.

The problem is often presented as an unwillingness to accept any regulation by the inhabitants of the informal sites; but it could also be explained with a implicit acceptance of informal activity by the planning authorities unable to give alternative solutions to a growing demand.

However, some specific features of Jordan experience should be reminded: first of all, the long lasting concentration of housing needs, the peculiarity of the sudden waves of migrants and subsequent housing shortage; on the other side, the stability of many informal sites over several decades that allowed both densification and growth.

Among the positive outcomes of Amman housing processes, in fact, it should be reminded the relatively limited extension of informal settlements; the mixed socio-economic environment in several areas.

Finally, with regards to policies implemented so far, it is widely acknowledged that national housing policy and land management policy (and a number of unresolved issues in these two domains) affect negatively the upgrading policy, in particular in the area of Amman and surroundings municipalities.

Corrective measures are at the stake, mainly with regards to planning and financial problems. For instance, several proposals are related to “down-zoning” (i.e. a partial change in land use regulations), the densification of existing built areas, a revised land use system or a change in planning regulatory orientations (i. e., a new plan for Amman, or a new law for urban planning), the down-sizing of minimum plots, a compulsory law to enforce the development of urban land, etc. In the financial field, measures are envisaged such as compulsory or voluntary contributions, linkage practices, cross-subsidy interventions, etc. Cross-subsidy for instance means that surplus taken from the sale of residential plots is put in the service for low income people, as the Housing Corporation used to apply in its projects.

actions for a capacity building activity

Co-ordination of public agencies

A capacity building programme can be set considering the need of improving administrations capabilities through training or through innovative experiences.

In Jordan there is a strong civil service, but expertise and technical capabilities are divided between several public agencies. Their technical know-how and professional background are heavily rooted in the fields of architecture and engineering (although some other qualifications start to be called to work).

Although there are several ways to realise an enduring co-operation between public agencies, it is possible to start with the set up of a programme for mutual exchange and for discussion around technical issues and innovation; and a local initiative aimed to practice new methodologies.

Thus, the co-operation among public agencies has to be enhanced, in order to share major technical expertise and to develop self-help supporting techniques, as well as the differentiation and innovation of housing strategies, developing measures and programmes specifically “tailored” according to the needs and possibilities of the targeted population.

Besides, a regional level for planning and housing policies should be considered and translated into official statements. Since a spontaneous process of growth and relocation of the low-income inhabitants East of Amman has taken places in the past decades, problems are not vanished but have moved nearby. The need for a co-ordinated regional strategy appears most clearly from such point of view; the establishment of a region-wide housing policies programme could provide a remarkable impulse to this task.

And finally, a local administrative office in charge to produce and spread information on economic and business matters on a regular basis should be established. Since very little is known about stock, tenures, prices, and trends in Amman housing markets, there is a need for continuing surveillance but also for detailed surveys of different sectors behaviour (retailers, offices, residential etc.), geographical divisions etc. Also land markets should be investigated in the same way.

The initiative of an Observatory of Housing Markets and Processes or a “Housing Watch” could be taken in partnerships with main private actors (banks, investors, and companies…). The Observatory should gather relevant information on housing issues, promote investigations of processes of change, and help focusing the interplay between legal and informal activities.

Legal and planning actions

As already stated, under current planning legislation, all land within municipal boundaries is available for urban development. Since the new Comprehensive Plan prepared by GAM in 1987 was never approved, new urban land can be easily created by simple extension of already approved municipal boundaries. The amount of existing zoned land is sufficient to accommodate two or three times the existing population (JTT 1987). About 44% of total Greater Amman planned residential areas could accommodate up to 3.3 million, a figure that “will not be reached for another 20 years or more. This premature zoning has had several negative effects, such as: the rise in land prices, encouraging scattered housing development and causing inefficient infrastructure provision and urban development” (HUDC 1995). Public housing developments are often indicated as responsible for similar negative outcomes.

In fact, it seems that planning authorities are rigid against any technical measures suggested since the beginning of the ‘80s. Every technical report, even those from the government or international organisations, has unsuccessfully insisted on down-zoning, re-parcelating, subdivision of plots, permits to build social housing or small flats in residential areas, etc.

From this point of view, the present national framework for urban and land management policies appears as the major constraint that is not expected to change in the next future.

Moreover, planning orientations such as an envisaged further decentralisation of Amman, seem to confirm this opinion and sharpen the division among planning policies, housing issues and anti-poverty initiatives.

Among the negative outcomes of this situation, two issues seem particularly sound: a) inefficient urban land market and land management, and consequently lack of adequate offer of affordable dwellings; b) lacking of adequate financial measures in order to enable and support poor families.

Reconsidering the national framework of planning regulations is possibly the first necessary step. A second one would be reconsidering the housing sector and its links with the more general anti-poverty strategies.

Technical actions

According to a recent evaluation “the process of registration does not seem to present major problems” (World Bank 1993); cadastral maps are commonly used and the registration office “seems therefore to fulfil one of its function (i.e. ensuring the transparency of land transactions) rather well (ibid.).

Main problems are related to the registration of traditional lands in the outskirts of the city and on squatting on public lands, i.e. to the administrative side of the problems.

Present situation seems a little improved. Computerised mapping is expected to be fully at work in five years; satellite mapping is already in use in rural areas. Besides, co-ordination with various agencies dealing with land (for instance, the Royal Geographic Society) is expected to improve the land information system.

A major need seems to be a systematic survey of land development, based either on cartographic and cadastral basis, either on numeric information data-bases (on subjects like: land-use, socio-economic activities, etc.).

Economic Actions

Limited financial resources have already risen a sharp dilemma between conflicting priorities of the national policy. Should be privileged the regularisation issue, as some agencies seem to believe, delaying any interventions in upgrading? or should instead be privileged an intervention committed to a “partial upgrading” of built environment, “freezing” the regularisation issue?

Although in a severe economic climate we have observed so far a continuous self-help activity for the improvement of existing dwellings in informal sites. In several informal sites a mix of tenure forms is present and consequently, an informal rent market. Somehow, a more sophisticated financial circuit has developed compared to the earlier form of land invasion. It means also potentiality for small business in the housing sector.

Economic actions should aim to favour private investment and entrepreneurship in the housing sector, offering public guarantees and defiscalisation measures simplifying existing regulations, moving administrative obstacles, supporting the transformation of the informal sector into a regular economic activity.

Until now, policy for low income housing almost coincided with direct public intervention; now, it is envisaged a greater involvement of people, private companies, and different financial sources.

In fact, upgrading is often considered as a comprehensive action, with permanent and no negotiable outcomes, resulting from a strong technical commitment to the provision of basic infrastructure and a predominant concern with economic feasibility and cost recovery.

This orientations caused several negative outcomes, such as a) conflicts between the communities and technical agencies; b) obstacles to a effective citizens’ participation; c) limited capacity of grassroots organisations to mobilise communities; d) lack of basic information on households “strategies” coping with poverty and housing issues; e) unwillingness of residents to pay for urban services.

From this point of view, it is possible to stress that a different approach could benefit from: a) the organisational capacities of citizens’ organisations on their own or under the guidance of implementing agencies; b) a greater effectiveness of the projects in which citizens’ involvement is achieved; c) the effectiveness of citizens’ participation in mobilising economic resources for collective purposes.

Proposal for a capacity building project

Aims of the project

The proposal for a capacity building project has been conceived having in mind a specific case study in the city of Amman, i.e. the Abu Alia area. But, since its main feature is a methodological one, it could be fitted to any site in the surroundings municipalities. While a detailed project lay-out cannot be presented at the stage, we must understand that there will be three main fields where it will be operating: technical assistance, training, local structures.

The framework of the proposal is based on the idea of a “local project”, i.e. of the integration of different concerns (infrastructure, housing, social development, vocational training, job creation….) in one programme.

This idea has already been partially experienced in some of the HUDC interventions, and these previous experiences represent a valuable background, although the “local project” methodology would put some of them a little further.

The proposal maintains the following as the chief components of the local project: the collection of information on either physical aspects or social processes; the development of design tools, technologies and manuals; the involvement of the inhabitants in the conception and programming of the upgrading actions; possibly, the direct realisation of some of the works required to improve the environmental conditions by the inhabitants, in order to reduce the overall cost of the scheme and to foster a greater community feeling; the financial balance between loan and subsidies on one hand and cost recovery fees on the other; the development of local business activities.

The key-word is than greater involvement of the interested population, either in form of substantial economic participation (although graduated according to possibilities) or in form of participation to the elaboration of the scheme.

As it is unlikely to collect money from the poorest, it could be worth giving them the chance to work in the realisation of upgrading works, allowing them to provide an income to their family.

This means that the upgrading scheme depends from a broader concern with job creation and community development. Standard technologies and utilities have to be modified according to this aim. The physical layout will also be designed linking environmental standards to people needs and preferences.

Organisational model

The proposal for the Abu Alia area is articulated in a two tiers system: a “neighbourhood laboratory” and a “local housing association”. They are different tools for co-ordinating various forms of intervention. For these purposes, it seems that the organisational tools that mostly suit the Hai Abu Alia programme should be:

• on one hand the neighbourhood laboratory that could be easily be set by public agencies into the area chosen for the experimentation. The “neighbourhood laboratory” is a socio-technical tool for planning and monitoring urban rehabilitation, enhancement and maintenance activities that allow for direct participation by the local citizens in the project. The main aims are: a) the upgrading and maintenance of the neighbourhood; and, b) the analysis and assessment of the inhabitants needs, in order to collect relevant data about dwelling conditions and inhabitants feelings. The laboratory can also supply information regarding the buildings, promote a heightened awareness of upgrading, and prevent the problem of building decay. Moreover, the laboratory can set out a programme for the gradual upgrading of the neighbourhood and effect on-the-spot interventions.

• on the other, a local housing association (LHA) which can assume some features of a local “trust” (mostly the concern with mobilising social network and the capacity to intervene directly in the realisation of some works); and possibly some features of a broader housing associations (in particular, the capacity to deal with financial activities, like savings, borrowing, etc.). The local association should involve local inhabitants and than be supported by existing networks. It is quite clear that it could not be created from the top. However, experiences show that for the aim of an effective upgrading, co-operation with local representative is important.

In general, for “Housing association” is meant any not-for-profit housing provider that is controlled by a voluntary committee and is constitutionally independent from the government. It therefore embraces charitable housing trusts as well as “public utility” housing societies (including housing co-operatives). Bodies similar to housing associations have often been present since decades in several countries, depending from disparate controlling subjects (religious charities; unions and workers mutual aid organisations; pension schemes; companies; municipalities; hospitals, etc.).

LHAs often take on non development roles, including community organising, social services provision, advocacy of neighbourhood strategic interests, etc. However, LHAs participate in development projects in several ways: as owner-builders, general partners, limited partners, etc. However, local community organisation is the principal goal of LHAs, met by physical revitalisation of the housing stock and creation of affordable housing.

LHA are usually supported by public funds (possibly also by international aid), but can benefit from several financial sources: for instance, from voluntary contributions of private citizens as well as from contribution from companies aiming to create a better social climate; they can profit from “linkage” project (as already experienced by the HUDC with the practice of cross-subsidising); they can even take a part in the development of local business. The most important feature of LHA is that they operate in a specific area co-ordinating or implementing programmes promoted by different agencies, that otherwise would be operated in distinct and often unconnected ways. Housing associations could play a remarkable role in the financial and saving sector. In several countries housing associations of some sort are allowed by the government to collect voluntary savings or compulsory contributions by workers and employers and to invest them in the finance or provision of dwellings.

Main activities to be implemented

The project shall start with the instalment of the neighbourhood laboratory and can advance gradually through the establishment of the local housing association. Some of the activities are in common between the Laboratory and the Association, some are exclusive to one of them.

The neighbourhood laboratory follows the implementation of a geographical information system linked to a data base concerning the informal dwellings. This activity could be the first example of co-operation among public agencies.

It would also carry out surveys on physical conditions of the site, but should moreover analyse the social processes involved, like the financial tools, the direct involvement of dwellers in the construction activity, the level of rent etc.

The laboratory has to develop design models in order to help the inhabitants to upgrade their dwellings (as already implemented in some sites) and, moreover, it designs adequate solutions for infrastructure, utilities etc., identifying the technologies that correspond to the objectives of the project; besides, the laboratory elaborates a proposal for an upgrading scheme, indicating aims and priorities.

Actions to be implemented are: to finalise planning and parcellisation approvals from GAM and Land and Survey Department; to finalise the procedures of legalising and obtaining the land property documents; from a technical point of view, to prepare roads and foot paths layout and profile; to prepare infrastructure layout, taking in consideration the existing services; to prepare landscape layout and design for communal spaces (community centre, green areas,…); to facilitate building license procedures.

Finally, the laboratory takes care of the implementation of the necessary improvement works.

Actors to be involved

Different institutions as well as individuals will be involved. Given the nature of pilot project a scientific programming and monitoring committee (PMC) should be created as a first step.

It will be formed of experts from HUDC and from the 3rd University of Rome. Its task will be to set up the project’s machinery – the Neighbourhood Laboratory and the Local Housing Association – and to monitor through the time the outputs.

The inhabitants of Hai Abu-Alia would be the first actors of the project. The Local Housing Association should be their instrument of confrontation with government agencies and other subjects (like the banks, for instance); local community organisations and major ONGs can participate to the establishment of the local housing associations and to social activities.

Greater Amman Municipality follows the planning approvals, possibly subsidise the inhabitants; it can also supports the LHA, adopting the measures for tax relieve, and participating to the elaboration of LHA strategy and plan; HUDC should provide technical assistance and qualified people for the Neighbourhood Observatory; Land & Survey Department could participate to the Neighbourhood Observatory activity related to land survey, land assessment and local GIS; Water Authority, can improve water and sewerage connections, networks renovation. Other service companies, as well as private building companies, could participate to the neighbourhood Observatory in order to elaborate jointly the research programme on Housing and Construction activities to be firstly implemented on Abu Alia site, and then generalised to the all municipality; the Jordanian Environmental Society can collaborate to the environment impact analysis and to the landscape design.

The project requires three years for a real implementation. The first period (six months) is for the project lay-out and for the design of the two operative structures, the Laboratory and the Local Association. Before the end of the first year the two structures shall be established. The training activity is organised in 6 week-courses concentrated in the first half of the project life (since the third month to the 18^th). Monitoring will take place during the all project life; however, main activities will be executed since the establishment of the two structures (since the 12^th months). The evaluation of the project will take place at the end of the period.

Summary and conclusion

The project proposed here will operate in three main fields: a) technical assistance, b) training, and c) the organisation of a local operative structure. It is based on the idea of a “local project”, i.e. of the integration of different concerns (infrastructure, housing, social development, vocational training, job creation….) in one programme.

The local operative structure is articulated in a “neighbourhood laboratory” and a “local housing association”. These are “organisational tools” aimed to co-ordinate various forms of intervention and to foster a greater community participation.

Besides working on physical design and operational programming, they will promote financial and operative contributions, job-creation, and saving cost activities in the fields of environmental improvement and community development. Capability building actions are envisaged in the fields of information systems, housing and property markets analysis, finance and management techniques, and implementation tools.

The expected output are: a) a greater effectiveness of public interventions thanks to an improved co-operation among public agencies and a substantial participation of local communities; b) the implementation of a more sustainable cost recovery strategy through the combination of direct contributions, finance management, and community granted loans; c) an environmental upgrading policy proceeding along with social and economic development.

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La traiettoria anticipata

Nel consultare le fonti sulla costa francese, su questo arco sottile [...]]]>

La traiettoria anticipata

Nel consultare le fonti sulla costa francese, su questo arco sottile che congiunge le due penisole latine attraverso una geografia tanto tormentata quanto intensamente frequentata dall’immaginario europeo (sia nelle celebri cornici della Costa Azzurra, sia negli intervalli solitari della Camargue) stupisce meno la diversità dei paesaggi, degli ambienti, dei riferimenti che non l’ambizione a presentare un contesto unitario, un’aggregazione sotto una sigla comune (¹). Questa ambizione, che sembra avere da tempo dato forma all’immaginario della regione e della città, copre -e al tempo stesso rivela- le tensioni fondamentali che agitano il Midi.

Il midi è la terra dei trobadores, di Cézanne e Van Gogh, dei primi bagni di mare, degli stagni e della vita selvaggia della Camargue, dei gitani, dei meridionali (italiani compresi) e degli arabi, dell’immersione nel Sud che la cultura alto borghese dell’Europa settentrionale ha progressivamente esperito da un parallelo all’altro. E’ oggi anche un crocevia dei fasti popolari nella società dello spettacolo, congiuntamente celebrati dalla cinematografia popolare, dalla mediatizzazione delle Corniches dell’Estérel o dei Maures, dal consumo turistico estivo. La spettacolare capacità di penetrazione nell’immaginario culturale è una non secondaria risorsa di questa Occitania sentimentale, di cui l’irredentismo vivacchia occasionalmente, ma il cui richiamo si diffonde vigoroso a copertura di più consistenti ristrutturazioni dello stato locale o politiche di liaison internazionale.

Roncayolo, nel raccontare Marsiglia, ricostruisce nelle rappresentazioni pittoriche una specie di equilibrio, di complementarità tra funzioni diverse -parchi, amenità, spazi industriali, porti- strettamente vicine, indice di un “immaginario anticipatore” delle nuove realtà che lo sviluppo economico del XIX avrebbe portato (²): così l’idea di arco mediterraneo sembra assolvere alla funzione di racconto unificante, di dimensione territoriale e, al tempo stesso, di traiettoria comune per operare l’integrazione di molteplici e contrastanti dinamiche che hanno per sfondo le regioni costiere.

Di questo mediterraneo francese si può dire che di un’invenzione recente si tratta, di un racconto e una traiettoria che accomuna da poco tempo le vaste regioni periferiche del Sud della Francia. Un arco mediterraneo che appare il risultato di una sommatoria, per certi aspetti paradossale, di deficit locali e di differenziali competitivi.

Da un lato, la crisi della metropoli portuale, il tardivo decentramento, l’affanno delle strutture economiche tradizionali, portuali e militari in particolare, la de- e la re-industrializzazione, la crisi infine dell’immaginario stesso della città (Roncayolo, 1990) (³); dall’altro, un portato dell’affanno europeo, della competizione con le aree economiche di maggiore e antica industrializzazione decentralizzazione.

Due referenti mobili

L’immaginario della regione sembra pescare insistentemente sulla duplicità del confronto con l’altro, con il Sud, della reidentificazione con il sé, con il Nord: ma si può obiettare che si tratta di due identità in movimento, che perdono sorprendentemente in consistenza geografica quello che acquisiscono in valore universale.

Una prima tensione, che discende da Nord a Sud, proviene dal superamento del ruolo storico di porto commerciale e centro di comando militare. Incide sulla crisi dell’”immaginario” di Marsiglia l’essere il porto di un mare sempre meno misterioso e sempre meno “strategico”, cerniera con un Sud sempre meno unico e unitario.

Non c’è paragone tra l’importanza esercitata dal Mediterraneo, per un paese come la Francia, oggi e in epoca di conquiste o di colonie. Non è un caso che la specializzazione del porto marsigliese siano desolantemente gli idrocarburi, gran volume di merci (con incerta prospettiva) e scarso valore aggiunto. Il depauperamento non è solo nella ragione di scambio, è un venire meno o, meglio, un’evoluzione profonda delle ragioni che hanno portato una nazione e un popolo, e altri nazioni e popoli dietro a questo, ad affacciarsi per secoli sul bel davanzale del Sud.

Nelle nuove geografie economie e planetarie, come pure nel pastiche del villaggio globale, il Mediterraneo appare progressivamente un mare sempre più piccolo. Esperiti nei viaggi culturali i “tentativi di fuga”, si è esaurita l’incessante corsa degli esploratori romantici del Settentrione -il Durrel dell’epigrafe in testa- verso l’esotismo geografico; l’altro da sé, e il viaggio che lo presuppone non esistono più.

Un mare piccolo come ponte, figuriamo come frontiera: il diaframma verso il Sud non è più ostacolo, e comunque il Sud che vorremmo disconoscere e rigettare è ormai oltre le porte di casa.

La seconda tensione proviene dalla strategia di rovesciamento del problema che storicamente è stata proposta per la città e la sua regione: ricostruire con l’entroterra un rapporto produttivo e economico che ne compensi rovesci marittimi. E’ l’identificazione dell’entroterra che fa problema, in questo caso: un riferimento che esplode dalla dimensione locale, paesana, delle montagne e delle campagne segnate dall’esodo, al confronto con Parigi o con i bacini economici e culturali della Catalogna e della Padania, alla sfida insistentemente riproposta con un’Europa sempre più vasta.

La costruzione simbolica della regione come fatto unitario sembra essere la risposta a queste tensioni, una risposta che è stata progressivamente elaborata man mano che venivano affrontati i grandi problemi di questo dopoguerra.

Una rappresentazione che riunifica progressivamente una varietà di situazioni, storie, problematiche e culture caratterizzate in grande misura da una virtuosa autonomia, talvolta marginalità rispetto al corso più profondo della storia francese. In altre parole, la rappresentazione intenzionale e volontaristica di un percorso di sviluppo opera come termine ad quem più che la geografia come termine a quo.

Nel periodo più recente, nel II dopoguerra, si possono individuare alcune vaste questioni che scuotono la provincia profonda e contribuiscono alla “costruzione” dell’ambiente geografico, sia in senso materiale che nel senso di un comune immaginario, di un’identità comune del midi mediterraneo.

La costruzione materiale della regione può essere ricostruita per tappe e episodi, attraverso le politiche che hanno elaborato risposte ai grandi problemi della casa e delle migrazioni, del turismo e dell’edificazione del litorale, della infrastrutturazione per poli e reti.

Sembra infatti imprescindibile pensare alla scoperta del midi nella cultura colta e, successivamente, nel consumo turistico e balneare; o al movimento di ritorno degli espatriati dalle colonie e di nuova immigrazione. Ma questi eventi possono essere rivisti nell’ottica della costruzione, infrastrutturale e per poli, dell’arco mediterraneo in quanto regione del decentramento e del riequilibrio vs. Parigi o, come è di moda, regione europea inserita nell’asse Barcellona-Milano.

L’invenzione dell’arco mediterraneo

L’arco mediterraneo della Francia è un vasto ambiente geografico, composito e diversificato più di quanto si immagini comunemente.

Nelle tradizionali ripartizioni, il Mediterraneo francese si compone di tre regioni amministrative, diverse per storia, eterogeneità e densità: la più vasta e più importante, la regione PACA (Provence-Alpes-Côte d’Azur), ricopre l’ampia superficie di 31.399 kmq di superficie (pari al 5,77% della superficie dell’”esagono”) e ospita 4.260.000 abitanti (il 7,5% della popolazione totale, ma il 9,24% della popolazione francese fuori dall’Ile-de-France); il Languedoc-Roussillon ricopre invece una superficie un pò inferiore (27.376 kmq., il 5%) e una quota di popolazione decisamente inferiore, pari a 2.098.000 abitanti (il 3,7% e il 4,57% della popolazione francese con o senza, rispettivamente, gli abitanti dell’Ile-de-France); infine, la Corsica, la grande isola nel Mediterraneo, con 8.680 kmq e 249.000 abitanti.

La particolarità della Corsica, la resistenza alla assimilazione politica e linguistica al grande paese al quale è congiunta, così come i grandi contributi che ha dato alla storia di quello, è ben nota. Ma anche la Provenza storica, al di là anche dell’identità culturale che l’ha mantenuta autonoma fino al 1481, ha giocato spesso in controtendenza rispetto alla vicende nazionali, e se l’inno d’oltralpe è la Marsigliese (portato nel 1792 dai battaglioni rivoluzionari accorsi in soccorso a Parigi), già l’anno successivo la rivolta antigiacobina di Marsiglia e Tolone ha accenti “federalisti” oltre che contro-rivoluzionari, e di nuovo, in seguito, sotto Bonaparte, il II Impero, con gli eventi della comune e infine con la più recente storia del secondo dopoguerra la regione si schiera contro il sentimento politico prevalente.

Un noto schema delle tendenze di sviluppo individua un ‘area prioritaria in Europa intorno all’asse Londra-Ruhr-Zurigo-Milano (che venne identificata dalla divulgazione giornalistica nella figura della “banana blu” per via della forma e del colore della graficizzazione). In questa schematizzazione la problematica più evidente è ancora il confronto tra Nord e Sud d’Europa; ma già sono evidenziati i collegamenti che espandono il riferimento dell’entroterra verso Est.

In questa formulazione, un sottosistema territoriale appare in alternativa -da Madrid e Valenza, lungo il Mediterraneo, con un punto di forza a Lione fino a Milano e l’Adriatico- come particolarmente fertile dal punto di vista della innovazione tecnologica e con uno sviluppo e industrializzazione più recente innovativo. Catalogna, Linguadoca, Provenza e Padania sono presentati appunto come “Nord dei Sud” (lo studio è stato per l’appunto redatto a Montpellier, uno dei centri emergenti in questa prospettiva) (Reclus-Datar, 1989).

Nella stessa ricerca vengono sviluppati alcuni sistemi di classificazione delle città: Marsiglia (800.550 ab., 1.087.000 con l’agglomerazione) figura in posizione intermedia, a livello di altre metropoli regionali (tra cui, in Italia, Napoli, Genova, Venezia, Firenze, Bologna) ma è seguita da Nizza (400.000 ab.) e Montpellier (200.000 ab., 284.000 ab. con l’agglomerazione; al rango di Palermo, Bari e Trieste); e in posizione successiva, da Aix-en-Provence (127.000 ab.; con Padova, Cagliari, Verona, Catania, Parma).

Al di là del senso della classifica, discutibile come tutte le raccolte di indicatori (rispondenti in sintesi ai seguenti ambiti: demografia, infrastrutture, università, ricerca e formazione, attrezzature per la mobilità, finanza, cultura e informazione, telecomunicazioni) è significativo che in un confronto europeo compaiano, non in ultima posizione, tutte le città della costa mediterranea.

Un’ulteriore analisi più specifica (che raggruppa gli indicatori in cinque dimensioni: comunicazioni, relazioni internazionali, economia e finanza, ricerca tecnologica e influenza culturale) indica in Marsiglia e Nizza due città contraddistinte da “punteggi” elevati in comunicazione, medi in relazioni internazionali e deboli in economia; in Tolosa (capoluogo del Languedoc-Roussillon, un pò eccentrica rispetto alla costa) e Montpellier città con forti punteggi in ricerca e cultura.

Pochi anni più tardi, la riunificazione tedesca sposta il baricentro europeo. Nuove schematizzazioni comparabili con la precedente accentuano per l’appunto la condizione dell’arco mediterraneo, inserito nella più marcata orientazione Est-Ovest delle dinamiche di crescita. Ortogonalmente a questo, un arco mediterraneo mette in relazione territori di industrializzazione più recente, innovativa e alternativa come Barcellona, il Midi, Lione, Milano, il Nord-Est italiano, puntando in modo (del tutto) ipotetico verso l’Est Europeo (⁴).

Le tendenze demografiche recenti sembrano confermare tanto un’inattesa “ripresa della metropolizzazione” in Francia (Sallez, Vérot 1993) quanto un ruolo specifico e rilevante dell’asse mediterraneo (beninteso, senza che tutto ciò metta in discussione la primazia di Parigi).

Dei sei, sette poli metropolitani che si contano nel “deserto francese” (ormai non più tale), oltre a Lione, Bordeaux, Lille-Roubaix-Tourcoing, sono indicate Marsiglia-Aix-Vitrolles (1,2 milioni di abitanti, con il discutibile primato del maggior tasso di disoccupazione, 17% e il peggiore trend demografico: -0,2% all’anno tra il 1982 e il 1990); e Nizza-Grasse-Cannes-Antibes che riuniscono nell’insieme 853 mila abitanti e un tasso di crescita annuo fisso sull’1,2% da quindici anni. Si deve aggiungere ancora le conurbazioni di Tolone e Montpellier (437 mila e 284 mila ab. rispettivamente, tutte e due in forte crescita rispetto alle classe di appartenenza)

E’ evidente il forte richiamo esercitato da queste “figure” tipiche della retorica territoriale per legittimare territori inizialmente periferici rispetto la corrente privilegiata Nord-Sud dello sviluppo industriale canonico d’Europa.

La posta in gioco è comunque il rafforzamento congiunto dell’armatura urbana del Midi alla quale sono riconosciute indiscusse qualità e capacità, sia nel milieu ambientale che culturale. Da qui il grande sforzo profuso nell’acquisizione di imprese innovative, università e tecnopoli, nonché nel collegamento con le reti transeuropee di comunicazione (Tgv-Sud in testa).

Reimpatri e immigrazioni

Negli anni successivi alla seconda guerra mondiale la Provenza- Costa Azzurra è stata la prima regione per afflusso di immigranti in Francia, nonostante la diminuzione della capacità del mercato del lavoro agricolo, a partire dagli anni ‘50, di assorbire manodopera occasionale e a basso livello scolastico. Le più recenti difficoltà dell’economia industriale e, soprattutto, gli elevati prezzi dei suoli e delle case, hanno dirottato in seguito i nuovi arrivi verso il Languedoc-Roussillon (che presenta il più elevato tasso annuale di crescita migratoria a partire dal 1975). Componente non secondaria dei flussi migratori, non relativa in modo specifico al litorale ma comunque sensibile al fascino della costa, il trasferimento di residenza di pensionati di altre città e regioni, attratti dal clima (solo 100 giorni di pioggia all’anno) e dalle attrattive residenziali. Comunque, all’ultimo censimento gli stranieri residenti nella regione sono 369 mila, pari all’8,6% del totale; più della metà degli immigrati è di origine nordafricana.

L’arrivo degli stranieri ha una storia profonda, nel paese, ma è stata comunque una rottura di equilibri delicati e una profonda alterazione del processo e delle modalità di costruzione del territorio: i grands ensembles, focolai di crisi sociale e frontiera della integrazione etnica, segnano le periferie urbane, mentre la domanda di villette o mini proprietà da parte di pensionati e turisti più o meno agiati condiziona fortemente i prezzi del terreno e l’attività edilizia.

a) Gli arrivi

L’immigrazione in Francia è per tre quarti un’immigrazione dal Mediterraneo (comprendendo anche il Portogallo tra i paesi mediterranei). Gli stranieri in Francia sono, all’epoca dell’ultimo censimento, circa 3,6 milioni, dei quali gli attivi sono 1,6 milioni, pari al 6,5% della mano d’opera francese, oltre a 826 lavoratori naturalizzati francesi (il 34%). La composizione per nazionalità è non solo fortemente variegata, ma varia in larga misura il tasso di acquisizione della nazionalità: per esempio, dei 278 mila italiani e dei 244 mila spagnoli sono naturalizzati oltre il 60%, mentre dei 488 portoghesi solo il 20% ha acquisito la nazionalità francese. Dei 695 mila lavoratori del Maghreb solo il 19% è naturalizzato, percentuale inferiore al 47% naturalizzato dei 90 mila indocinesi che lavorano in Francia.

La regione Paca conta 127.000 lavoratori stranieri, cioè il 7% degli attivi, terza regione in Francia dopo l’Ile-de-France (714.000, 13,2%) e la regione Rhône-Alpes (186.500, 7,7%) (Insee, 1990). In particolare, il dipartimento delle Bouches-du-Rhône, figura tra i primi 9 dipartimenti per presenza di stranieri. Ma in realtà la concentrazione degli stranieri è molto più elevata nei centri urbani, sulla costa e in determinati quartieri, soprattutto nei quartieri pubblici di periferia.

Il Midi francese è costantemente terra di immigrazione nell’arco di tutta l’epoca moderna, ma le successive ondate sono fortemente differenziate per caratteristiche nazionali ed etniche.

Tra il 1850 e il 1914 si registra la prima ondata storica di migrazioni in Francia; la popolazione straniera si concentra, oltre che a Parigi, nei dipartimenti posti lungo il confine orientale, dalle regione minerarie e industriali del Belgio a Nord, fino alle Alpi marittime prospicienti l’Italia a Sud, con una forte caratterizzazione delle nazionalità immigrate a seconda del paese confinante; così, nel Sud Est, in particolare in Costa Azzurra e nelle Alpi Marittime, ma anche nel Languedoc (dove gli stranieri sono più del 5% della popolazione attiva), sono presenti soprattutto italiani, nei lavori edili, nel bracciantato e nelle saline, grazie anche alla convenzione bilaterale sulla immigrazione sottoscritta nel 1904 dai due governi (in totale, gli italiani sono il 36% del 1.160.000 immigrati presenti nel 1911).

Nel periodo tra le due guerre, oltre alle conseguenze del richiamo di personale dalle colonie del Maghreb, dalla Cina o dall’Indocina, un ulteriore impulso alle immigrazioni è dovuto alla crisi demografica e all’accoglienza dei rifugiati politici, primi tra tutti polacchi, ma anche russi e armeni. Al censimento del 1931 gli stranieri sono 2.890.000 (di cui oltre 508 mila polacchi), il 6,6% della popolazione. Ma nel complesso, in particolare dopo la crisi del ‘29, la presenza di stranieri fu disincentivata (meno 450 mila tra il ‘31 e il ‘36), e diminuì fortemente.

Nel dopoguerra, infine, ricomincia il forte afflusso di stranieri, che a metà degli anni Settanta riporta la percentuale degli stranieri ai livelli raggiunti nel 1931, grossomodo oltre al 6% del totale. E’ più sensibile in questo periodo di alta congiuntura economica e demografica l’afflusso dalla penisola iberica e dal Maghreb.

b) I ritorni

Dal 1954, dalla caduta delle colonie di Indocina alla decolonizzazione in Africa, l’afflusso dei rimpatriati, così come degli stranieri, è continuo. Solo a Marsiglia, la popolazione aumenta del 50% tra il 1954 e il 1964, ma in tutta la regione l’intera evoluzione demografica è dominata dal saldo migratorio. I rimpatriati di origine francese dall’Algeria e dall’Africa del Nord sono 130.000 a partire dal 1962; la loro presenza condiziona naturalmente il dibattito politico e, almeno in parte, le scelte di sviluppo. L’edificazione di quartieri di edilizia pubblica negli anni Cinquanta e Sessanta raggiunge intensità drammatiche, e esiti discutibili.

In questo frangente si consuma, tra l’altro, la capacità di utilizzare le risorse culturali e sociali della città per posizionarla in modo favorevole nella fase di recessione economica che si sarebbe di lì a poco profilata. All’origine dei mali della capitale del Midi si colloca dunque anche un problema di inserzione e di governo di un processo, senza dubbio conflittuale e problematico, di integrazione politica e sociale.

Le infrastrutture del decentramento

La fisionomia della regione della costa mediterranea all’inizio degli anni Novanta non ha più gran che a vedere con la situazione del primo dopoguerra.

Una regione agricola e portuale, con alcuni centri di commercio e alcune produzioni consolidate, si è trasformata radicalmente in un’area contrassegnata dai flussi internazionali e dalle connessioni tecnologiche. Da questo punto di vista la connessione alla rete Tgv di Aix e Marsiglia, quasi completata, segnerà probabilmente un forte impulso proprio alle attività più innovatrici presenti nella regione e alle funzioni di rango internazionale: “infrastrutture” di qualità, come le università e i centri di ricerca già ora proiettati su standard e dimensionamenti “europei”, riceveranno senzaltro grandi benefici dal miglioramento dei collegamenti con la capitale e, trasversalmente, con i paesi confinanti. Tutto ciò non si svolge in modo del tutto pacifico (e i contrasti tra agricoltori e ingegneri Sncf proprio sull’itinerario del Tgv lo stanno a dimostrare).

Se l’agricoltura beneficia infatti di condizioni climatiche favorevoli e di grandi investimenti nella irregimentazione delle acque (ed ha così potuto mantenere un ruolo economico nonostante la marginalizzazione in termini di impieghi offerti) il suo ruolo collaterale, di tutela di un paesaggio assurta a cifra dell’identità regionale, è insidiato dalle funzioni più forti.

Più di tre quarti della popolazione regionale vive sulla costa o nelle vallate dei fiumi più importanti, il Rodano e la Durance, in una fascia di territorio non più profonda di 50-60 km, che si riducono a meno di dieci verso il confine italiano. Sull’arco mediterraneo la densità demografica (100-200 ab. per kmq.) è incomparabilmente più elevata del resto del territorio (10-20 ab. kmq.) e prossima alla media europea; ma i comuni del litorale vero e proprio superano quasi sempre i 300 ab/kmq.

La dicotomia tra l’entroterra e il litorale inizia a manifestarsi già alla metà del secolo scorso: l’esodo rurale, l’isolamento della montagna, portando le Alpi meridionali a scendere dai 350 mila ai 250 mila ab. in cent’anni, a profitto peraltro dei maggiori comuni, mentre il litorale è cresciuto di un milione di abitanti negli ultimi 25 anni. Nello stesso intervallo di tempo, sono raddoppiate anche le presenze turistiche. Gli arrivi sulla costa sono superiori ai 13 milioni per anno, due terzi dell’intera accoglienza della regione (che pure conta una parte non irrilevante di territorio montano utilizzato per turismo estivo e invernale). Il contributo dell’industria turistica all’economia della regione è forse anche maggiore del 25% di impieghi assorbiti sul mercato del lavoro.

La Costa Azzurra detiene il primato per la presenza di alberghi di livello (metà dell’offerta alberghiera è a tre o quattro stelle) ma, al tempo stesso, ha concesso, a partire dagli anni Cinquanta, l’edificazione di seconde case, spesso mini-appartementi in edifici alti, che hanno segnato irrimediabilmente il paesaggio.

Ma il litorale infrastrutturato per il turismo (l’aeroporto di Nizza, per esempio) è anche il luogo di atterraggio privilegiato delle iniziative innovative che segneranno probabilmente il futuro della regione.

Nuove strutture di ricerca sono state sperimentate in regione, la seconda in Francia (e Marsiglia la seconda città) per presenza di attività di ricerca. Nelle politiche locali, una strada delle alte tecnologie dovrebbe mettere in contatto le tecnopoli regionali: oltre a Sophia-Antipolis, Var- Technopole (Tolone), Marseille Technopole (Luminy e Chateau-Gombert); Aix 2000, Avignon-Agropolis, Manosque- Cadarache, alle quali vanno aggiunti i cinque domini di specializzazione di Montepellier L.R. Technopole, Labège-Innopole nell’agglomerazione di Tolosa.

La prima “Technopole”, polo tecnologico che riunisce le istituzioni della ricerca più innovativa in un ambiente di qualità, è stato realizzato nell’area di Antibes-Grasse, sull’altopiano di Valbonne. Sophia-Antipolis è stata sovente presa a modello in tutto il mondo come esempio di città delle scienze e delle industrie. In seguito all’arrivo di industrie informatiche nella regione, nel 1969 nasce prima su 50 ha, poi su 2.300 un parco di attività supportato da personalità della ricerca nazionale, dalla Datar, dalle comunità locale.

La scelta di indirizzo, consona allo spirito della regione, è stata il vincolo di due terzi del Parco a verde, e una ricca dotazione di servizi di prossimità e loisir. Oggi, il centro raccoglie oltre 830 tra imprese e organismi di ricerca e dà lavoro a 14 mila addetti (40% stranieri). Per il futuro sono previste considerevoli espansioni, e tra l’altro la messa in rete, in modo ancora più consistente di quanto già non sia, con le altre tecnopoli nella regione e nel mondo.

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Il quadro delle riflessioni sulla domanda di infrastrutture in Italia è più disordinato e meno esteso di quanto sarebbe legittimo supporre: in realtà, è difficile ricostruire un quadro unitario per la frammentazione dei singoli passaggi.

In effetti, fasi procedurali apparentemente [...]]]> pubblicato in A. Clementi, a cura di, Infrastrutture e governo del territorio, Palombi, 1996

Il quadro delle riflessioni sulla domanda di infrastrutture in Italia è più disordinato e meno esteso di quanto sarebbe legittimo supporre: in realtà, è difficile ricostruire un quadro unitario per la frammentazione dei singoli passaggi.

In effetti, fasi procedurali apparentemente lineari non sono sempre in sequenza. L’ideazione, la deliberazione, la programmazione, la valutazione, il finanziamento e la realizzazione di opere pubbliche dipendono inoltre dal tipo di soggetto proponente (ente locale, stato, azienda pubblica, concessionaria…) e vanno quindi a finire in documenti e repertori con differente valore e differente probabilità di realizzazione.

“Biografie” di opere pubbliche emblematiche, per esempio il Grande raccordo anulare (l’opera pubblica che a Roma ha assorbito il maggior volume di risorse (¹)), mostrerebbero logiche e soggetti differenti che contribuiscono a rendere il campo infrastrutturale quanto mai articolato.

La programmazione degli interventi avviene infatti attraverso canali molteplici già a livello nazionale: piani di settore (per es., il Piano generale dei trasporti), programmi delle aziende concessionarie, spesso facenti parte delle partecipazioni statali (Eni, Enel e Telecom sono i soggetti delle decisioni sulle reti tecnologiche), leggi di spesa (di settore e annuali, come la Finanziaria), ecc.

Inoltre, gli enti locali partecipano con logiche e programmazione propria sia alla previsioni di opere e attrezzature (e del gioco di priorità di spesa, attraverso la rappresentanza in Parlamento) che alla realizzazione tramite le municipalizzate (decisive in settori come le reti di distribuzione del gas e dell’energia elettrica, del ciclo dell’acqua e dei rifiuti, nonché di varie attrezzature economiche o di interscambio). Una situazione così frammentata che all’inizio del decennio la legge sulle Autonomie affida alle province un ruolo di coordinamento e programmazione della spesa per investimento, peraltro quasi del tutto inattuato.

In questa situazione, una mappa del campo decisionale sareppe quantomai opportuna. A puro titolo indicativo si propone un promemoria indicativo dei diversi “soggetti” presenti nel campo delle decisioni infrastrutturali e delle opere pubbliche.

La tavola è sicuramente lacunosa: compilarla sarebbe di per sé un compito di ricerca non indifferente per un buon cultore di diritto amministrativo. In effetti, proprio la delimitazione delle competenze tra soggetti pubblici e privati risulta l’aspetto più in movimento nella evoluzione recente dei sistemi amministrativi, sulla quale si concentra un forte sforzo di ricerca (²).

Seppure inadeguata la tavola indica l’articolazione del campo, la presenza di soggetti diversi, e soprattutto il profilo settoriale diverso dei differenti soggetti. Quest’ultimo aspetto fa sì che settori di infrastrutture versino in condizioni antitetiche per effetto della diversa titolarietà (acquedotti e rete gas, per esempio; autostrade e ferrovie, ecc.).

Tavola 1

Promemoria dei soggetti delle decisioni infrastrutturali

1. Quattro punti di vista sulle infrastrutture

Sul fabbisogno sono riconoscibili posizioni diverse perché provenienti da diversi livelli istituzionali e decisionali oltreché da soggetti diversi. Esistono quindi delle priorità molto diverse, che si articolano sia per livello (per esempio, opere di interesse nazionale o superiore, opere di interesse locale…), che per settore, che per tecnologia e conseguentemente attivazione di diversi moltiplicatori sulla economia. E’ sembrato possibile presentare fonti diverse caratterizzandole in base al punto di vista: non può sorprendere che il modo di affrontare il problema porti a selezionare priorità congruenti con il punto di vista assunto, quanto la possibilità di sintesi o almeno confronto tra le diverse priorità.

Sembrerevve invece di poter affermare che i repertori che seguono mostrano orientamenti così divaricati da risultare quasi del tutto privi di sovrapposizioni, e sembrano pertanto mostrare dei criteri autonomi di scelta delle priorità. Sono stati scelte le seguenti fonti:

• i documenti di programmazione europea che illustrano un possibile criterio “strategico”, che tratta ovviamente delle grandi opere transnazionali secondo gli obbiettivi della coesione sociale e strutturale;

• la posizione della Confindustria che riprende tesi comunitarie sullo sviluppo regionale, e che si traduce in una formulazione di criteri infrastrutturali per il sostegno al sistema produttivo italiano;

• posizioni diverse, che esprimono priorità di gruppi di interesse differenti ma legati in qualche con i soggetti imprenditoriali del mondo delle costruzioni, che sostengono un criterio generalizzato di qualità del “quadro costruito” con specifico riferimento ai sistemi urbano, insediativo e ambientale;

• l’ultimo documento è spurio, rispetto ai precedenti, perché non definisce un vero fabbisogno, ma recensisce progetti già approvati dalle autorità competenti secondo il criterio della realizzabilità (potrebbe essere intesa come un gioco di specchi, la traduzione amministrativa delle “astratte” riflessioni sul fabbisogno).

Le grandi opere strategiche

Il quadro nel quale sono proposte i grandi interventi infrastrutturali europei riguarda la competizione economica e il rilancio della occupazione. Rispetto a questi obiettivi, la Comunità opera seguendo tre linee di azione: omogeneizzazione normativa, il sostegno alle piccole e medie imprese, la realizzazione di reti transeuropee di infrastrutture (⁴).

La realizzazione di reti è a servizo degli obbiettivi classici di efficienza nella circolazione e di riassetto del territorio; in più, serve l’obiettivo specifico di “gettare un ponte” in direzione dell’Europa dell’Est.

Il Libro Bianco di Delors propone interventi sulle reti di informazione (tra cui le “autostrade” dell’informazione) e i grandi progetti prioritari per le infrastrutture. Le opere proposte recepiscono le indicazione dei dodici stati membri dell’epoca, e degli studi promossi a seguito della riforma dei Fondi strutturali a partire dal 1988. Nel 1993 erano stati approvati tre piani orientativi riguardanti rispettivamente: trasporti combinati, strade, vie nabigabili; in seguito altri piani orientativi sono stati preparati relativi a ferrovie tradizionali, aeroporti e porti, elettricità e gas.

Pochi anni dopo, il quadro geopolitico è cambiato notevolmente. La Comunità, divenuta Unione, è allargata a 15 membri con un raddoppio della superficie territoriale; i rapporti di associatura con i paesi dell’Est europeo sono più stretti; il riferimento al Mediterraneo bilancia a Sud l’apertura a Est dell’Unione. In questo contesto, il tema delle disparità regionali e della pianificazione territoriale è stato portato in primo piano: lo “spazio europeo” diventa oggetto di studi e politiche unitarie dell’Unione (fig. 1).

L’insieme delle opere individuate per l’Italia è il seguente: sono individuati con l’asterisco i progetti prioritari selezionati dalla Commissione Christophersen nel 1993 (⁵):

Ferrovie:

• alta velocità trasporto misto Nord Sud attraverso il Brennero, Verona-Monaco-Berlino*

• nuova linea di trasporto ferroviario ad alta velocità Lione Torino*

• alta velocità Torino Venezia Trieste con proseguimento indicativo misto (trasporto combinato treno-strada) verso la Slovenia, Ungheria, Ucraina (necessari studi supplementari secondo la commissione Christophersen);

• nuova linea di trasporto ferroviario ad alta velocità (Brennero) Milano Roma Napoli (necessari studi supplementari secondo la commissione Christophersen);

• rinnovamento delle linee ferroviarie per Berna-Zurigo e Tarvisio, considerati nodi chiave nello schema europeo dei trasporti

• rinnovamento delle linee ferroviarie Nord Sud nei due corridoi Adriatico e Tirrenico

  Aereoporti:

• Aeroporto della Malpensa (Milano) *

  Strade:

• la variante autostradale per il valico appenninico (necessari studi supplementari secondo la commissione Christophersen);

• il collegamento Cuneo Nizza *

• il completamento della autostrada per Monaco da Venezia al confine austriaco

• il completamento della superstrada interna Perugia Ravenna Venezia

• la rete stradale nel meridione, in particolare il completamento della rete pugliese Bari-Brindisi-Otranto (da sottoporre a ulteriori studi secondo la commissione Christophersen), della costiera ionica, il sistema sardo, il completamento della Messina Palermo, il corridoio stradale Napoli-Reggio Calabria (necessari studi supplementari secondo la commissione Christophersen)

• diversi piccoli tratti ciascuno importante ma controverso, come la pedemontana lombarda, vari collegamenti nella pianura padana, il completamento della autostrada tirrenica Livorno Civitavecchia, la bretella occidentale a Roma

  Rete elettrica:

• collegamento elettrico con la Francia*

• collegamento elettrico sottomarino con la Grecia*

• altri collegamenti sono previsti con la Svizzera, l’Austria (non ancora maturo secondo la commissione Christophersen) e la Tunisia

• potenziamento dei collegamenti elettrici transappenninici e nel Sud

  Rete gas naturale

• raddoppio del metanodotto con l’Algeria

• nuovo metanodotto con la Tunisia e il Mediterraneo orientale

• introduzione del gasa in Sardegna via Corsica e la Toscana

• nuovi terminali di gas naturale liquido a Montalto di Castro e in Puglia

Il sostegno allo sviluppo

La Confindustria ha assunto per tempo una posizione istituzionale e di alto profilo e ha promosso studi originali a sostegno della rivendicazione di un maggior impegno dello stato. Sul tema infrastrutture per lo sviluppo -a rete, di trasporto e tecnologiche- il Centro Studi Confindustria ha pubblicato delle valutazioni di fabbisogno frutto di un programma di ricerca promosso nel 1988 ma esito di studi precedenti (⁶).

Il “progetto infrastrutture” della Confindustria considera anche temi collaterali. La rivendicazione del potenziamento dei servizi è finalizzata a favorire la competitività economica del sistema indutriale (⁷) in vista, tra l’altro, dell’apertura del mercato europeo nel 1993. Accanto alle infrastrutture fisiche a rete, vengono considerati anche l’ambiente economico in senso lato (sistema formativo, nuove tecnologie, turismo e territorio…), le risorse e le procedure.

Le infrastrutture sono definite come “stock di capitale collettivo” (opposto alla accumulazione privata direttamente produttiva) la cui distribuzione territoriale crea differenziali di produttività tra regioni e paesi e condiziona i costi di produzione. I caratteri intrinseci alle infrastrutture sono ripresi dalla teoria dei beni pubblici: immobilità, indivisibilità, non sostituibilità, polivalenza. In altre parole, l’infrastruttura è definita sia come bene capitale che come bene pubblico.

Le infrastrutture considerano quindi aspetti economici (trasporto, comunicazione, energia, acqua) e aspetti sociali (istruzione, sport e turismo, cultura, attività sociali). Nell’impostazione originaria, si tiene conto anche del capitale umano (agenzie di pianificazione ecc.). Un’impostazione -ripresa dalla comunità europea- che allarga notevolmente il campo, ma che ancora non tiene conto della trasformazione dell’economia post-industriale e in particolare del carattere reticolare, degli effetti di sistema e della integrazione (⁸).

Il fabbisogno è definito indirettamente dal confronto della dotazione italiana con quella di altri paesi europei (tab. 1), frutto della somma di punteggi attribuiti a indicatori diversi (km di rete per tipo, centrali elettriche, telefonate…; con i noti problemi di disomogeneità degli indicatori). Risulta in generale che il livello infrastrutturale corrisponde al livello di sviluppo; dal confronto con gli altri paesi risulta anche un “gap” chiaramente elevato al Sud ma consistente pure per le regioni settentrionali (tab. 2 e 3).

I divari più ampi si registrano per le infrastrutture economiche (trasporti, comunicazione, energia, acqua: fig. 2), con divari sensibili ma inferiori anche per le infrastrutture sociali (scuola, sanità, assistenza sociale in senso stretto, sport e cultura: fig. 3). Un fattore importante di differenziazione risulta la presenza (ma solo al Nord) di grandi città capoluogo e la specializzazione produttivo-industriale di certe aree.

Al momento di passare a informazioni in dettaglio, una certa priorità sembra assegnata a strade, ferrovie, porti e acquedotti (con riferimento al Piano decennale per la viabilità del 1982, al PGT del 1986 e all’ipotesi di riforma che sfoceranno nella legge Galli sui bacini), coinvolgendo a questo fine esperti che sono espressione degli stessi ambienti che governano gli investimenti pubblici.

Rispetto a questi temi, rimangono in ombra settori come l’energia e le comunicazioni, oggetto però di studi ad hoc nell’ambito del medesimo “progetto infrastrutture”. Infatti, preoccupazione per la ridotta capacità di produrre energia elettrica sono state successivamente espresse da Confindustria anche in sedi istituzionali (⁹).

L’inadeguatezza rispetto all’Europa è misurata anche in termini soggettivi rilevando le valutazioni di campioni di top-managers. Uno delle fonti che ricorre è “The Word Competitiveness Report”, promosso da due istituti svizzeri, la fondazione Word Economic Forum, e la scuola internazionale di management IMD. L’Italia è posizionata agli ultimi posti tra i paesi sviluppati nella graduatoria internazionale, appena prima della Grecia, con punteggi deficitari su tutti i settori (tranne, in parte, le strade).

La ricchezza della nazione (o il fabbisogno finanziario)

La valutazione finanziaria aggregata è una misura meno ricca di indicazioni qualitative ma consente di valutare il fabbisogno in relazione alla frazione del prodotto interno che bisogna investire per soddisfare la domanda di infrastrutture.

Per esempio, Savona valuta in 530.000 mld. nel 1994 il fabbisogno finanziario per l’ammodernamento delle infrastrutture in Italia, secondo una rapida valutazione che considera soltanto l’insieme degli investimenti sull’aggregato del prodotto lordo (¹⁰). Questa somma viene considerata non iperbolica, se rapportata alle capacità finanziarie del paese e ai potenziali vantaggi in termini di produttività economica delle imprese. Inoltre, l’indotto economico, le ricadute erariali e occupazionali risultano argomenti utili al sostegno del realismo dell’operazione. Questa considerazione viene presentata a più riprese ai convegni dei costruttori edili, ai quali interessa sostenere la necessità di alti livelli di investimento e l’opportunità delle ricadute economiche.

Una stima diversa proviene da una valutazione più analitica del Censis-Rur, effettuata sulla base dei programmi di investimento per attrezzature collettive nel 1991. Il corrispettivo del fabbisogno risultante da una disanima dei programmi di investimento dei grandi operatori ammonta a 237.700 miliardi di lire, di cui 190 mila per le grandi reti (acqua, energia, trasporti, telecomunicazioni e ambiente) e il resto per attrezzature collettive di scala urbana.

A queste però vanno aggiunte almeno in parte le stime degli investimenti dei progetti di scala urbana (non tutti attuabili e anzi in qualche modo inflazionati dal clima del decennio precedente) che lo stesso studio valuta in circa 90.000 mld. di lire, di cui più di due terzi per le grandi città (più di 300 mila ab.) e il resto per gli altri capoluoghi (¹¹). La somma complessiva è lontana dalla valutazioni presentate in sede Ance (330 mila mld contro 530 mila mld), ma le due valutazioni rappresentano effettivamente i due estremi di una forbice: il Censis considera gli investimenti compresi in programmi approvati a breve termine, Savona indica invece un ordine ottimale di grandezza. Non sembra incongruo supporre che un ordine corretto di investimenti a medio periodo si situi pertanto a metà strada.

Nel conteggio Censis figurano le seguenti voci:

Tavola 2

Fabbisogno di investimenti

Da allora è possibile qualche aggiornamento. L’Enel ha stimato in 80.900 mld di lire (1991) il costo dell’ampliamento della potenza installata; 48.000 mld. di investimenti sono stati programmati per il periodo 1994-98, contro i 64.500 mld. preventivati per il periodo 1991-95.

Un ordine di investimento tra i 42.000 e il 60.000 mld (o forse più) appare necessario anche per l’apparato di raccolta e distribuzione dell’acqua (¹²), di entità non dissimile a quello previsto in Gran Bretagna ad opera di soggetti privati.

Per quanto riguarda le reti di telecomunicazione, va tenuto presente che tra il 1984 e il 1993 sono stati investiti circa 96.000 mld di lire, con una spesa procapite tra le più elevate nel mondo (su livelli doppi di paesi come la Gran Bretagna, Francia e Usa); le previsioni per i prossimi anni sono di un leggero decremento.

L’enfasi sulla capacità moltiplicativa delle infrastrutture ha comunque un limite. La spesa per investimento non necessariamente si traduce in incremento del servizio: incremento non solo della qualità complessiva, ma anche solo delle quantità fisiche.

Per esempio, le FS hanno investito tra il 1972 e il 1990 circa 64 mila mld. (prezzi costanti 1990), con tassi annui crescenti nel periodo più recente. Non si tratta nel complesso di una cifra granché dissimile come ordine di grandezza da quella investita nella realizzazione di autostrade (¹³).

Inoltre, le FS registrano una spesa di investimento notevolmente più elevata rispetto a quella delle altre aziende europee: negli stessi anni, con investimenti comparabili se non inferiori, “la SNCF ha realizzato la linea Alta velocità Parigi-Lione, mentre in Italia non appaiono risultati di rilievo né in termini di servizi offerti né in termini di costi di esercizio” (¹⁴). Si può ancora allargare il campo considerando il diverso tenore delle “economie politiche” delle opere pubbliche: valga a titolo d’esempio la considerazione che le grandi opere degli anni Ottanta sono costate di più in Italia (e hanno prodotto prevalentemente stadi e metro) dei Grands Travaux parigini, del villaggio Olimpico a Barcellona, dei Docklands londinesi, tutte e tre “grandi” occasioni di sviluppo e ridefinizione del posizionamento della città (¹⁵).

L’efficacia

La ricognizione operata dalla Presidenza del Consiglio nel 1995 offre uno spaccato dei “grandi” progetti (più di 50 mld. di importo) già definiti sul piano progettuale e con copertura finanziaria assicurata o ragionevolmente reperibile (nell’ambito di incertezza consentito per questo genere di previsione).

Come si evince dalla tabella, gli investimenti previsti dai progetti ammontano ad oltre 61 mila mld. di lire, di cui il 29% ricadrebbe nelle regioni del Nord, il 25% nel Centro e il resto al Sud (44%), salvo una ridotta quota non localizzabile. Il 77% degli investimenti riguarda le infrastrutture a rete, principalmente ferrovie, energia e autostrade.

Il profilo settoriale è inegualmente distribuito. La maggior parte degli investimenti al Centro Nord è relativo al settore dell’alta velocità ferroviaria (64%), il 20% alla viabilità. Al Sud la viabilità assorbe il 35% degli investimenti, per il resto ampiamente distribuiti tra gli altri settori.

Dal punto di vista finanziario, gli interventi più problematici sono quelli relativi a strade e autostrade, al regime delle acque e al completamento delle opere di industrializzazione delle aree coinvolte nel sisma dell’Irpinia.

Ma dalla tabella di vede anche che due terzi circa delle opere descritte dipendono dai programmi di investimento di concessionarie e aziende pubbliche, dotate di autonomia finanziaria (Eni, Enel, Autostrade) e di capacità di programmazione pluriennale (FS).

Le altre voci di spesa sono più problematiche sia per l’assenza di flussi finanziari altrettanto prevedibili, sia per la mancanza di un agente o percorso decisionale altrettanto definito.

In particolare, su questi ultimi settori opera la curiosa contraddizione che caratterizza la spesa per infrastrutture in Italia: la programmazione delle opere e la previsione della spesa sono pressoché indipendenti, divaricazione che viene parzialmente risolta se il soggetto è un’azienda.

Tavola 3

Opere “immediatamente” cantierabili

Più in dettaglio, gli interventi considerati sono i seguenti.

Ambiente

Bonifica dei siti industriali di Bagnoli e Piano triennale per l’ambiente, che prevede principalmente interventi finalizzati alla gestione del patrimonio idrico e del risanamento dei corpi idrici nonché diversi piani di risanamento ambientale in zone a rischio del paese (dal Lambro a Gela).

Energia elettrica

Progetti a totale carico dell’Enel principalmente per adeguamenti di centrali elettriche esistenti e per gli elettrodotti di collegamento internazionale con Francia e Grecia.

Esplorazione Idrocarburi

Interventi vari a totale carico dell’Eni.

Ferrovie

Si tratta delle voce di spesa più consistente. Comprende l’intera alta velocità e interventi vari di ammodernamento della rete.

Idrico

Interventi vari (88 progetti) con problemi di copertura finanziaria.

Infrastrutture per l’industrializzazione Irpinia e aree sisma

Si tratta del completamento di opere viarie e attrezzature a sostegno del sistema produttivo iniziate a seguito degli eventi sismici di Avellino, Potenza e Salerno.

Interporti

Realizzazione degli interporti di Segrate in Lombardia, Guasticce in Toscana e Marcianise-Nola in Campania, per i quali sono disponibili le coperture finanziarie ma sono presenti dei problemi amministrativi.

Irrigazione

Si tratta di 32 progetti in parte volti al completamento di infrastrutture già operanti e parte di più ampi interventi idrici. Manca il finanziamento e la progettazione può risultare datata in più di un caso.

Metanizzazione

Si tratta di progetti interamente finanziati dall’Eni, per la maggior parte dell’impegno finanziario relativi al potenziamento del collegamento con l’Algeria lungo tutta la dorsale. Problemi vari di carattere amministrativo.

Trasporto marittimo

Interamente destinati al potenziamento del tuttora inattivo porto di Gioia Tauro.

Autostrade

In prevalenza, gli impegni sono prospettati per la variante di valico; altri interventi sono relativi al raddoppio della Torino-Savona e all’ammodernamento della Napoli Pompei Salerno.

Strade

In gran parte destinate alla riqualificazione della autostrada Salerno Reggio Calabria; altro cospicuo intervento sull’area romana. Manca comunque la copertura finanziaria.

Un quadro riassuntivo

Dalle informazioni raccolte esce una serie piuttosto vasta ma eterogenea di suggerimenti sulle priorità e il tipo delle infrastrutture necessarie in Italia. A mò di sintesi, nella due tavole che seguono, viene proposto un riepilogo dei giudizi e dell’articolazione del fabbisogno. Le due tavole sono state costruite integrando le informazioni delle fonti già introdotte con altri repertori (¹⁶).

Una delle principali osservazioni che risulta dalla lettura di documenti tanto diversi riguarda la differente capacità finanziaria dei diversi settori: la suddivisione mostra che in diversi settori sono già presenti strutture societarie privatistiche e che sono in corso procedimenti per ulteriore liberalizzazione dell’accesso.

Le infrastrutture considerate nella tavola 4 appaiono in grado spesso di autofinanziarsi completamente, e per lo meno di produrre profitto dagli esercizi direttamente collegati.

Nella tavola 5, invece, figurano infrastrutture che non riescono a trovare situazioni di equilibrio, per ragioni prevalentemente normative e regolative, come nel settore idrico, o finanziarie, come in quello autostradale, e infrastrutture a totale o prevalente contributo pubblico.

Tavola 4

Settori dinamici

La distinzione tra le due tavole incide sulle valutazioni del fabbisogno e sulle modalità di programmazione: da un lato, chiarisce l’entità diversa del contributo dello stato; dall’altro, aiuta a rendere espliciti i criteri dell’intervento pubblico. Per esempio, è stato calcolato che lo spostamento di circa il 10% dell’utenza privata del traffico urbano sui mezzi pubblici consentirebbe un minor costo sociale (tempo perso, sicurezza, inquinamento…) di circa 11.500 mld., pari circa al doppio dei trasferimenti pubblici necessari a mantenere il pareggio del servizio di trasporto pubblico locale (¹⁷). Analoghe osservazioni possono essere avanzate per quanto riguarda la scelta delle modalità di trasporto delle merci, su ferro o su strada, come pure -in maggior dettaglio- i comportamenti decisionali dell’ente ferroviario in relazione agli attraversamenti urbani dell’alta velocità (¹⁸).

Tavola 5

Settori problematici

Le due tavole mettono altresì in luce le principali caratteristiche dei settori relativamente a fabbisogni, condizioni organizzative e territoriali, innovazioni nelle forme di offerta.

Viene quasi sempre evidenziato un problema specifico per il Mezzogiorno e le città, una forte tensione alla innovazione del “prodotto” infrastrutture e al problema dell’integrazione tra le diverse infrastrutture.

Un esempio eclatante sono i due aeroporti internazionali. L’aeroporto della Malpensa è inserito tra i progetti prioritari europei e ricade in un’area dove sono previste nuove linee ferroviarie ad alta velocità, rifacimento dei collegamenti internazionali tradizionali, nuove autostrade regionali, passanti ferroviari cittadini, ecc. L’aeroporto di Fiumicino è stato collegato a Roma con una linea apposita nonostante a poca distanza passasse una linea ferroviaria nazionale, l’alta velocità non interessa il settore dove è collocatol’aeroporto, sono però previsti sia il rifacimento che il raddoppio delle infrastrutture viarie e una nuova tangenziale a Ovest della città.

Infine, un settore particolarmente delicato è costituito dall’eterogeneo settore delle grandi attrezzature urbane, sulle quali andrebbe sviluppato ex novo una specifica riflessione, sia in termine di coerenza e qualità urbana, sia in termini di programmazione nazionale (piano delle università, ecc.).

2. Quattro commenti

Epoche

Per la riflessione sulla domanda di infrastrutture si possono proporre due date di rilievo, entro le quali collocare e “datare” i ragionamenti proposti.

La data di partenza viene fatta spesso coincidere con la metà degli anni Settanta quando si registra -secondo un’affermazione schematica che patisce di qualche approssimazione- il sostanziale arresto della espansione infrastrutturale del primo dopoguerra. In realtà, l’arresto non riguarda tutti i settori ma colpisce sicuramente quelli tradizionali (strade, ferrovie, impianti di base…).

L’estensione della rete stradale e autostradale per esempio aumenta di pochi punti percentuali nei seguenti ventanni. La rete di trasporto ferroviario deve aspettare l’alta velocità perché l’orizzonte degli investimenti venga riaperto, sia pure con carattere di duplicazione o rinnovo di tratte esistenti più che di estensione della rete. Seguono anni di limitata espansione, costi crescenti e difficoltà di bilancio, ma anche di crescita intensa dei flussi, con conseguente congestione e accelerata usura delle reti di trasporto (praticamente senza eccezioni) e tecnologiche (si pensi a telefoni e acquedotti).

Successivamente, si ridimensionano anche settori come le centrali elettriche (che sul nucleare sono costrette addirittura alla retromarcia; il referendum che blocca le centrali nucleari è del 1987).

Le reti energetiche (principalmente il metano) e tecnologiche, in particolare le comunicazioni telefoniche, conoscono invece una stagione di forti investimenti.

Come fanno rilevare i successivi studi di settore, in questi anni giunge a maturazione la dotazione infrastrutturale italiana; dopo di allora i maggiori programmi di investimento vengono ritenuti esauriti, oppure bloccati per ragioni finanziarie, oppure ancora incominciano a incontrare la resistenza dei nascenti movimenti ambientalisti.

Il confronto tra realizzazioni in esaurimento e domanda in crescita comincia così a apparire in termini di deficit infrastrutturale: nella definizione del deficit entrano in gioco naturalmente valutazioni strategiche genuine e interessi di categoria (principalmente dei settori economici colpiti dalla riduzione degli investimenti). Particolarmente importanti sono dunque le posizioni dei “fornitori” di infrastrutture, che in Italia sono chiaramente distinti in due grandi ambiti: civile (opere pubbliche, a loro volta con pochi -o nessuno- grandi contractor, numerose imprese delle partecipazioni statali e molte piccole imprese) e industriale (forniture e impianti elettro-meccaniche, ferroviarie, condutture ecc., in gran parte grandi imprese pubbliche tra cui alcune di quelle tradizionalmente più dinamiche e redditizie).

La seconda data importante è il 1993, anno della integrazione economica nel mercato unico europeo che espone il nesso infrastrutture-sviluppo a una verifica comparativa con altri paesi più dinamici.

Opere pubbliche innovative, dimensioni inusuali, grandi riforme normative e di assetto giuridico: il panorama dei settori tradizionali -ferrovie, distribuzione idrica, trasporto aereo- appare fortemente scosso dalle innovazioni sperimentate in altri paesi europei. La realizzazione e gestione stessa di opere pubbliche esce dalla esclusiva dello stato, sia pur con processi non sempre semplici o lineari (¹⁹). Un’altra componente non secondaria in questo ambito è l’apertura dei mercati delle opere pubbliche e della progettazione tecnica (sopra ad una certa soglia) alla concorrenza delle building companies e delle engineering firms europee.

Si sottolinea usualmente l’aspetto benefico degli investimenti in infrastrutture sul piano della bilancia dei pagamenti, per esempio sul quel 15% di consumo interno di energia elettrica per far fronte alla quale si ricorre alle importazioni (principalmente da Svizzera, Francia e Germania, paesi con valuta forte). D’altra parte, la concorrenza europea può causare ripercussioni interne, nonostante la provvisoria tutela di alcuni settori “esclusi” (acqua, energia, trasporti e telecomunicazioni) per i quali la liberalizzazione entrerà in vigore in tempi successivi (²⁰). In questi casi, il confronto tra imprese pubbliche e private tende a assumere rilievo discriminante tra diversi settori infrastrutturali: per esempio, i settori dell’approvvigionamento idrico e del trattamento rifiuti civili e industriali sono centrali nelle strategie di business dei concessionari privati ma sono difesi in modo altrettanto efficace dalle municipalizzate; le ferrovie sono il settore pubblico più aggressivo rispetto al mercato politico e, via diversificazione produttiva, entrano in settori privati (immobiliare, trasporto automobilistico, turismo, credito…); altri settori restano più tranquilli sotto il profilo imprenditoriali, e maturano forse maggiori iniziative (è il caso delle reti di distribuzione del gas, dove la catena Eni, Agip, Snam, Italgas garantisce una forte tenuta settoriale, sia in termini politici che economici).

Ma l’accento è messo sulla competitività del “sistema paese”, dizione evocativa che indica la necessità di coordinare opere, reti e servizi alla finalità della concorrenza internazionale. In questo caso, l’accento è posto sulla qualità delle nuove opere necessarie per “portare il paese in Europa”, sul carattere “innovativo” degli investimenti e delle nuove procedure proposte. La dizione di sistema allude però anche al ruolo nuovo delle infrastrutture in un’economica ad alta contenuto di informazione, dove all’infrastruttura è dato un significato allargato non solo al fattore gestionale e di servizio, ma anche alla capacità di dinamica e adattamento.

Retoriche

Il tema della dotazione infrastrutturale in Italia viene più volte affrontato nel corso degli anni Novanta sia da soggetti istituzionali che da “rappresentanze” di interessi. Considerazioni diverse sono proposte a seconda se venga assunto come rilevante il fronte “esterno” della congiuntura nel quale si inserisce il dibattito, oppure il fronte “interno” della definizione della quantità e tipo di fabbisogno. Molto brevemente si possono richiamare alcuni argomenti, due tra i principali invocati a sostegno dei due modi di affrontare il tema.

La riflessione sulle infrastrutture sembra svilupparsi prevalentemente in reazione a critiche spesso fondate sulla gestione della spesa pubblica. Questa è infatti fortemente contrastata in questi stessi anni, sia pur con argomenti diversi: la scarsa capacità di programmazione e spesa, le privatizzazioni, l’apertura ad operatori e finanza straniera…. Salvo pochissime eccezioni gli interventi assumono inevitabilmente un sapore difensivo: manca cioè uno spirito di riforma e un quadro di obiettivi condiviso.

L’alveo della discussione infrastrutturale sembra ignorare la questione territoriale. E’ da segnalare che il dibattitto sulla domanda di nuove infrastrutture sembri privilegiare le problematiche finanziarie (coinvolgimento dei privati) e organizzativa (legge sugli appalti) (²¹); il quadro di coordinamento territoriale appare per opposizione, come vincolo più che come strumento e obbiettivo. L’ispirazione originaria che lega dotazione infrastrutturale e sviluppo regionale, prevalente tuttora in Europa, è ripresa significativamente da Confindustria, che ne fa una questione di interesse nazionale. I costruttori dell’Ance si fanno intelligentemente bandiera delle infrastrutture urbane soprattutto per individuare nicchie di mercato. E’ a livello istituzionale che manca una sensibilità al nesso territorio, sviluppo, investimenti, riduzione delle spese correnti, opzione strategiche. E’ significativo anche che l’atteggiamento prevalente corrisponda al sentimento dei tecnici del bilancio che, da premesse condivisibili, giungono poi a raccomandazioni restrittive (²²): adottare la scala dimensionale adeguata alla decisioni degli investimenti, collegare funzionalmente la pianificazione urbanistica e la programmazione degli investimenti pubblici (subordinando la prima), dotare gli uffici di personale competente alla valutazione e programmazione, (si legga di economisti).

C’è una certa confusione tra la questione della nuova domanda di infrastrutture e della domanda di nuove infrastrutture. La spesa per investimenti viene ripetutamente tagliata, e di conseguenza si enfatizza l’argomento del moltiplicatore economico e la possibilità del coinvolgimento dei privati; questo è l’argomento principale a sostegno di grandi investimenti infrastrutturali a rinnovo di tutta la rete. D’altronde, la nozione di infrastruttura è sottoposta a revisione per effetto dei cambiamenti tecnologici e delle nuove forme di organizzazione territoriale, e proprio dove la domanda è più forte si sperimentano modelli innovativi.

Il livello nazionale di riflessione sulle infrastrutture non sembra coordinare e valorizzare l’elaborazione e le rivendicazioni regionali e locali. Se c’è un passaggio significativo nella ricerca sulla dotazione infrastrutturale del decennio passato, è proprio l’emergere del dato locale: la problematica urbana, le reti di città, la differenziazione e specializzazione della attrezzatura infrastrutturale regionale, l’integrazione delle reti e dei servizi alla scala sovranazionale dei bacini produttivi in comune con regioni transfrontaliere (Nord Est e Germania o Est europeo; Lombardia e Svizzera; Piemonte e area del Rodano; Liguria e Provenza).

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Una prima domanda riguarda della definizione di infrastruttura utilizzata nei diversi lavori. Si può osservare la presenza di versioni diverse, per esempio: stock di capitale collettivo a supporto della ricchezza e crescita economica di una regione, ma anche capitale sociale comprendente le attrezzature a servizio della collettività ecc. Sembra opportuno tenere conto di quattro possibili scansioni nella definizione dell’argomento:

a) l’uso restrittivo o esteso della nozione di infrastrutture rispetto alle analisi economiche. Sono invalse terminologie come: infrastrutture storiche o tradizionali (principalmente quelle di trasporto: strade, ferrovie ecc.); sociali (case, scuole, l’insegnamento superiore soprattutto acquista il senso di una nuova importante infrastruttura per lo sviluppo decentrato); innovative per contenuto tecnologico, legate principalmente alle nuove tecnologie della comunicazione, e comunque alla modernizzazione di tecnologie divenute rapidamente obsolete (telefoni, tv da una parte; reti tecnologiche dall’altra). Altra distinzione tipica è tra infrastrutture puntuali, a rete, di sotto-sistema (combinazione delle prime due), di sistema (combinazioni delle precedenti che permettono di migliorare l’accesso ad altre infrastrutture) (²³).

Forse si affaccia una nuova generazione di opere che supera la distinzione tra manufatti e servizi; alcune nuove infrastrutture nascono concettualmente come episodi che incorporano reti, opere e servizi (poli tecnologici, i centri servizi ecc.)… E’ significativo l’esempio dell’intervento pubblico in campo economico. Tre esempi di azione pubblica definiscono tipi di infrastrutture e politiche a complessità crescente: il polo di sviluppo è un’infrastruttura puntuale tradizionale, e consiste in un’area attrezzata che consente una forte innovazione di “prodotto” territoriale rispetto alla offerta localizzativa tradizionale; l’inserimento del polo in un sistema territoriale produce un’innovazione di processo che porta a un’organizzazione di livello superiore del sistema; la terza generazione di intervento, i “centri tecnologici” clonati da Sophia-Antipolis, è un’infrastruttura di sistema e ad alto contenuto informativo, che consente innovazioni al tempo stesso di prodotto e di processo, e implica l’adozione di una forma aperta di intervento ad “alta intensità di servizi” la cui realizzazione è, in qualche misura, dialettica tra i soggetti interessati.

b) la relazione con l’organizzazione territoriale (e gli effetti di sistema nelle infrastrutture); Intuitivo il confronto che si crea con l’armatura complessiva del territorio. Il tema delle infrastrutture sembra porsi a cerniera tra la storica ricerca sul divario territoriale (Terza Italia, mezzogiorno, confronti internazionali), e la riflessione avviata nello stesso periodo relativa alla organizzazione urbana “reticolare”. Significativo da questo punto di vista l’avviarsi di una riflessione sui “nodi” infrastrutturali o di interscambio, dove l’infrastruttura esistente è il pretesto per ripensare il sistema complesso delle relazioni tra servizi e attrezzature (cfr. per esempio il ruolo di Metropolis per le Fs).

c) il contenuto tecnologico tradizionale o innovativo (e il dato temporale che vi si associa strettamente); anche se in Italia mancano programmi sulle “autostrade telematiche” o il telelavoro le nuove tecnologie modificano radicalmente il panorama delle infrastrutture anche tradizionali (cfr. l’alta velocità, forse il caso più significativo di innovazione tecnologica di un certo rilievo). Proprio questa domanda di infrastrutture resta inevasa per la mancanza di corrispondenti capacità programmatorie e operative delle amministrazioni, come si afferma anche in ambito istituzionale (²⁴). il tema diventa particolarmente interessante allorquando nuove tecnologie aprono prospettive inattese a reti esistenti e soggetti imprenditoriali tradizionali. E’ il caso delle autostrade e delle FS che scoprono improvvisamente di avere titolo a entrare nel settore delle reti di comunicazione, e di poter svolgere questo ruolo per altri attraverso opportune formule di ingegneria societaria. Discorso non diverso per i comuni e le reti telematiche urbane.

d) la varietà di percorso e titolarità amministrativa di ogni singola competenza infrastrutturale, che appare -come per le professioni- più consolidata per le infrastrutture tradizionali (per esempio, a strade e ferrovie corrispondono un ministero e un ente o azienda pubblici monopolisti; diverso è il caso per gli acquedotti, per l’energia, il trasporto aereo ecc.). Un tema che viene affrontato e frequentemente dibattuto all’inizio degli anni ‘90 è il numero dei decisori in materia di opere pubbliche e infrastrutture e i modi per ricondurre i centri di decisione a un numero controllabile (per la promozione di opere pubbliche, si considera di solito un ordine di grandezza di una dozzina di migliaia di soggetti decisori). La riduzione dei decisori è l’altra faccia della programmazione delle opere pubbliche e, in generale, del coordinamento delle amministrazioni dello stato a tutti i livelli. Va notato che con la riforma delle Autonomie locali e la legge Merloni sul regime delle opere pubbliche veniva introdotto uno strumento per la programmazione triennale delle opere pubbliche da parte degli enti locali, che risulta a tuttoggi disatteso. I percorsi possibili sono numerosi, e vengono previste (sulla falsariga del problema del numero degli enti locali) sia forme associative volontarie che forme coattive o sostitutive in caso di inadempienza (²⁵). Va detto che in generale le idee e le attese in questo settore sono elevate, ma che le riforme portate a buon esito negli ultimi venti anni sono quasi nulle.

Domande

L’ultimo commento riguarda la nozione di domanda e di fabbisogno. In generale, come in tutta la riflessione sui beni pubblici e sul patrimonio pubblico, anche per le infrastrutture viene messa in luce in questi anni l’eterogeneità e il carattere storicamente (e tecnologicamente) caratterizzato di ogni singolo artefatto.

Qui si cela un paradosso. Il coacervo dei beni pubblici, del patrimonio, delle infrastrutture non appare sempre in modo evidente come di pubblica utilità. A fronte di critiche rivolte al merito della titolarietà pubblica, occorre sovente ricostruire il percorso non semplice delle ragioni che hanno portato a collocare una frazione di capitale nell’ambito pubblico.

Il dibattito sulle privatizzazioni si inserisce evidentemente su questa traccia. In questi anni si moltiplicano gli esempi dell’intervento del capitale privato nelle opere pubbliche, e l’armonizzazione europea impone l’apertura di settori protetti o “esclusi” dal mercato. Vengono tra l’altro introdotte nuove norme che consentono la presenza anche maggioritaria dei privati nel capitale delle società pubbliche finalizzate a realizzare (tra l’altro) nuove infrastrutture.

Con questo ultimo passaggio, il senso di una valutazione del “fabbisogno” viene evidentemente rovesciato; la decisione di realizzare una infastruttura potrebbe essere affidata al mercato (come in alcuni casi di privatizzazione nel Reghno Unito). In ogni caso, viene a dipendere da un criterio di redditività che incorpora il confronto con il mercato.

La questione riguarda come vengono elaborate e proposte domande di infrastrutture. Da un punto di vista tecnico-metodologico si possono distinguere quattro modelli diversi, che misurano fenomeni peraltro piuttosto differenziati:

1. La misura del gap: confronto in base alle dotazioni censite secondo indicatori di misura fisica (Confindustria 1990) o finanziari (Savona 1991) per categoria omogenea. Altri esempi in alcune pubblicazioni europee.

2. I deficit tematici, che accostano misure diverse (dotazione, performance ecc.) di uno spettro vario di infrastrutture e attrezzature finalizzate a descrivere situazioni omogenee (in questo caso le città: cfr. Ance 1990, SPS 1988)

3. Programmi generali per settore, che appaiono controintuitivamente abbastanza rari (Piano decennale per la viabilità del 1982, Piano Generale dei Trasporti 1986, Cee 1994, e il dibattito alla Camera nel 1995 per il rinnovo delle leggi di spesa); anche a voler considerare rapporti documentari a fine prevalentemente descrittivo (Conto generale dei trasporti 1995) la presenza istituzionale sul tema non è estesissima. Va riflettuto in questi casi al rapporto abbastanza intricato tra programmazione tecnica (a volta interna alle aziende pubbliche, pur dipendente da protocolli di intesa: Fs, Anas, ecc.) e programmazione della spesa (leggi di bilancio) e al ruolo di strumenti nuovi (cfr. gli accordi di programma con le regioni).

4. Il rovescio del modello precedente, e cioè l’elenco delle opere proposte, allo studio, o finanziate (Rur 1992, Presidenza del Consiglio 1995, Cresme 1995 per reti transanazionali) che considera le logiche risultanti dalla sommatoria di casi individuali di infrastrutture (o attrezzature), e si incarica di evidenziare o l’aspetto operativo dei programmi a breve termine, o gli effetti inattesi della somma di programmi non coerenziati. Si potrebbe inoltre considerare una ulteriore modalità, la promozione di opere singole (per esempio, il Ponte sullo Stretto e, in generale, le società di scopo) o eventi eccezionali (Mondiali, Giubileo, ecc.).

Nessuno di questi approcci sembra in grado però di affrontare la questione più rilevante, l’invenzione cioè di attrezzatture e infrastrutture innovative e di infrastrutture di sistema, secondo la definizione di Biehl, di interconnessione cioè tra diversi elementi preesistenti.

A cavallo dello scorso decennio, le politiche pubbliche territoriali delle regioni hanno affrontato una sfida politica e cuturale in parte proveniente dall’esterno, in parte dovuta alla maturazione di sperimentazioni precedenti.

copertina donzelli

In questi [...]]]> Politiche, città e innovazione. Programmi regionali tra retoriche e cambiamento, a cura di, Roma, Donzelli, 2009

A cavallo dello scorso decennio, le politiche pubbliche territoriali delle regioni hanno affrontato una sfida politica e cuturale in parte proveniente dall’esterno, in parte dovuta alla maturazione di sperimentazioni precedenti.

copertina donzelli

In questi anni sono cambiati sia le tendenze globali che i riferimenti macroeconomici; e di conseguenza, i presupposti dei programmi che erano stati elaborati all’inizio del secolo sono rapidamente invecchiati. Più in generale, sono venuti meno i presupposti «cognitivi» delle politiche, i convincimenti, le aspettative, le descrizioni pertinenti sui quali riposavano obiettivi e programmi. Le trasformazioni sono state così profonde, che perfino le rappresentazioni organizzative e geografiche dei territori regionali hanno perso l’antica spinta propulsiva: le pur radicate metafore del distretto, della città fabbrica, della campagna urbanizzata, risultano oggi inoperose.

Al tempo stesso, la scorsa stagione di programmazione ha avviato sperimentazioni promettenti; sono stati messi in atto dispositivi di integrazione tra settori diversi; la territorializzazione delle politiche è stata messa quasi dappertutto in agenda; la progressiva attuazione delle misure ha posto la mano e parzialmente corretto le indicazioni di programma.

Come hanno dunque reagito le regioni, come sono evoluti i programmi territoriali in Italia in questo nuovo decennio? Sebbene sia ancora presto per valutare gli esiti materiali, si possono misurare almeno gli «slittamenti» nelle rappresentazioni programmatiche. Questo volume esamina dunque come il territorio sia stato assunto e tematizzato nel discorso delle politiche, in particolare nei programmi predisposti per le città e l’innovazione tecnologica; e ne verifica la consistenza e stabilità nei discorsi programmatici, nonchè la coerenza con l’obiettivo espresso della competitività. Un approccio discorsivo che puo’ disegnare solo in parte scenari alternativi; ma che consente di individuare problemi e priorità del ciclo di programmazione in corso.

La prima parte argomenta l’esaurimento delle tradizionali visioni dello sviluppo e dei modi di territorializzarlo, e una serie di spunti critici. Uno di questi riguarda le città e le aree metropolitane, che vengono esaminate in una specie di «atlante» tematico elaborato sui dati censuari comunali. La forma, struttura e peculiarità dell’armatura metropolitana influenzano le decisioni di politica urbana e di innovazione. Da questi due punti di vista vengono offerti degli approfondimenti critici, e una serrata revisione delle premesse concettuali e degli esiti operativi.

La seconda parte del volume contiene i quattro casi studio relativi a regioni del Centro-nord (Piemonte, Veneto, Toscana e Lazio). A valle di un medesimo quadro ispirativo e di regole operative uniformi, gli elementi cruciali della programmazione nei quattro casi (perimetri, priorità, concentrazione, integrazione, innovazione) sono risultati ampiamente differenziati e, soprattutto, sono evoluti in modo diverso.

Oggi, la transizione insediativa e produttiva delle regioni sembrerebbe richiedere un’ulteriore revisione delle immagini guida. Il tema del Piemonte non è più la difesa o il superamento della Fiat, come non è più la difesa o il superamento del distretto il tema del Veneto o della Toscana.

La ricerca segnala che non sono ancora disponibili scenari territoriali adeguati alla nuove condizioni di programmazione. Sono pero’ piu’ chiari i requisiti. Servono rappresentazioni territoriali sufficientemente pertinenti per dare un quadro d’ancoraggio alle scelte; e, al tempo stesso, selettive quanto basta per non disperdere gli investimenti. Ancora molto resta da fare. Le esperienze di territorializzazione sono state limitate; e anche l’integrazione degli interventi ha incontrato dei limiti. Ma per altri versi, le esperienze esaminate dai saggi compresi nel volume sono positive. Il riconoscimento delle differenze e la mobilitazione dei territori siano divenuti un patrimonio comune, possono essere considerati un lascito durevole dell’epoca appena trascorsa.

Questo Atlante raffigura, attraverso mappe, carte tematiche, schemi interpretativi e testi, lo stato del Lazio in una particolare congiuntura: il culmine del processo metropolitano che porta all’estremola riorganizzazione delle relazioni tra parti di territorio e attività e, forse per la prima volta, giunge a insidiare la tradizionale prevalenza della capitale [...]]]> Atlante e scenari del Lazio metropolitano

Questo Atlante raffigura, attraverso mappe, carte tematiche, schemi interpretativi e testi, lo stato del Lazio in una particolare congiuntura: il culmine del processo metropolitano che porta all’estremola riorganizzazione delle relazioni tra parti di territorio e attività e, forse per la prima volta, giunge a insidiare la tradizionale prevalenza della capitale rispetto agli altri ambiti territoriali. Un Lazio metropolitano, dunque? Da un certo punto di vista, sicuramente sì, perché la diffusione metropolitana ha investito tutta la regione, alterando definitivamente i rapporti tra città e campagna, tra capitale e provincia, tra centri maggiori e minori. Certo, oggi ha senso parlare del Lazio come di uno spazio denso di relazioni, che uniscono la capitale e il resto della regione più di quanto non li dividano.

Inoltre, l’Atlante indica alcuni scenari di trasformazione dell’organizzazione territoriale. Gli scenari sono costruiti incrociando i diversi materiali di studio raccolti in precedenza: sovrapponendo le stratificazioni ambientali, gli schemi di assetto geografico, le dinamiche socio-economiche, si ottiene una griglia di possibilità dentro le quali si configurano insiemi di ptenziali politiche.

L’Atlante esplora così il gioco delle “immagini interpretative” dal punto di vista dei molti aspetti che le preoccupazioni territoriali, ambientali e paesaggistiche mettono in gioco; e cerca di leggerne i nessi con le azioni politiche, attuali e potenziali. Uno sforzo che pare comunque utile a sollecitare una ripresa della discontinua attenzione che questa regione presta alle trasformazioni del suo territorio.

A questo scopo, l’Atlante non compie operazioni definitive. Più che suggerire analisi conclusive, si presenta come un più modesto strumento di lavoro, e offre un compendio di carte (frutto di analisi elaborate in varie occasioni) e di schemi interpretativi.

Il lavoro offre materiale di riflessione su tre linee:

- la rappresentazione delle maggiori componenti del paesaggio e del sistema insediativo a scala regionale, nonché dell’urbanizzato e delle forme degli insediamenti, ricostruita dal confronto tra fonti cartografiche e documentarie diverse (tra cui soprattutto la carta tecnica regionale) ;

- l’analisi delle fonti statistiche censuarie, in particolare del censimento del 2001 ma non solo, allo scopo di elaborare una “geografia” sociale dei comuni del Lazio (l’ipotesi è che l’incrocio dei “paesaggi” sociali così risultanti con la morfologia insediativa consente considerazioni più approfondite sui sistemi insediativi locali);

- l’analisi critica, infine, dei documenti di piano, finalizzata a identificare gli orientamenti delle politiche territoriali promosse da soggetti diversi alle appropriate scale territoriali.

Questa lettura incrociata delle ricerche prodotte da Picture non cerca di essere esaustiva ma, al contrario, di forzare alcuni temi comuni e problemi soggiacenti alle diverse angolazioni. In questo modo, si cerca di offrire delle occasioni di riflessione per la città di Prato nel momento in cui questa [...]]]> Prato District Letture incrociate

Questa lettura incrociata delle ricerche prodotte da Picture non cerca di essere esaustiva ma, al contrario, di forzare alcuni temi comuni e problemi soggiacenti alle diverse angolazioni. In questo modo, si cerca di offrire delle occasioni di riflessione per la città di Prato nel momento in cui questa affronta una nuova stagione di cambiamento. I temi di questa lettura insistono in particolare sui modi in cui l’organizzazione urbana influenza le attività economiche, la vita quotidiana e lo sviluppo urbano.