Europe has a geographical necessity, according to the French geographer Lévy (1997), because it has always compelled people and nations to continuously rework its social fabric, integrating differences in “larger” identities. Space is often played as a political ruse, a source of identity and a way to manage symbolic differences (¹). Cities are central in the organization of space, but the urban policy and the spatial development framework is conceptualized in a variety of ways (van der Berg 1998, Cec 1998a).

The European Union has always acknowledged a central role to its urban structure, being one of the most urbanized regions of the world (80% of the total population, against 76% in the USA, as accounted by the EU: CEC 1991). In addition, recent data show a convergent trend both in the level of urbanization and in the rate of increase (UNCHS 2001).

A strong impetus towards innovating urban and regional policies has been witnessed in Europe during the last two decades, both at local and national level. This occurred in a distinctive political cycle, when Union members were looking for a transnational equilibrium among states while devolving powers to the regions.

More precisely, three main strands of actions seem to converge in a perspective framework not still defined entirely: the programmes for urban downgraded areas, the local development initiatives, and the spatial development strategy.

Thus, the paper emphasizes the apparent “family resemblance” of such a variety of programmes focusing on a few common features. The main hints for a move towards a convergent profile are the emphasis on partnerships, integration and strategic vision, which have consequently becoming part of an ambitious conceptual framework (CEC 1998d).

However, like in many other policy fields subject to the process of convergence, such policies have consolidated a common understanding of the issues at stakes. The common language draws primarily on a few ideas: community and partnerships, the focus on a broad concept of locality and territory, and the integration of measures.

On these fields, policies of the EU Commission aimed to produce sound results have been established during the last two decades, accompanying and sometimes re-interpreting national frameworks and local experiences (CEC 1998c). The more important is the European wide “Urban” initiative, a model initiative fostered by the CEC Commission for the urban regeneration in distressed neighbourhood (²).

In conclusion, integrated local policies resulted in a vast field of experimentation bringing together previously separate sectors of public actions. Such integration goes well beyond the establishment of functional interdependencies among sector policies. Subsequent generations of programmes and actions in these fields have elaborated upon such assumptions fostering an incremental homogenisation of spatial practices in Europe and the parallel evolution of area-based initiatives for local development and for combating social exclusion.

This conclusion paves the way to a reflection on the governance style and strategies in such areas, evidence suggesting that area based initiatives have produced mixed results so far, and however that they are more effective when framed in a local (yet not too much) strategy. The final hypothesis suggests that different experimental policies are combined in a strategy of establishing direct links between the Commission and localities, such an incremental process being justified more by political reasons than by the material outcomes.

Area based programmes

The European Union is getting involved with urban issues since the 90s, when a strong impetus towards deepening the Union involvement with urban life has been witnessed, even beyond what formally held by the Union treaties.

Such change has brought together severed policy concerns in distant fields such as infrastructure, economic development, environment sustainability and social welfare. The process culminated in 1997-98 with two encouraging policy statements and an important conference in Vienna (CEC 1997, 1998d).

In 1998 in its Framework for action (CEC 1998d), the Commission has taken a step towards increasing the effectiveness of EU policies provided for by the Treaty by making them more “urban sensitive” and ensuring that they facilitate integrated urban development. The Framework aims at a better co-ordinated Community urban action and stresses –beyond “formal” policy aims as development, cohesion and sustainability (Atkinson 2001)- the contribution to good urban governance and local empowerment.

It is somewhat intriguing the coincidence of two decades of construction of common policies and of an enduring urban crisis, even beyond formal competence guaranteed in the Treaties or any evident success. Actually, confusion and ambiguity in the sheer idea of a European urban policy seem somewhat consistent with its popularity, as an actual “geographical necessity” accompanying the transnational construction of a common concern.

Two main consequences are: a) the direct contact of city governments and the European Commission, which steadily brought a growing number of people across Europe to be involved in continent wide programmes; b) the support to actions fostering the mitigation of economic change enhanced by the 1993 liberalisation of the common market.

The economic turn of the Eighties concentrated a large share of underpriviledged people in urban run-down areas. People living in such areas suffer from the overlapping outcomes of the processes of urban decline and of the social exclusion (CEC 1998d): high unemployment, low income, illiteracy, low skill levels, crime, poor housing conditions, a run-down urban fabric, and a lack of social amenities. Although very difficult to estimate in size, international comparisons agree that a substantial rate of western population live in distressed areas in every country, accounting for an average 10% of the population (OECD 1998).

However, such features combine in different ways among the countries of Europe, reflecting the different mixture of the social “reworking” of geography, the outcomes being deeply influenced by the different involvement of the welfare state in the production of space. The distressed areas of Northern Europe are frequently large social housing estates, almost abandoned inner cities areas, and the early industrial and mining areas. In Southern Europe depopulated historic centres are more frequent. It is clear that different problems and opportunities have been addressed.

The sheer idea of distressed areas appears thus as a ‘thick description’ and reflects a combination of cultural and technical beliefs, and of heavily differentiated policy styles in different countries (Stewart 2001). Actually, the EU orientation towards an area-based policy reflects two distinctive policy attitudes: a mainly French concern with spatial units such as ‘quartiers’ or neighbourhoods, and an English elaboration on formalised partnership.

Not only is the geography of urban distress diverse, but also the perception of the gravity of the various problems differs. Usually, different stakes are presented as the result of a temporal sequence (OECD 1998: Wolman and Goldsmith 1992) and of an ‘explicit’ account of the policy treatment of the urban issue (Parkinson 1992).

This approach has been stressed by the policies set up by a number of member states in order to tackle the issue of distressed areas (CEC 1998, DETR 2000, Div 2000).

In France the “politique de la ville” (Chaline 1997; Gaudin 1993); in the UK city actions such those under the Single Regeneration Budget programme (Hambleton and Thomas eds. 1995) or evoked by the “Urban renaissance” report; in Italy national programmes such as “Contratti di quartiere” or “Programmi di riqualificazione urbana” (Lavori Pubblici 2000b).

However, such policies are consistently different in weight. The UK SRB spent 2.5 billions € in the three years 1999-2001 involving 750 areas.

France has been devoting a consistent share of the state budget to its complex of urban initiatives, increased in the last decade by double (approximately 5.3 billions €). The budget for the German Soziale Stadt programme is completely different (about 150 million €), more or less the same amount than in Italy.

This “spatially focused approach” maximises the impact of the interventions and reinforces the mutual benefits of the projects: the overall effects of each programme thus become more visible.

However, distressed areas do not coincide with poverty as such (CEPR 1999). An “interlocking mix” of different circumstances, sometimes “exacerbated by public policies” (OECD 1998), alters the pattern of development, and was soon addressed by a Community initative. The initiatives promoted by the Commission result from such experiences of the member states. Being unitary programmes at the European scale, the initiatives promoted by the European Commission have made it possible to compare expectations and outcomes from various cities in various countries.

The Urban Initiative

Among other initiatives (a presentation of the regional policy of the EU in Williams 1996), the Urban initiative may be regarded as a window to the main innovations of urban policies after years of experience. The programme was preceded by two different initiatives in the field of contrasting poverty and fostering social innovation: a) the Poverty programme was created in the wider content of the market unification of the EU countries, trying to conceptualise the intriguing features of the “new” poverty phenomena in post-industrialised Europe (Atkinson 2000), with the aim of fighting against social exclusion; b) Urban Pilot Projects (UPPs: a second series was adopted in 1996) since 1989 have been directed towards some wider priorities: the economic development of socially run-down areas, environmental measures with economic objectives, the restoration of historic centres and the exploitation of urban technological advantages…

Eventually, in 1994 the European Commission launched the Urban programme with a strong emphasis on the economic regeneration and social rehabilitation of cities and districts in crisis. The Urban programme’s ambition was twofold: on the one hand, to promote exemplary measures, whose effectiveness would stimulate the start-up of an endogenous growth process; on the other hand, to select difficult yet manageable situations that were beyond the scope of ordinary public action. As a consequence, actions had to be limited in size if not in scope: on average, each programme targeted less than 30,000 people.

The first Urban programme selected 118 mostly medium size cities in Europe (the minimum size was fixed at 100,000 inhabitants) targeting approximately 3.2 millions people. In 1994 about 0.9 billion € (0.78 billion $) were earmarked for the first round. The remaining funds were made available, by the State and local agencies (also by private parties, but to an extremely limited extent). On the whole, in Italy for instance, Urban programmes invested 330 million € in four years, that is including the State and local contributions as well as those of the Community, (approximately 20 thousand €, 17,4 thousands $, per city area). To provide a comparison, in 1994 the Clinton administration gave 3,5 billion $ for urban revitalisation in the Empowerment Zone Program, with 6 cities receiving 150 million $ in block plus 150 in tax abatement (Keating et al. 1996).

However the unitary programme is strongly differentiated in each country. In Italy, 50 % of financial resources are devoted to infrastructure, reflecting national policy orientations as far as urban policy is concerned, and only 18% to social services: in most cases, marginal attention has been paid to education, employment and social welfare (Cremaschi 2000a). In other Southern Europe countries similar attention has been paid to the physical improvement (Fundação 2001: Muñoz Sebastián 2000). More interestingly, even in the British regeneration programme Challenge community services count only for the 26% (apart from social housing: Cremaschi 2002).

In contrast, French Urban programmes have devoted 65% of their resources to employment initiatives, long-term learning, and local development (Quaternaire 2000, 15). In Urban, as well as in other more solid policies, two main strands seem to have been brought together: the partnership for local development, and the mixing of different functional actions fostered by programmes for the renewal of urban downgraded areas, yet often expanding to wider aims.

Action programmes were drawn up reflecting the specific problems of the neighbourhood: particular emphasis was on local participation at the project level, and the involvement of citizens in the design and implementation of specific projects, in order to create confidence in the scheme and build consensus.

Empirical research on the effectiveness of such policies has shown mixed results so far.

Even those not dealing with regeneration and urban social matters understand the importance of Urban programmes among the Community initiatives: the last one on the scene, it is the programme that (with Leader devoted to marginal rural areas development) has been first in achieving assessable results. It should cause no surprise, therefore, if attention should shift round to management difficulties, whether it is a case of distributing incentives, discriminating areas or actors, or selecting those to carry out the implementation.

At the start of 2000 the European Commission transmitted to Member States a communication relating to the second round of the Urban Programme, whose endorsement was firmly solicited by a transversal majority in the European Parliament, due to the importance and the visibility of the experiment carried out. This may be looked upon as an indicator of the political success of a programme which was due to be combined together with other initiatives in the initial phase of the reform of the Structural Funds. However, the second Urban initiative was halved in size. Two new features were added: smaller cities have been admitted to the competition, and innovative measures were sought after.

A common feature of urban policies was the targeting of a well-defined area in order to contrast urban deprivation. Such programmes present in fact a twin and unique feature: they assume a) a precise representation of the issues to be addressed, and b) a corresponding model of action.

The representation tells us a story of the fracture in social cohesion that occurred at the end of the 70s, due to the superimposing of the unemployment and immigration issues, social exclusion and spatial unevenness being the more apparent results (Turok 1991; CEC 1997).

The model of action combines structural and contingent features in a multidimensional framework intended to offset situations stemming from a variety of causal factors. It is a participatory model since it was conceived, designed and implemented in participation with the stakeholders. Partnership is chosen not only for reasons of effectiveness, but also to mobilise local resources, to involve users, and to identify collectively the causes of social exclusion.

The local approach to structural issues, the representation and the corresponding model of action, have been often questioned (Donzelot and Estèbe 1994, Beauregard 2000; Tosi in Lavori Pubblici 2000a). The point is rather whether local actions are adequate to confront with structural issues. Even if nobody claims a complete success from the area based initiatives (Stewart 2001), serious doubts have been advanced concerning the effective addressing of the process of “social disintegration” (Donzelot 1999), Urban policies may be defective having been misled by an optimistic diagnosis. Long-term social exclusion appears in this perspective bound to grow into a sub-cultural identity, one that local actions can not aim to redeem.

In conclusion, the effectiveness of local actions is yet to be confirmed, however a long term perspective seem at least pre-requisite, as partially disputed by the evaluations of the Urban Programme in different countries (Cedru 1998; Ekos 2000; Quaternaire 2000a; Toepel et al. 2000).

The Urban Initiative has pursued the integration of the measures at local scale, with some success, numerous uncertainties of method, and some strategic problems. At the same time, the Regions have been striving to promote integrated territorial programmes, here again partly in keeping with the recommendations from European Structural Funds. Thus, one of the differences in the implementation of the second round of Urban -compared with the first programme- is that the Regions have sought and found a role, albeit a modest one. Will area based urban policies continue to be stand on their own, or will the Regions fill the gap with a full regional development strategy?

A confrontation has already started between Urban, the instruments of the “new programming” (Gualini 2001), and the territorial reference frameworks.

Local development

Urban programmes are not the only experimentation of a continental wide policy. Actually, the beginning of the urban programmes largely stem from the involvement of local communities with local development initiatives.

As widely recognised, the local economic intervention is far from a clear concept (Pickvance 1990). Its origins lie in the 19^th century social reformers, municipal enterprise as well as the spreading of Keynesianism late in the Thirties. Attention to the local economic policy has constituted a growing concern for local state since the 60s.

The present spread of local programmes has bridged the economic development framework and area methodology. Many researchers have acknowledged the common roots of a variety of actions implemented in Europe during the last twenty years (Le Galès 1993; Cameron and Doling, 1995; Hambleton and Thomas 1995; Cremaschi 2002).

The interplay between urban policy and local development initiatives is particularly clear in a country like Italy, where urban issues are strongly influenced by regional conditions, and in general by the historical dualism of the Italian development process (De Rita and Bonomi 1998).

In contrast, local development policies have been rapidly growing even in more centralised state such as France (Pecqueur 1989; for a comprehensive view, CEC 1995 e 1997). The involvement of European Funds, previously almost entirely focused on agriculture, has been expanding since the mid-Seventies. In the same period consistent experimentations took place, exchanging cross-fertilisation of experiences over the oceans (Enterprises zones, development corporations…), being affected more by the political “culture” and innovativeness of the local young leaderships (Pickvance 1990) rather than by government orientations.

The implementation of EU initiatives is not the only novelty stemming from the reform of the Structural Funds at the end of the ‘80s. Although these represent the specific financial instruments of European structural policy, they can benefit of only a minority share of the resources available for each programming period. In the EU 1994-1999 programming cycle, action was carried out on the basis of priorities regarding both productive investments and infrastructural ones. Within the context of national measures for the new EU 2000-2006 programming cycle, that logic has been completely overturned.

The public intervention outlined mainly regards infrastructure, and is therefore linked more to the constitution of an adequate development context than to direct action substituting private enterprise, which occurred within the framework of non-routine intervention. Public investments play an essential role for the area’s development, no longer as a factor of demand, but as one of supply, able to bring about those discontinuities or threshold effects that make a “development leap forward” possible. The predominant vision is therefore one of a development process comprised of elements of imbalance and integration. Here, a concentration of efforts must be combined with a search for synergies both from the sectoral and financial point of view as well as from the economic programming action of the various government levels.

Recently, a review (CEC 2000, p. 13) stressed the interplay between different integrate territorial actions, and the convergence in methods of urban actions and local development initiatives.

The report enhances the common background: both policies are intentionally area-based, and both share a general concern for the growing gap between better-off and less developed regions. Social inclusion and local development are strictly linked in these areas, which are consistent in Southern Europe.

Convergence in method focuses upon the establishment of social network able to catalyse the “social capital”, a local partnerships for development. Such partnerships have been widely experienced with the “territorial pacts” (Cersosimo 2002) introduced in the context of the Italian “new economic programming” approach, and later promoted as a European experience.

The focus is the rediscovery of territorial elements as hubs of development action. The development model chosen for the southern area could be described as one of “compatible endogenous development.” Here compatibility is understood, on the one hand, within the macroeconomic framework of national convergence, attempting to meet the requisites of the Maastricht Treaty. On the other, it is understood in terms of attention to sustainability of the growth process, especially its environmental aspects.

The growth of virtuous development mechanisms in southern Italy is closely linked to the development of the area’s permanent resources (natural, cultural and human) and of its production potentials, which are beginning to emerge within local systems and in a number of urban areas. Only with the full development of these potentials can external mobile resources (savings, enterprise, and specialised labour) have access to the area with reasonable prospects of lasting success. The margin of the public operator’s intervention is precisely linked to this development work.

The spontaneous economic trends, in and of southern society itself, are not yet able to carry out the transformations necessary to trigger the growth process and therefore to direct the South of Italy along the positive path of growth towards which it seems to be heading.

A family portrait

Local actions in urban regeneration and local development show a few common features: a) all the programmes are locally bounded actions; b) they foster a “vision” of spatial development for the whole area, the idea of “territorio” implying community, environment and the local heritage as well; c) intended initially as a group of detached measures, some have progressed toward compound social and economic features; d) started as physical improvement actions, they have become increasingly concerned with the local development and employment issues; e) dealing with the implementation process seems to trigger an embryo co-operation between local authorities and recently powerful regions.

Such programmes have envisaged a variety of innovating actions so far, yet they are not necessarily new. Indeed, the aim of integrating spatial development policies dates back to post war times, standing out as a landmark in the public policy landscape of the mid-century. Such an evolutionary change has brought together severed traditions in distant fields such as infrastructure, economic development, environment and social welfare. The real questions are thus: how close have they come, what is the “recipe” of such integration, and what is the quality?

It must be admitted that programmes seldom went further than a shallow blend of functional measures, and did not overcome what may be called the functional limit of integration. In Italy, development projects of the ‘50s were mainly a one-sector, one-actor mix of actions. Mainstream economics and international agencies, however, insisted on concentrating on a single activity providing supposedly beneficial one-sided shocks to the entire economy.

However, a more integrated approach did sometimes crop up in the framework of the national economic development programme for the South; for instance, some integrated actions tried out after World War II targeted on housing, health and education, strongly influenced by a peculiar mixture of Italian historicism and US regionalism. As geographical patterns are formed by history, the matching up between society and environment moulded the whole territory. In turn, such ideology maintained that its structural features offered a basis for a comprehensive strategy of spatial development.

A second strand may be traced back to the 70s, to the growing awareness that regional spatial frameworks were affecting the outcome of the economic measures taken for the development of the South. To replace the budgetary style of programming, a complex set of incentives and local agreement procedures were devised, tools to be generalised later in the 90s. However, those first attempts did not overcome the functional limit already shown. Since then, a turn in strategy fostered a more negotiated approach and a strengthened effectiveness.

The chance to be effective is actually spread over the great variety of initiatives encompassed by any single programme: an exceedingly high variety -as it has sometimes been remarked- justified however by a peculiar process of “generating projects”. However, a plurality of projects does not necessarily vie against the single vision behind the programme. On the contrary, dualism is a common feature of such programmes: a rigid envisioning level selects priorities and partnership; a flexible design level allows projects to be nurtured and the shortcomings occurring in the implementation process to be countered.

Such federalist and resilient programmes may well be differentiated by contents and purposes even if quite similar in their financial resources and procedures. Actually, similar schemes are operating for urban renewal, improvement of the infrastructure network, preservation of the environment, local and sustainable development, etc.

The acknowledged mix has a double function: coping with local features as well as dealing with operational weaknesses. Beyond the variety of functions, however, also the spatial effects of the programmes are highly differentiated. As in other public policies, spatial effects depend on a variety of “territorial concepts”, which organise the correspondence of methods and aims.

Integrated programmes such as the Urban Initiative combine several territorial concepts: the zoning of areas by functions, in order to delimit areas eligible for financial support and to determine the application of territorialized policies: the improvement of basic infrastructures, facilities and public services; the development of synergies to establish functional interdependencies among policies; the differentiation of policies, measures and technical assistance on the basis of specific territorial criteria.

A practice of flexible integration, and not a completely different model, is instead emerging from the number and variety of cases (Cremaschi 2001). Initially intended as a group of detached measures, some have progressed toward experimenting a mixed framework of social and economic features. Programmes deal with the unintended consequences of the expected traps in the implementation process. Parternships seem to trigger an embryo co-operation between local authorities, a differentiation of governance styles, and the dialogue among different institutional levels (such as recently empowered regions).

The concern for the “spatial development”

The coming closer of EU member state economies affected the policies addressing local issues; in turn, this has changed the vision of spatial development of member states. The governance of change is more and more the result of co-operative efforts which go beyond institutional boundaries either at the local or at the global level. Tentative experiments of co-operation of a mixed frame of governance have been experienced during the last two decades. Two examples can be provided: a) the establishment of a common spatial development perspective for the whole continent, and b) the establishment of Commission initiative, such as Urban and Interreg, the latter being aimed to develop cooperation among the transborder territories of the Union.

The period around the ‘90s is in fact characterised by events, decisions and initiatives that profoundly modified the relation between Community policies and the European space. And a new dimension of governance has been progressively set up in front of the trans-national co-operation for local and spatial development.

The idea of constructing a vision of the European territory was not born recently nor within the European Community. The long preparation may somehow contrast with the slim conclusions (CEC 1998b). However, it suggests that a long span of time was required in order to allocate contrasting and sensitive policy options, and that the content of the European spatial policy has somehow changed over time.

It matured in the Council of Europe’s work over about 25 years. In 1964, the Council of Europe Assembly decided upon the foundation of the European Conference of Ministers Responsible for Territorial Development (Cemat) with the precise duty of examining a planning policy for European space. The “Draft European Scheme of Territorial Planning,” submitted in Strasbourg at Cemat ’88, supplied numerous materials and guidelines for the subsequent strategic documents of the European Commission.

The first Conference of Community Ministers for Territorial Planning and Regional Development met in Nantes in November 1989. The Conference was a success. The Member Countries declared their interest and readiness to make a common commitment to anticipating spatial transformations and to agreeing on joint policies among themselves and with the Commission.

On the one hand, the Turin Conference in 1990 reintroduced general themes (urban networks, transport and communications, border zones), and on the other proposed an in-depth study of the Mediterranean question as an issue for European planning and extra-Community relations. Turin was an important step in the course of the two proposals. The meeting achieved both the extension of the Interreg program to the regions of extra-Community borders (including the coasts) and the establishment of the observatory on the territorial effects of policies of EU interest.

Also at The Hague Conference in 1991, general issues were influenced by local emphasis. The European network system previously discussed seemed to exclude, or in any case, to ignore the “peripheries” of Europe, to draw attention to the efficiency and sustainability of the development of the central territories – the areas that today count for the future of the Community.

From 1992 on, the Conferences have been more “oriented” by the preparatory work of the Committee which followed the results of the seven trans-regional studies and of the three trans-national studies launched by Europe 2000 towards the new document Europe 2000+. The preparation of the Agenda was strongly affected by French seminal preparatory studies, which outlined some policy options following the French tradition of strong centralised planning. It was the Committee itself that matured the decision made at the Liège Conference in 1993 to construct the Esdp, whose first official version was presented at Noordwick in June 1997.

However, the Committee thought the Perspective had to provide a “guide” for integrated territorial planning strategies of the Member States. At the same time, it was to have been an instrument for the coordination of actions – already adopted or to be adopted – exercising a spatial impact within the framework of the Union’s different sectoral policies. Such ambitious aims were clearly conflictual with member states’ options. In particular, a clear and strong Eu’s Perspective would have had to inform the programming of the Structural Funds and the homogenisation of national planning frameworks, clearly an unlikely results given the level of regional differentiation.

Among the widely differentiated models of territorial planning in Europe, scrutinised by the CEC (CEC 1998b), the perspective assumed eventually a cautious position: to ensure spatial coordination, but from the members states up to the Commission (Faludi et al. 1997), a sort of an “incremental federalism”.

Actually, the perspective document impact is a modest one. Somebody even underlines indirect effects rather than direct outcomes, questioning whether the whole spatial planning has “much ado about nothing” (Kunzmann 1998). A few spatial concepts (the polycentric urban network and the urban-rural transition) are routinely addressed by recent policy statements (the Cohesion Report 2001), but links with sound policy orientations, and expected outcomes are somehow vague.

However, the Esdp establishes a background for the Commission that may bring to more credible policy orientations. This happens through an articulated effort: selecting transnational options, such as a few infrastructure corridors; establishing languages, reference practices, a common awareness and common concerns; indicating a shared time-table and schedule.

Whether the Esdp and the local initiative experiences meet, it is not an easy forecast.

On one hand, urban local policies have consistently innovated the tradition of spatial and economic planning. As planning aims have become more flexible, a number of questions have arisen concerning the integration of policies at all level. Planning and governance are thus not severed, but more and more the two sides of the same coin, one that has started to present a growing resemblance (Newman and Thornley, 1996).

On the other, the rhetoric of governance in the Esdp covers the vagueness of the construction of new spatial policies. It is somehow odd that the urban governance should be an aim, rather than an analytical tool. However, the “politics” of urban governance exemplifies a favourable attitude towards city development and the support to the increase of investment in urban areas.

Conclusions: making room for a European spatial policy

Integrated local policies have sprung up in a vast field of experimentation. Spatial development, local strategies, area based initiatives are bringing together previously separate sectors of public actions. The enactment of such a difficult practice of integration goes well beyond the establishment of functional interdependencies among sector policies (as already anticipated by early development policies in the 50s).

In this way, the CEC Commission is experimenting with a new model of action, which is crucial for local societies. Such actions are supported by the Commission in order to strengthen subsidiarity and enact direct ties with local governments.

The rationale of the Commission’s effort has to be found in the process of establishing a new style of governance, rather than from the direct outcomes of such actions. Such new style has been progressively focused during the Nineties.

In this period, the governance of European cities has been re-defined at the crossroad of two main processes: the devolution of power to localities and partnerships; the decentralisation of functions and activities in the process of globalisation. New styles of local governance are defined in opposition with the central government, and routinely idealised as a tier of power closer to citizens and local issues. Even if this is partly true, it is not an adequate reason to justify the spreading of such actions, even beyond tangible outcomes.

Thus, the making of a European spatial policy appears instrumental to wider aims, such an incremental process being justified more by political reasons than by the material outcomes. Three main reasons may address further reflections on this subject.

On one side, different experimental policies are combined in a strategy of establishing direct links between the Commission and localities. As anticipated by Lévy, the geography (and politics) of local actions is trying to overcome historical backgrounds, mirrored in Europe by different administrative systems. Some countries are more centralised, while others depend upon a federal or a regional system. The general tendency is towards an increased decentralisation of policies it is often acknowledged even beyond legal bindings by the Union treaties. This effort has been increased in the last quarter of the 20th century in almost all the member states of the European Union. As suggested by Padoa-Schioppa (2001), the globalisation process is more advanced in Europe because of the “economic federalism” of the four-tier system of government (community, nations, regions and municipalities). It is worth noting that Italy is privileged having being a ‘multi-governance system’ long before the Union. A convergence process is recognisable even in the field of planning and in the ‘style’ of managing the regeneration of cities and regions (Newmann and Thornley 1996, Faludi and Zonneveld 1997).

On the other side, local agents are well positioned in order to deal with the globalisation effects, and cities appear central actors in the managing of such changes. Even more so when devolution sometimes combines effectively with the “deconcentration” process of functions and activities, which has occurred in the pattern of urbanisation.

Finally, the European policy making is structurally limited by the agreement of member states. The chance of a “positive integration” of markets (Tinbergen’s system of regulation) is strongly affected by the lack of a majority rule. The institutional framework of the Union, however, allows for a dynamic confrontation among states and for bilateral negotiations with the Union. Such a complex web of negotiation seems to lead to a better result when “negative integration” issues are at stake (Scharpf 1997), the latter consisting of the removal of barriers in the Tinbergen scheme. The Commission may reach better results than any single member state being able to compensate gains and losses on other negotiation tables. Spatial policies have been successful until they have addressed negative or experimental integration issues, such as urban solidarity, pilot projects, local developments; and have failed, or have been less effective, when addressing more substantial options such as comprehensive strategy for coordinating transnational infrastructure.

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Tra i principi delle politiche comunitarie, il policentrismo è venuto occupando spazi crescenti (CCE 1999). Con un altro ristretto gruppo di temi, a tratti eterogenei, il policentrismo sembra aver consolidato una sorta di common wisdom nel policy-making comunitario rivolto al territorio (Cremaschi 2005).

Il termine policentrismo ha un significato volutamente ambiguo (per delle rassegne: Kloosterman e Musterd 2001; BBR 2002; Waterhout et al. 2005): si presta ad usi diversi alle diverse scale geografiche, alludendo al riequilibrio territoriale e alla generazione di iniziative dal basso, da un lato; al potenziamento dei potenziali competitivi alla scala del continente dall’altro.

In linea di principio, dunque, il policentrismo sarebbe pertinente proprio perchè aperto, inconclusivo, ambiguo: consente, come altri dispositivi discorsivi delle politiche comunitarie, più di quanto definisca. Come altri ‘plastikwort’ (Migliaccio 2004, 115), è uno di quei termini che acquistano significato più per la capacità di trasmigrare che per quella di denotare; contraddistinti da un elevato grado di “astrazione, aura scientifica, popolarità, potere riduttivo, libera combinabilità, assenza di dimensione storico, geografica e sociale” (ivi) queste nozioni gettano delle reti che unificano campi di esperienza diverse, e consentono un certo grado di libertà di riformulazione tematica. Apparentemente, un’operante metafora generativa delle politiche (Cremaschi 2005).

All’atto pratico, dunque, il policentrismo ha più sfumature di significato, la cui origine è ricostruita nel prossimo paragrafo. E’ utile, in questo come in altri casi, una ricerca che, pur nella modestia dell’occasione, tracci le linee genealogiche del concetto attraverso formulazioni e pratiche. Se ne evidenziano così alcuni problemi e, un po’ contraddittoriamente con le due ispirazioni descritte in seguito, l’originale tensione esplorativa e progettuale.

Il paragrafo seguente approfondisce il primo significato possibile: un modello spaziale di equilibrio tra la concentrazione urbana e l’organizzazione in rete delle città europee; inoltre, lega la crescita urbana alla conservazione degli spazi aperti. Questo aspetto resta forse il più interessante per le ricadute sulle buone pratiche locali, ma non presenta grandi implicazioni per le politiche comunitarie.

Il terzo paragrafo esamina l’altro ingombrante significato: in questo caso, il policentrismo sembra la nozione atta a sostenere le iniziative volte a controbilanciare la regione delle capitali europee (sita a cavallo del confine franco-tedesco) e altre aree territoriali suscettibili di significativo sviluppo, limitrofe o periferiche. Un’ambizione che colloca però questa riflessione su un piano molto rischioso e pieno di tranelli.

Questo tema infatti apre al confronto con altre suggestioni, che insistono sullo sviluppo dell’intero continente, oggetto del quarto paragrafo, e affrontano questioni come la competizione globale. Su questo terreno, il policentrismo sembra destinato a restare un riferimento non conclusivo per vari motivi.

Uno di questi motivi, affrontato in seguito, riguarda la pertinenza del tema a diverse situazioni geografico insediative. Scontata la pertinenza del modello policentrico rispetto ad una classica organizzazione christalleriana, resta da chiedersi se rsulti adeguato anche per la situazione italiana. Infatti, per descrivere la configurazione territoriale italiana è stato recentemente fatto ricorso a nozioni multidimensionali come quella di ‘piattaforma’ territoriale. Senza necessariamente abbracciarle in toto, queste formule di moda (già in parte tramontate) hanno il pregio di evidenziare l’intreccio tra scale (locale e globale), e tra manifestazioni specifiche dell’azione collettiva e ambiti territoriali (per esempio, gli ex distretti ma non solo).

In conclusione, questo breve saggio esamina come si è formata una nozione complessa, e quale uso ne sia stato fatto nel dibattito teorico e nella costruzione delle politiche. Che le politiche si nutrino di rappresentazioni, e che queste mostrino di possedere vita propria, non può certo sorprendere (Cremaschi 2002); ma è pur sempre opportuno riflettere su come pratiche significative si influenzino ed evolvano, e quali spazi disegnino (e quali cancellino). L’obiettivo è mostrare quanto il dibattito sul policentrismo celi, e quanto riveli, della configurazione insediativa in una situazione di transizione, nei fenomeni e nelle rappresentazioni.

Per una genealogia

Nello Schema di Sviluppo Spaziale Europeo (SSSE: cfr. CCE 1999) il termine policentrismo costituisce parte (degli scarsi contenuti sostantivi) delle strategie politiche per lo sviluppo bilanciato, competitivo e sostenibile.

Come è noto, lo SSSE –pur avendo a sua volta dei prestigiosi antenati nel Consiglio d’Europa (Pagliettini 2005) – ha cercato di ricucire la trama dei diversi fili territoriali presenti nelle politiche di integrazione economica, infrastrutturali, regionali e, infine, nelle azioni urbane. “Le politiche di sviluppo territoriale mirano a garantire uno sviluppo equilibrato e sostenibile del territorio dell’Unione in armonia con gli obiettivi fondamentali della politica comunitaria, ovvero la coesione economica e sociale, la competitività economica basata sulla conoscenza e conforme ai principi dello sviluppo sostenibile, la conservazione della diversità delle risorse naturali e culturali”. Lo scopo è rimediare alle disparità presenti nel territorio europeo al fine di creare delle Global Integration Zone (GIZ) al di fuori del Pentagono.

Secondo una diffusa immagine sintetica, la ‘regione delle capitali’ concentra gran parte della capacità produttiva del continente. Si tratta di un ‘pentagono’ che comprende l’area a cavallo tra Londra, Parigi, Milano, Monaco e Amburgo. Lo SSSE afferma che il Pentagono ospita -su il 20% del territorio- il 40% della popolazione e il 50% del Pil europeo (CCE 1999).

La polisemia della formulazione politica –una volta approvato lo SSSE- non sfugge ai ricercatori, che prontamente osservano (Davoudi 2003) che nell’idea di policentrismo converge una doppia struttura del discorso.

Da un lato, l’idea di policentrismo è analitica: l’Europa è policentrica (almeno questo è il problema da verificare, la misura da ricercare). E infatti, un rapporto Espon –che esamineremo più avanti- ha misurato il grado e le potenzialità di “sviluppo policentrico” imputabili alle aree urbane con i migliori rating in demografia, trasporti, industria, governance e innovazione tecnologica. Assumendo che città competitive possono svilupparsi tra le più estese e più robuste, alcuni territori sono apparentemente più forti, nell’area Baltico-Scandinava, intorno al ponte dell’Øresund, e nell’arco latino da Barcellona a Montpellier, oggetto di forti investimenti statali; e forse intorno all’area Mittel-orientale di Vienna, intorno alla caduta delle frontiere. In definitiva, le regioni urbane potenzialmente di rango elevato, suscettibili di incrementare il policentrismo del continente sono poche, e con poche chance di divenire GIZ. Sono potenzialità, che dipendono da progetti, che possono sorreggere al massimo idee di organizzazione regionali.

Dall’altro lato, policentrismo è una categoria normativa: il policentrismo è buono per l’Europa. E’ stata più volte indicata l’incoerenza della scala di riferimento (in generale: Davoudi 2003 e Hall 2001; per adattamenti locali: Shaw e Sykes 2004): a livello macroterritoriale, la diversificazione delle aree di “integrazione economica globale” parrebbe una condizione prioritaria per la performance strategica ed economica dell’Unione Europea; a livello meso, invece, lo sviluppo regionale deve sostenere anche le aree periferiche per aumentare la coesione; a livello locale, infine, l’organizzazione metropolitana policentrica sembra più sostenibile e egualitaria.

Non si tratta però di obiettivi omogenei, o necessariamente paralleli. Quello che viene perseguita ad una “scala” può essere non solo diverso, ma addirittura in contraddizione con quanto viene perseguito ad un’altra. Inoltre, non è detto che queste fenomenologie siano coerenti con la stessa categoria di policentrismo, e che questa debba essere ricondotta a qualcosa di più vasto, come allude il non meno vago principio (ma per lo meno è chiaro che di principio si tratta, e non di una situazione) della coesione territoriale (Faludi 2004).

In questo caso, il policentrismo evapora in un richiamo ad una politica di riequilibrio attenta alla densa specificità del dato territoriale. Ma si perderebbe per l’appunto l’ancoraggio analitico e sostantivo.

Se si volesse mantenerlo, come sembrano ritenere in massima parte ricercatori e studiosi, si dovrebbe concludere che la categoria di policentrismo è progettuale, e come tale rinvia a contesti individuali e condizioni molto particolari. Nuove strutture policentriche potrebbero formarsi allora se le tendenze diffusive e conurbative in atto (il policentrismo analitico) fossero accompagnate da politiche infrastrutturali e di specializzazione funzionale, cioè da strategie metropolitane (che devono farsi carico di una determinata qualità del principio ‘policentrista’, non necessariamente di tutte).

Morfologie e integrazione territoriale

A seguito dell’assunzione del policentrismo a rango di spirito guida dello SSSE, un certo numero di studi si è volto a riconsiderarne le fortune e le vicende. Salvo a scoprire che certa radici della riflessione sul policentrismo sono sempre state vitali, e che questioni specifiche su forma e gerarchia dei sistemi urani si sono poste non appena storicamente è sorta la questione dello sviluppo delle città oltre alla forma storica monocentrica e delimitata (da mura).

Non sarebbe difficile –infatti- trovare ascendenze ‘dottrinarie’ importanti e legittime nella storia disciplinare dell’urbanistica. Sembra opportuno accennare brevemente a due possibili filoni: il primo che va ricondotto latamente allo sforzo di ‘pensare l’espansione’ della città storica nel farsi della prima industrializzazione; il secondo, indaga forme e processi di organizzazione del territorio una volta consumata la differenza tra città e campagna, e accolta interamente questa seconda nel modo di vita urbano.

La prima tradizione ha un preciso orientamento formale e urbano. Il piano di New York o l’Ensanche di Barcellona anticipano in fin dei conti il problema, che verrà acquisendo spessore analitico con la Scuola di Chicago, che della struttura della città estrapola un modello che esalta le differenze evolutive delle sue parti; o dagli economisti urbani che -nel secondo dopoguerra- sottolineano la varietà delle attività nella città manifatturiera del XX secolo. Come è noto, un ritorno alla declinazione morfologica avviene con i Ciam che consolidano negli urban cores i modelli di disarticolazione organicista studiati fin dagli anni ’30; e, più tardi, da Lynch e altri, che ne esaltano l’aspetto evenemenziale e percettivo.

La seconda tradizione privilegia un punto di vista regionale, non disegna l’aspetto formale, ma assegna più importanza alle relazioni tra le parti e in particolare agli aspetti dinamici. A scala regionale il policentrismo ha storiche ascendenze nel lavoro di Geddes, che coniò la parola conurbazione per descrivere l’area di crescita esterna alla metropoli, nonché socialmente ed economicamente da questa dipendente. Ma il cruciale aspetto della dinamica e della interdipendenza delle relazioni, e non del loro puro svincolarsi dal centro, diventa chiara più tardi, per esempio con l’esperienza di De Carlo sulla città regione milanese. La decentralizzazione delle attività -conseguenza del decrescente costo del suolo e del lavoro man mano che ci si allontana dai centri- è ben nota fin dagli anni Sessanta, e vede attivarsi i governi locali nelle politiche urbane. Nel frattempo, questa mole di suggerimenti culturali diversi tra loro si fa politica, con le métropoles d’équilibre pensate in Francia negli anni 60’ per contrastare la primazia di Parigi, ampiamente riprese in Italia nelle proiezioni territoriali di Progetto ’80. La presenza di politiche pubbliche a questa scala – attivate dagli stessi discorsi riconducibili al policentrismo- è un ulteriore elemento caratteristico di questa seconda riflessione.

La ricerca delle radici disciplinari rischierebbe fatalmente di cadere in una disputa accademica incapace di far uso, in questa nobile sequenza di anticipatori, delle differenze di prospettiva e di approccio teorico. Forse quello che conta sottolineare –oltre al fatto che numerosi diversi tentativi si pongono in sequenza- sono due aspetti: la diversità dei materiali descrittivi, e le epoche di svolta. Altra cosa è infatti considerare: a) la forma conurbativa, modello della espansione nella prima industrializzazione; b) la forma metropolitana, modello di integrazione nella società del benessere del dopoguerra; c) la forma data dalla dispersione, che caratterizza invece il processo (decostruito) di riarticolazione su più dimensioni degli spazi nella tarda modernità.

Per una volta, la ricerca nazionale non ha inseguito da lontano l’evolversi dei fenomeni. L’indagine sulle forme dell’urbanizzazione è stata intrapresa in Italia da programmi di ricerca diversi -e in parte concorrenti- negli ultimi venti anni, con una sequenza più volte ripercorsa, ma non ancora assestata. Alcune ricerche (pionieristica quella di Itaten, in Clementi, Dematteis e Palermo 1996; ripresa di recente da una ricerca della Società Italiana degli Urbanisti, coordinata da Clementi 2006; su tracce in qualche modo allineate, la comparazione internazionale esposta in Indovina et al., 2005) hanno in comune il tentativo di concettualizzare le forme a partire dai modi del cambiamento (e non il contrario). Un ‘territorio millefoglie’ (Clementi, 2006), dove il problema della descrizione non è affrontare l’elemento unitario o la relazione, ma il gioco tra i due punti di vista nelle molteplici combinazioni territoriali.

In sostanza, da questa rapidissima carrellata si scopre che la componente cruciale delle aree di ricerca alle quali è possibile ricondurre la nozione di policentrismo riposa –in modo implicito o ingenuo nelle prime formulazioni, progressivamente in modo più consapevole- su una qualche nozione di interdipendenza funzionale tra le parti, questione che sarà ripresa nei prossimi paragrafi.

Resta aperta invece, e pertinente, la domanda di ricerca sulla ‘buona’ forma urbana alla luce degli sviluppi post metropolitani, della continua dispersione insediativa, delle varietà di combinazioni locali (Hall 2005; Indovina et al. 2005). In questo caso, il policentrismo alimenta una opportuna rivendicazione ad una maggior partecipazione alla definizione degli assetti, insomma, ad una correzione su base locale delle logiche strutturanti astratte.

Rete urbana e regioni europee

Alcuni studi analitici -di carattere prevalentemente geografico- hanno cercato di colmare il gap di contenuto tra definizioni rigorose, ma caduche, e usi sfuggenti ma fertili. Infatti, l’aspetto più analitico della ricerca sul policentrismo è stato sviluppato da sedi legate al policy-making comunitario, alla scala del continente e in ottica comparativa tra i diversi paesi europei. Val la pena ripercorrere questo percorso intellettuale più per il filo del ragionamento seguito, anche a prescindere dai risultati empirici.

La Conférence des regions periphériques maritimes ha redatto uno Studio (per la parte italiana curato da G. Dematteis) sul modello tendenziale di un’Europa policentrica, indicando anche una possibile correzione ‘volontarista’ (Crpm 2002). In particolare, lo studio si sofferma sulla formazione di quei grandi spazi suscettibili di ospitare formazioni economiche competitive alla scala globale e alternative al centro esistente intorno alla regione delle ‘capitali’. Questo studio evidenzia tra l’altro la marginalità geografica dell’Italia rispetto alle attuali possibili zone di integrazione; anche nello scenario volontarista, le indicazioni di una potenziale GIZ nella pianura padana intorno a Milano rivolta al Pentagono; e di una seconda intorno a Roma e Napoli rivolta al Mediterraneo, resterebbero poco realiste (Dematteis et al. 2006).

L’aspetto dell’interdipendenza è ripreso dal successivo rapporto ESPON (Nordregio 2004) che insiste, più che sui caratteri morfologici, sul fatto che i centri componenti l’unità policentrica devono essere interrelati e cooperanti. In realtà, anche il rapporto Espon si limita ad un’analisi di figure territoriali della organizzazione urbana, pur con qualche tentativo di elaborare l’identificazione delle forme urbane locali (meno sulle relazioni tra aree a livello di continente). Lo studio ha due punti di partenza: l’Europa è composta da un vasto raggruppamento di centri urbani di media dimensione che non sono sovrastati da alcun ‘capitale europea’ a carattere dominante; l’eventuale struttura policentrica risulterebbe dalla sottile costruzione delle aree funzionali urbane riclassificate secondo funzioni e dimensioni come potenziali strutture urbane competitive.

In particolare, vengono individuate delle Functional urban areas (FUA: aree funzionali urbane) mediante i parametri classici della dimensione, della connessione e della localizzazione geografica (¹). Questa riflessione dà però origine ad alcune considerazioni sulla struttura urbana del continente non prive di qualche interesse. Considerando le aree funzionali come “building blocks for the polycentric regions”, lo studio individua, nei 29 stati europei dell’area studio Espon (²), 76 MEGA (Metropolitan European Growth Areas: aree di crescita metropolitana di particolare rilievo) tra cui compaiono tutte le capitali (tranne Nicosia, Cipro). Mentre due terzi dei paesi hanno una sola grande area metropolitana, i 6 paesi più popolosi hanno più di 3 MEGA ciascuno. Di nuovo, la concentrazione è evidente: ben 17 grandi aree metropolitane sono all’interno del Pentagono.

Un altro dato utilizzato per analizzare le potenzialità policentriche riguarda la specializzazione funzionale, una dimensione importante per comprendere il grado di policentrismo, anche perché è la caratteristica che rende ogni città diversa dalle altre. La valutazione della specializzazione di ogni FUA consente di stimare i flussi di scambi necessari per l’integrazione economica e politica dell’area.

Infine, le potenzialità di sviluppo policentrico (³) sono espresse in seguito a considerazioni sulla prossimità morfologica delle FUA. A questo scopo sono stati usati indicatori relativi a popolazione, trasporti, produzione manifatturiera, titoli di studio/diffusione della conoscenza e strutture decisionali. Il punto di partenza delle riflessione resta sempre l’esigenza di avere delle città-regioni fortemente competitive al di fuori del Pentagono. Per questo si individuano le FUA più “forti” che possano costituire the “cornerstones of new global integration zones”. In particolare, si individuano delle zone dove le FUA sono più vicine l’una con l’altra. Anche le MEGA sono differenziate in base a massa, competitività, connettività e diffusione della conoscenza (⁴).

I dati relativi ai flussi e alle reciprocità fra aree funzionali, per determinare eventuali interconnessioni tra esse o interconnessioni potenziali, non sono semplici da reperire, e questo costituisce un limite rilevante. Nel rapporto vengono evidenziati soltanto degli esempi di co-operazione e networks, come forme di policentrismo istituzionale e strutturale a scala europea, a partire dagli scambi e gli accordi internazionali tra Università: mobilità Erasmus e dal traffico aereo europeo.

Inoltre, il ragionamento consente di argomentare ulteriormente sulle dinamiche e sui punti critici (⁵). Per esempio:

• il ‘tasso’ di policentrismo –una valutazione non sempre traducibile in modo in equivoco in indici analitici- appare in diminuzione, soprattutto per l’estensione dell’area di influenza delle maggior aree metropolitane dovuta all’incremento di accessibilità (per le condizioni di trasporto su strada, ferrovia ecc.); da questo punto di vista, la diminuzione pare destinata a continuare, a meno di catastrofi sul lato costo del petrolio;

• la definizione del Pentagono sembra troppo riduttiva, anche in puri termini geografici; la presenza di città importanti, ma esterne (Manchester, Berlino, Venezia, Genova, Parigi), suggerisce piuttosto un ambito più vasto e più significativo; anche la riflessione sui potenziali (per lo più demografici, ma legati anche agli spostamenti giornalieri) contrasta l’immagine iper concentrata del Pentagono, e favorisce l’dea di un urbano diluito su quasi tutto il territorio europeo (come appare anche nelle mappe riprese da MIIT 2005c);

• lo studio empirico delle relazioni tra il policentrismo e le performance economiche e ambientali dei paesi membri non dà risultati particolarmente significativi, come peraltro succede spesso con queste misure aggregate. Nonostante che il policentrismo risulti associato con quasi tutti i maggiori obiettivi politici della Ue, -la competitività economica, l’eguaglianza sociale, la sostenibilità ambientale- l’evidenza statistica –si è costretti a concludere- è debole;

• nella costruzione analitica e geografica della nozione operativa di policentrismo gioca, con rilievo, la classificazione funzionale delle aree urbane. Come è noto, la costruzione di classifiche è una parte (non originale e non gratificante) del lavoro di indagine, sempre ampiamente criticabile nei suoi presupposti. Il punto specifico in questo caso riguarda le funzioni connesse al ruolo di interfaccia tra territori e flussi globali, che sono solo parzialmente catturate dalla concentrazione demografica o di imprese e risultano in parte tributarie al rango dei centri;

• da questo punto di vista, c’è un po’ di contraddizione tra la ricerca di potenziali aree di rango superiore attraverso le due strade dell’analisi dei trend demografici, da un lato; della presenza di funzioni rare, dall’altro. Infatti, i due termini tendono a coincidere nei piani alti della gerarchia urbana ed a divaricarsi in vario modo ai livelli inferiori, una tendenza non facilmente recuperabile.

Al fondo di questa seconda direzione di ricerca, risiede la volontà di individuare dei potenziali competitivi, almeno parzialmente declinati secondo le specificità territoriali, che sostengano lo sviluppo del continente. Questi potenziali, identificati nelle città, conducono ad alcune scelte analitiche che, probabilmente per la limitatezza dei dati disponibili, tendono a concentrarsi su alcune caratteristiche di massa e demografia. I tentativi di individuare degli approcci analitici alla questione delle interdipendenze presentano, da questo punto di vista, risultati molto esili.

Una nozione scalare

L’idea di policentrismo riflette in fin dei conti un presupposto fondamentale: la nozione christalleriana che le città organizzino i territori in vista di confronti che avvengono su altre scale geografiche. In questa idea l’aspetto fondamentale è la corrispondenza gerarchica tra funzioni di coordinamento e territori, nella immagine simbolica della piramide dove una base (territorio ed economia) risponde ad un vertice (comando politico e di mercato).

Si può in definitiva proporre una riflessione sul modello logico del policentrismo, giocando sui tre elementi di base territoriale, vertice di comando e campo scalare di gioco. Molte delle politiche di cui ci troviamo a fare uso sono state sviluppate dentro a questi riferimenti. Questo è vero nelle tradizionali politiche allocative di riequilibrio territoriale, ma non è meno vero per politiche più diffuse, ma solo parzialmente diverse.

Una delle definizioni oggi prevalenti di sviluppo regionale assegna infatti importanza al rafforzamento delle capacità localizzate, pur nella consapevolezza che le opportunità dipendono da attori diversi (imprese e località) che interagiscono in un sistema di regole dinamiche. La misura tradizionale della competitività di impresa –la produttività- è affiancata da altri fattori di contesto. Non solo la geografia non scompare come vincolo, ma i luoghi acquistano vieppiù importanza come dispositivi di individualizzazione. Torniamo alla vecchia idea di Geddes della pianificazione come strumento per coltivare la ‘uniqueness’ dei luoghi.

In questo caso, nella metafora della piramide, è ribaltata l’idea di gerarchia: il vertice è visto come una funzione espressa dalla base, più che il contrario. Ma non si rompe la simmetria tra i due elementi che compongono l’immagine, simmetria messa in discussione dalla proiezione di razionalità diverse e concorrenti, di vertici diversi che proiettano immagini concorrenti del mondo. Coltivare le specificità, e trovare chi le apprezzi, sono infatti attività non coincidenti; e la globalizzazione accentua la dipendenza dagli scambi.

Nei flussi dell’internazionalizzazione, l’univocità del rapporto tra territorio-economie e politica-mercato è messa in discussione. Come si vede, i piani di confusione di intrecciano: né il territorio è funzione delle economie, né la sua organizzazione è funzione della competizione di mercato. Gli spazi di gioco tra questi elementi sono alterati dal compenetrarsi delle scale geopolitiche. Anche per questo competizione e qualità (coesione sociale, sostenibilità…) non sono ‘automaticamente’ coerenti, né necessariamente in contraddizione. Rispetto alla diffusione di un modello standard di sviluppo, questa concezione autorizza la riflessione di percorsi plurali e personalizzati, e insiste sulle dimensioni progettate delle politiche di sviluppo locale. Ma non esaurisce tutte le questioni, in particolare quelle relative ai rischi di scegliere.

Affermare l’importanza dei fattori di contesto non risolve il contrasto tra le forze in campo -nello spazio dei flussi e nello spazio dei luoghi- che restano incommensurabili. La fase di atterraggio dei flussi nei luoghi è il momento cruciale in cui si capisce quale risorsa si combina in quale mix.

In tutto ciò è riconoscibile un processo di riformulazione delle scale, o meglio, di trasformazione del modo in cui nel capitalismo maturo lo spazio viene conformato dal gioco degli interessi sulle coordinate geografiche e politiche (Brenner 2001). Le scale geografiche sono materiale di rilievo per il discorso che stiamo affrontando: in particolare, è già emerso come il tema del policentrismo acquisti significati diversi a seconda della scala alla quale è agito.

Più in particolare, la riflessione sulle condizioni delle politiche del territorio afferma che l’azione pubblica si svolge tra le scale, nel gioco che queste lasciano in particolare nelle dinamiche geopolitiche (solo per citare un caso letterario: Ohmae 1995; Scott 1998).

In questo processo, sia il territorio che le politiche sono cambiate. Sia pur in modo schematico, va ricordato che sono cambiate sia la rappresentazione che la rappresentanza politica dei territori (Gelli 2005). Come pure è cambiata la scala geografica e politica dove le iniziative -una volta ‘locali’- sono agite. Questo richiederebbero un diverso sforzo di descrizione e concettualizzazione. Qualche progresso è stato però compiuto in questa direzione.

Policentrismo e competitività

Connotare la forma della interdipendenza, il gioco tra diverse logiche di azione –individuali e collettive- è la posta in gioco della ricerca. In particolare, connotarla in modo non banalmente sistemico -come nelle aspettative del secondo dopoguerra- quando il territorio restava una proiezione delle relazioni funzionali di legami sociali e di logiche economiche esterne, e senza possibilità di reciproca influenza. Ma piuttosto connotare questa interdipendenza in modo pertinente rispetto ai sistemi di azione attivati in loco, e al tempo stesso, aperto alla interfacce con i processi di articolazione del capitalismo globale.

E’ quindi un po’ paradossale che il ‘campione’ delle figure territoriali all’origine della riflessione sul policentrismo –la regione centrale delle capitali europee descritta nello SSSE, a volte schematizzata nella immagine del ‘pentagono’(Melhbye 2000)- ometta questa indicazione. La riflessione sulle forme delle interdipendenza è precisamente quello che manca nella fotografia della concentrazione di fattori (demografici, di ricchezza, di ricerca). Concentrazione che non presuppone necessariamente delle relazioni funzionali tra questi territori, che pur esisteranno laddove le economie sono integrate, ma non necessariamente in tutta la vasta area considerata e non sempre nello stesso modo. Anzi, la creazione e il rafforzamento delle interdipendenze è questione chiave della formazione di nuove forme territoriali, diverse dalle tradizionali città.

Ma proprio le caratteristiche di prossimità e l’interdipendenza sono messe in questione (Amin e Thrift 2001) e non solo per problemi empirici, peraltro non facilmente superabili (la definizione di area in base agli spostamenti casa lavoro, per esempio, rispecchia un’immagine di società non precisamente attuale). Sulla prossimità si confrontano questioni teoriche e interpretative di non poco peso.

Solo apparentemente, infatti, l’approccio ‘funzionalista’ -dominante nei documenti ufficiali, come lo SSSE – prevale anche nei fatti: una versione meno definita, e in fondo, più processuale, è presente in molti diversi ambiti.

Nel primo modo di intenderlo, il policentrismo è inteso come una proprietà funzionale di un sistema di città, di una regione o di un continente, aggregati territoriali che possono quindi essere comparati con altre configurazioni spaziale alla stessa scala geografica o politica.

Questa rappresentazione è funzionale a discorsi diversi a seconda delle scale: a livello locale, la nozione di policentrismo esplora configurazioni spaziali più sostenibili e meno gerarchici di quelli basate sulla concentrazione polarizzata; a livello complessivo, vorrebbe misurare capacità differenziali di performance economica dei territori. Quest’ultima aspirazione, come pure i paralleli giochi sulla competitività dei territori, sembrano però poco convincenti. Al contrario, la rappresentazione delle relazioni transcalari del territorio è un problema cruciale da affrontare. Gli aspetti che contraddistinguono una situazione territoriale, all’incrocio tra relazioni e luoghi, più che ad una scala geografica o un livello gerarchico funzionale. In questo caso, la nozione di policentrismo non appare né necessaria né risolutiva; forse trovano miglior impostazione i diversi problemi –sostenibilità urbana, crescita, coesione territoriale- che si davano un po’ frettolosamente risolti dalla prima felice formula policentrica.

Questi problemi non sono certo sfuggiti ai ricercatori. Per esempio, la domanda forse più ‘densa’ riguarda la capacità delle reti di città intermedie di creare GIZ di successo (Hague e Kirk 2002). Questa questione (al centro di una recente ricerca comparativa: Hall e Pain 2006) affronta la questione, in particolare, se le città europee, oggi strutturate con varianti intorno al modello della città regione, siano in grado di creare sviluppo e compensare l’assetto monocentrico del continente. Altre domande, sollevate da diversi autori (vedi anche Hall 2005; Meijers 2005), riguardano il contributo che il policentrismo è in grado di offrire alla coesione, in particolare a quella territoriale, e alla sostenibilità.

La prima maggiore questione riguarda però la domanda se le città siano il motore dello sviluppo e, di conseguenza, la configurazione territoriale delle aree locali nel contesto dei processi di globalizzazione. La sfida anche teorica è di pensare il locale in modo non disgiunto dal globale, sfidando di fatto la disarticolazione ipotizzata da chi vede il trionfo dello spazio dei flussi ai danni di quello dei luoghi.

In questa direzione, un certo numero di studiosi ha evidenziato da tempo l’emergere di territori regionali sullo scenario mondiale. Questi territori si disarticolano dallo spazio nazione e, acquisendo qualche grado di autonomia e riconoscibilità, operano come “piattaforme territoriali per l’economia del post-Fordismo” (Scott 2001, c.vo mio): anzi, globalizzazione e città-regione sarebbero le due facce di uno stesso processo.

Questa formula –le piattaforme territoriali- è evidentemente un punto di arrivo di una lunga riflessione sul confronto tra locale e globale, tra competitività e coesione, che ha occupato laboriosamente i due decenni precedenti. Anche in questo non è inutile un piccolo sforzo di ricostruzione delle incrostazioni di significato prese a riferimento, in particolare, dal riuso strategico di questa nozione avvenuto in un momento particolare di formazione delle politiche territoriali in Italia. Con questa idea, infatti, si affronta da un’altra prospettiva il problema della nuova natura delle interdipendenze al cuore anche della nozione di policentrismo. E d’altra parte, si cerca un ancoraggio sostantivo nella direzione opposta a quella che portava a sfumare nel più generale principio della coesione territoriale.

Piattaforme e connessioni territoriali

La piattaforma (termine che in informatica stava ad indicare uno standard di fatto che consentiva a imprese indipendenti di operare sviluppando componenti o software con comuni riferimenti) indica più in generale un dispositivo che funziona perché beni e servizi si interfacciano grazie ad essa. Anche in economia gestionale, l’idea più semplice di beni intermedi concepiti come piattaforme (per esempio, gli chassis comuni a vetture prodotte da case diverse) rimanda ad una nozione di interscambiabilità e di potenzialità derivanti da una sinergia, in questo caso progettata.

Interi settori della società dell’informazione agiscono in realtà sulla interfaccia tra “mondi” differenti, anche senza particolare ricorso ad accordi preventivi: per esempio, le case discografiche sono orientate in modo non banale dalle scelte tecnologiche dei consumatori che influiscono sui sistemi di riproduzione (in una generazione sono trascorsi vinile, nastro, cd, ipod); la stessa tv commerciale italiana è stata, secondo l’interpretazione del suo fondatore, una ‘piattaforma’ di contatto tra venditori e acquirenti, senza per questo che vengano meno le implicazioni culturali. In tutte queste definizioni viene enfatizzato il significato di bene comune, incorporato da certi sistemi tecnici, organizzativi o produttivi quando sono adottati da una massa critica di utilizzatori.

Nella versione ottimista della nuova economia globale, e in modo ancora più ampio, si può sostenere: “una piattaforma rappresenta uno standard di fatto, un parametro non decretato dal governo” (Ohmae 2001). Sono standard “fatti” così diversi come la lingua inglese, il dollaro, l’apertura dell’economia (⁶); sono parte del “continente invisibile, un sistema emergente, un sistema che si plasma e fissa la propria rotta attimo per attimo” (ivi). Il carattere che viene sottolineato, comunque, è il tendenziale regime di oligopolio che la piattaforma tende a esercitare. Ma nella potenziale evoluzione delle piattaforme, l’aspetto più promettente è che creano ‘comunità’ tra gli individui che consumano beni, servizi e, sempre più spesso, esperienze ed emozioni (puri servizi, fortemente legati alla produzione delle identità).

Le due idee di comunità (di utilizzatori) e piattaforma (di interfaccia) si sposano quasi naturalmente con l’evoluzione della ricerca sui distretti italiani, in particolare con chi (AASTER 2001) ne ha sempre sottolineato gli aspetti di società, per l’appunto ‘intermedia’. Non si tratta di riflessione analiticamente e teoricamente ‘spesse’: si tratta piuttosto di suggestioni che riprendono con vivacità le forti assonanze di discorsi diversi intorno a un problema comune consistente. Da questo punto di vista, la nozione di piattaforma esprime tutta la carica di regolazione sociale, che siamo abituati ad associare alle forme organizzate di sapere localizzato; senza prescindere dalle connessioni a distanza tipiche delle reti lunghe della globalizzazione. Al tempo stesso, trova nella comunità un riferimento al radicamento delle forme di vita da una parte, ma anche al rischio delle derive localistiche e ai ripieghi nazional-identitari dall’altro.

In questa prospettiva, si riformulano sia le caratteristiche economico-sociali delle formazioni storiche del territorio italiano, sia le nozioni più localistiche di cooperazione e competizione tipiche dei distretti. Si evidenzia la ristrutturazione delle connotazioni tradizionali del modello italiano e, insieme, le nuove relazioni trans-locali del capitalismo globale. Più recentemente, queste riflessioni approdano ad una formula più ambiziosa, l’idea che spazio dei flussi e dei luoghi si combinino in diversi modi dando vita a nuove ‘comunità geopolitiche’ (Bonomi 2003). Queste ultime riformulano su base ideal tipica le fenomenologie territoriali riscontrate da tempo, in particolare nella terza Italia, individuando delle aggregazioni meso rispetto al localismo dei distretti e alle grandi formazioni economico-sociali; ma soprattutto delle aggregazioni orientate a particolari relazioni con i flussi di globalizzazione e altri particolari ‘luoghi’ e spazi. Queste associazioni a rete sono assunte sotto il termine di piattaforma, come aggregazioni per l’appunto transcalari di specificità territoriali e connessioni globali.

Al di là delle specificità dei singoli contributi, non necessariamente omogenei, importa qui sottolineare la triplice radice di questa riflessione: il tentativo di coniugare l’originalità del modello italiano dei distretti e dei sistemi locali produttivi con le nuove logiche economico produttive; l’enfasi sugli aspetti della regolazione sociale accanto ai vincoli della competizione globale; l’importanza delle strutture territoriali intermedie capaci di quella flessibilità necessaria a modellarsi sui settori economici competitivi nelle nuove condizioni (né, dunque, quelle apicali nella gerarchia globale; né genericamente tutte le realtà locali in quanto tali).

Questa riflessione viene ad un certo punto ‘importata’ (evidentemente da critici non solo ben informati, ma capaci di tradurre l’elaborazione teorica più avanzate in formule operative) in alcuni documenti ufficiali di indirizzo della programmazione territoriale (MIITT 2004a). Questa famiglia di studi fa parte di un tentativo volto ad individuare “i sistemi territoriali ed urbani di immediato secondo livello rispetto all’armatura infrastrutturale di rango europeo” (ivi). Senza (comprensibilmente) avvertire la necessità di darne delle definizioni troppo stringenti, le ‘piattaforme’ diventano una delle figure territoriali (insieme ai territori urbani di snodo, e ai fasci infrastrutturali di connessione, oggetto di successive indagini) atte a dare un’immagina aggiornata rispetto, per esempio, alle non più attuali visioni di Progetto ’80, dell’Italia postmetropolitana.

In questa aspirazione, le piattaforme servono a dare un criterio di priorità a connessioni territoriali ulteriori rispetto alle reti europei da un lato, e alle priorità locali (regionali) dall’altro. Per far questo, dovrebbero selezionare “i processi di mutamento più significativi”, per esempio di quei sistemi produttivi emergenti che hanno saputo ‘riconvertirsi ed accedere ai grandi circuiti internazionali …ma che hanno ancora bisogno di essere accompagnati da politiche pubbliche mirate ad accrescere l’accessibilità alle grandi reti e a potenziare la connettività tra locale e globale’ (MIITT 2005).

La ‘piattaforma territoriale’ è dunque una figura retorica che, alla stregua del policentrismo, e sia pur con minori ambizioni, ha tentato di porsi verso le politiche con lo stesso atteggiamento generativo. Non sarebbe comprensibile questa specifica avventura senza ricordare la peculiare asimmetria del regionalismo italiano, e in particolare il conflitto tra ministeri centrali, parzialmente espropriati delle proprie funzioni e competenze; e centri regionali in carica di politiche ancora relativamente in formazione. Non c’è dubbio che rappresenti un tentativo di re-introdurre –a mò di cavallo di Troia- delle misure normative e di controllo sull’operato delle regioni, almeno tanto quanto cerca di offrire delle opportunità ai territori intermedi.

Ma al di là del gioco politico contingente, che giustifica l’introduzione del concetto ma non il suo sviluppo autonomo, l’idea di piattaforma territoriale gioca la carta retorica dell’ossimoro, associando il termine più immateriale elaborato nella recente ricerca economico-gestionale, con il referente spaziale più denso di riferimenti alla concreta materialità dei rapporti locali.

Ma soprattutto, riprende l’intuizione dell’interfaccia tra mondi diversi, in particolare tra le diverse scale –locale, globale- dell’azione collettiva. In un certo senso, la nozione di piattaforma territoriale –sia nella versione più generale di Scott, che in quella più applicativa degli indirizzi nazionali- assume la compresenza di quei tre elementi già rapidamente ricordati: la tendenza ad acquisire un rapporto egemonico nell’interfaccia tra un gruppo di utilizzatori e il resto della economia-mondo, dove il territorio stesso viene elevato al rango di dispositivo di controllo oligopolistico; un forte senso di comunità, che fonda modi di agire comuni sulla condivisione di stili di vita e condizioni culturali; la presenza di istituzioni -anche innovative e in via di formazione- che consentono una regolazione sociale delle relazioni locali consapevole dell’incrocio tra reti lunghe e reti corte.

Successive ricerche (Dematteis et al., 2006) insistono sulla dimensione intermedia dei territori di snodo, in particolare tra le troppo vaste aspirazioni delle ricerche che cercano di definire le Zone di integrazione funzionale da un lato (per esempio, CRPM 2002), e le troppo dettagliate prescrizioni delle FUA (BBR 2005). In questa formulazione, viene introdotta un’idea di macro-regioni che agisce da cerniera tra le grandi politiche di assetto continentale e le aspirazioni dei territori locali. Sembrerebbe in questo caso –più che un’alternativa- una delimitazione più accurata su una dimensione geografica meno estesa, dal punto di vista territoriale; e più specifica, dal punto di vista delle relazioni.

Ma al di là del punto di arrivo di queste ricerche, e del destino stesso del suggestivo ma equivoco termini di piattaforme, sembra di poter concludere che in questa riflessione si è iniziato a por mano ad un’interpretazione delle caratteristiche transcalari dei territori che risulta al tempo stesso cruciale e problematica. E che però consente di staccarsi da alcune ingenuità descrittive e normative del policentrismo aggredendo nodi e problemi di maggior interesse e specificità, in particolare per il nostro paese.

Conclusioni

Alcuni esiti paradossali dell’eccessiva esposizione della nozione di policentrismo erano già stati evidenziati fin dai primi commenti a ridosso dello SSSE: “il policentrismo, invece di descrivere una realtà in essere o emergente, perviene a

determinare quella realtà” (Davoudi 2002). Inutile aggiungere che, se se ne volesse salvare a tutti i costi l’aspetto analitico e comparativo, si rischierebbe di renderlo banale e poco utile; mentre se si volesse applicare in modo fertile l’aspirazione normativa, si incontrerebbero una serie di problemi connessi alla varietà delle situazioni territoriali (Shaw e Sykes 2004), alle differenze dei modelli insediativi, al ruolo dei decisori e ai rapporti tra questi.

Ma il problema principale è probabilmente l’indifferenza alle scale territoriali. Nelle versioni correnti, il policentrismo tende ad accreditare l’idea che i problemi locali e quelli del territorio dell’Unione possano essere affrontati in modo coerente e omologo a tutte le scale. Viceversa, il più volte celebrato ‘ritorno delle città’ allude a tutt’altri fenomeni, in particolare enfatizza una rinnovata centralità politica ed economica delle città proprio perché queste –come attori collettivi- operano attraverso le scale geografiche e i livelli di decisione.

Comunque, tutte e due i modi di intendere il policentrismo –il localismo partecipato, il globale competitivo- condividono una rappresentazione dei fattori di scala che appare astratta e carente proprio in relazione alle integrazione tra flussi e territori.

In definitiva, la forma dello spazio e degli effetti territoriali delle iniziative economiche –contrariamente all’ordine descrittivo del policentrismo- dipendono dalla multiscalarità della azione locale. Al contrario, definizioni monodimensionali –appunto come quella di policentrismo- rischiano di sottostimare l’effetto e l’importanza di fenomeni che operano su ambiti diversi.

Vale la pena segnalare, invece, che ancora insufficiente attenzione è stata dedicata alle forti differenze nei modelli insediativi delle regioni italiane. Le città d’Italia, su cui si spende (sembra inevitabilmente) una retorica perfino fastidiosa, sono molto diverse tra di loro, e non tutte sono ‘città’ nello stesso modo (⁷).

Ma non si può ignorare che le politiche urbane, e in certa misura il discorso del policentrismo, siano uno strumento di compensazione dei sistemi-paese per mitigare il divario tra capitale (Parigi ‘cuore’ della Francia; Londra motore finanziario d’Europa ecc.) e città intermedie. Se dovessimo adottare questo schema di politiche in Italia, incontreremmo una prima difficoltà perché non abbiamo una città univocamente motore di sviluppo nazionale; e una seconda, perché le città intermedie non sono province di prima industrializzazione, ma formazioni socio-economiche caratterizzate da un variegato complesso di fattori.

Importare il riferimento al policentrismo in Italia –anche solo per confrontarsi sugli aspetti morfologici delle città- implica cioè delle specificazioni che rischiano di comprometterne quel nucleo analitico che sorregge la funzione comparativa; mentre trascura quegli aspetti più minuti legati alla sostenibilità della forma urbana su cui c’è ancora molto da indagare. D’altra parte, sembra altrettanto azzardato sostenere su queste basi le scelte territoriali necessarie per lo sviluppo competitivo nelle nuove condizioni dell’economia globale.

Si avverte insomma una certa insoddisfazione per i risultati operativi raggiunti finora. A fronte delle aspettative e delle pretese appare un generale scetticismo per le possibilità operative, se non normative, del termine, al di là dell’utile -ma generico- richiamo alla sostenibilità delle forme urbane.

Meglio allora insistere su quei tentativi, in corso ma ancora embrionali, di contrastare la rappresentazione monodimensionale della formazione dello spazio esplorando altre possibilità e altre nozioni, meno ideologiche, ma più rispondenti alla situazione di paesi come il nostro.

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À ce propos, il est curieux que la législation de l’état enregistre un profond retard en ce qui concerne l’aspect technique, urbanistique et le droit foncier. En conséquence, de nouveaux instruments et des procédures innovatrices sont expérimentées localement, avec un intéressant processus qui ressemble à une espèce d’”auto-réforme locale” de l’action publique en urbanisme.

Pour conclure, on peut formuler l’hypothèse qu’un transfert de responsabilités du contexte national au contexte local est en cours, transfert dans lequel on peut entrevoir certaines intéressantes innovations dans les combinaisons d’état, marché, politique et technique. Il est encore trop tôt pour dire si ce mélange peut se révéler heureux ou singulier. Mais il serait inutile de supposer dans les politiques urbaines locales cette idée d’unité qui est excessive en ce qui concerne la méthode scientifique. Si on s’inspire de la formule de Georges Balandier “le mouvement, plus l’incertitude” pour qualifier le désordre, on peut considérer le cas de Rome d’une façon plus générale, comme une figure de la transition en cours vers de nouvelles politiques urbaines.

Trois étapes de la planification urbaine (¹)

La loi urbanistique fondamental de 1942 a caractherisé le plan, instrument principal de l’action urbanistique, avec deux adjectives forts, qui le qualifient de manière apodictique: le plan est “regolatore” (”réglementateur”) et “generale” (général), c’est le gouvernail et aussi bien la carte de tout processus de transformation du territoire. L’execution du plan général demande la redaction des piani attuativi (plans executives) par portions homogènes du territoire. En réalité, pendant la periode de validité du plan (qui le plus souvent est indeterminée), on peut rediger des varianti (variantes) qui modifient l’instrument général soi sous tous les rapports (variant général), soit sous un seul rapport (variant pour les espaces verts, ou pour les services), soit encore relativement a un espace localisé (variant pour modifier certaines destinations determinées). Pour ce qui en concerne l’approbation, les variantes et le plan suivent le même chemin administrative.

L’aménagement du territoire et l’urbanisme font partie en Italie des compétences privilégiées des organes périphériques de l’État, et notamment des environ 8.000 communes. Dès 1977, avec la réforme de l’administration qui a institué les régions, la fonction urbanistique a été essentiellement divisée a 50% entre les régions e les communes (Merloni et. al. 1982)

Chaque municipalité se donne un “piano regolatore” qu’identifie les reseaux des infrastructures, les travaux publics prioritairs, les terrains à batir, les zones à proteger et les fonctions et l’intensité d’utilisation de chaque partie du territoire; et indique les zones pour lesquelles la concession des permis à batir est subordonné a des certains limites ou à des procedures spéciales (comme, par exemple, les quartiers anciens du centre des villes). Il n’est que récentement, par la nouvelle loi fondamental sur les organes périphériques de l’État (loi 142/90) qu’on a introduit un rôle de coordination pour les provinces (niveau institutionel à peu près equivalent aux départements) et pour les nouvelles “aree metropolitane”, encore à réaliser. Étant donnée la faible présence de tout aménagement de quelque importance soit à niveau national (à part les grands travaux d’équipements, tels que les lignes des chemins de fer à grand vitesse) ou régional (des plans régionaux sont à l’étude depuis peu d’années), on peut dire que la plus grand partie des décisions publics concernant le territoire et le marché fonçière est prise par les communes.

L’hipothèse qu’il puisse y avoir des différents modèles du plan d’urbanisme et succession de modèles et cultures différentes n’est plus aujourd’hui une source de difficultés. Dans ce processus, plusieurs diménsions s’entrecroisent: la transformation des structures du territoire, des disciplines, des cultures professionelles, des formes de la décision.

Pendant le passage dès années ‘50 aux ‘60 se produit la première “rupture” dans les formes d’organisation territoriale de la societé italienne, du aux ingents transformations territoriales amorcées par le processus de modèrnisation, avec l’industrialisation du Nord et l’émigration massive en diréction des villes. Vu d’aujourd’hui, le plan de ce pèriode semble être caractèrisé, pour suivre la formulation de Secchi, par une spéciale autonomie “éthico-déductive”: il s’agit d’un processus de séléction des altérnatives, que l’expert-urbaniste exerce par la valutation “optimal” et le “calcul” des conséquences. Le plan trouve sa légittimité dans les principes universales (beauté, justice, efficacité, verité) que l’urbanisme modèrne a tiré de la tradition “illuministe” de la societé et du gouvernement.

Avec les années ‘60, commencent cértaines difficultés. Les raisons en sont nombreuses: entre elles, la faiblesse de la culture “phisiciste” du plan, et la concurrence d’autres disciplines sociales plus forts et plus favorisé par les exchanges internationales. Synthètiquement, l’urbanisme cherche dans les années ‘60 de se qualifier comme une des procedures rationelles au service du gouvernement social. Le modèle du plan, aussi bien par l’influence du planning américain et de la culture rational-comprehensive de sciènces régionales tend à s’aplatir sur le processus décisional, avec toute l’ambiguité que donne le rencontre (où naiveté et optimisme ne manquent guère) entre politique et rationalité technique. Le “plan-processus” comme on l’appelle à l’époque, ne peut pas être concu comme un simple artifact particulier, mais est articulé en plusieurs phases, d’analyse, de projet et d’actuation, reglés, dans les intentions, par une sequence logique systèmique. Le résultats sont evidentement très différenciés, en raison du contexte. Dans la Milan réformiste des années ‘60, l’organisation du processus décisionel politicise le plan, et politicise aussi les structures techniques des communes, avec de résultats disputés mais certainement intéressants dans le domaine de l’urbanisme.

Ailleurs, à Rome par exemple et dans une grand partie du Sud, l’urbanisme formel serà plutôt substitué par la logique politique: les mouvements des squatters, par exemple, obtiennent de la région d’abord, et de l’État successivement, la légittimation de leurs réalisations hors plan; la réalisation des grands travaux troverà sa place, dans une période encore successive, avec des dispositions spéciales (Cremaschi 1991). C’est dans cette période que vient en evidence la faiblesse de la structure administrative: l’État céntral, avec la constitution des régions, se trouve par dégrés émarginé des problématiques urbanistiques; l’opérativité des régions rétarde; les techniciens des administrations locales se révélent peu homogènes, par leur culture professionnelles et oriéntation politique, à l’action des nouvelles administrations municipales (dans la période le nombre des villes gerés par la gauche croît sans arrêt).

Dès le années ‘80 s’opère le dernier changement, avec l’affirmation général (non sans argument et discussion) d’une dimension négocial de la décision d’urbanisme; le rôle de promoteur (et non seulement de controleur) du sujet publique en résulte légittimé vis-à-vis des sujets privés qui proposent souvent des actions concerté d’aménagement. Dans ce processus, les administrations locales se concentrent sur les projets particuliers plutôt que sur les plans, sur le caractère strategique de chaque action particulière de la main publique plutôt que sur l’aspect prévisionel et la cohérence du plan. On peut dire qu’en cette phase l’urbanisme accroît son rôle cognitive: pour utiliser une methaphore tiré de la languistique, il gagne des fonctions performatives en outre à celle de narration.

Dans deux interventions tipiques de ces années, les grand travaux et les friches industrielles, on reconnait un procédé emblematique: le projet urbain délimite des espaces, les identifie et les nomme, les catégorise et lance des confrontations, invoque des connexions par analogie ou par imitation, etc. Le changement d’echelle a encore une autre consequence: le rôle du concepteur trébuche au déla de la figure de l’urbaniste. Pour autant que le sujet publique se configure comme manager, pour autant devient ouvert la dinamique de la conception.

Autour des nœuds du projet urbain souvent se réalisent des “coalitions de projet”, qui font rentrer des strategies promotionnelles entre les proposition d’aménagement pour la ville ou pour une zone. Si la culture du projet urbain est par définition pluraliste, la légitimation du concepteur n’utiliserà forcement la confrontation culturelle, mais fera recours aux nombreuses réthoriques du projet: du récit urbanistique à la culture du project management; de la force des arguments de la finance, au marketing du consensus.

En quête de la flexibilité

En Italie, l’urbanisme est surtout une affaire locale, au même das les limites des lois d’orientation nationale et régionale. On se trompe peu en affirmant que le niveau “supracomunal” conditionne faiblement les choix du niveau comunal. En principe, l’aménagement municipal est hiérarchique et à tout azimut. En réalité, la pratique de l’aménagement – en raison, entre autres, du lourd mécanisme d’approbation – s’est éloignée par degrés de sa matrice d’origine.

Ayant étudié les procédures pour l’approbation d’un prg (”piano regolatore generale”) Martinotti rt Vicari (1994) donnent une idée des problèmes administratifs. Le temps minimum entre l’envoi du dossier et l’approbation du plan est de deux ans, alors qu’en moyenne on arrive presque à huit ans. En général, selon la même recherche, les prg sont plutôt vieux (le prg moyen a 12 ans d’âge; mais pour plus de la moitié des communes de l’échantillon, l’âge est plus avancé). Il est certain qu’en absence de plans, ou avec des plans et projets veillis, l’incertitude en matière d’urbanisme augmente, et ajoute à l’incertitude de l’économie.

D’une autre part, l’espérance de vie des administrations locales (avant la réforme électorale de 1993) était de moins de deux ans, seulement un quart du temps nécessaire en moyenne pour conclure le cheminement pour l’approbation d’un prg: on pourrait donc soutenire la thèse que le cycle politico-électoral et le cycle administratif du plan ont presque toujours été dissociés, avec évidente faiblesse de l’un et de l’autre.

Dans cette situation, le problème administratif devient vite un problème technique et politique: c’est-à-dire, comment rendre plus flexible les choix des plans par rapport à la rigidité temporelle et technique des vieux instruments de planification.

Pendant les dix dernières années, on a en effet assisté en Europe à une extraordinaire fragmentation des formes du plan, soit juridiquement légitimées (comme effet de l’introduction de nouvelles procédures dans la réglementation nationale: le contrat de ville, en Italie les “accords de programme”…), soit ayant au contraire seulement une valeur informelle et locale (le Plan Programme pour l’Est parisien, en Italie des “délibérations programmatique” des municipalités…).

C’est le cas encore des “grands projets”, qui peuvent être separés du contexte de l’aménagement ordinaire pour suivre des parcours d’évaluation et d’approbation différenciés. Dans les plans généraux plus récents on voit, parfois, un surcroît d’attention donné à la définition détaillée des aspects concernant la réalisation de manière à ne pas avoir à approuver des plans executifs ultérieurs avant de réaliser les travaux. Enfin, on a vu la diffusion de l’institut du “plan préliminaire”, sorte de schéma directeur sans efficacité légale, qui annonce les principales interventions visées.

Toujours dans la recherche indiquée (Martinotti, Vicari 1994), cette situation est bien illustrée: en tout cas, 65% des communes a en cours la “révision” du prg, une procédure beaucoup plus simple qu’un nouveau plan.

La révision est une parmi plusieurs éscamotages ou ruses pour introduire une ligne à double voie: le status quo et le nouveau dossier, donc des règles et le projet de règles nouvelles. Cette duplicité potentiellfse des règles peut être considérée comme un des indicateurs possibles d’une souplesse, à la fois institutionelle et culturelle, du rapport à la norme publique, souplesse qui a caracterisé sans doute l’expérience italienne de l’urbanisme des dernières années.

Le blocage

Le années ‘80 marquent un clivage dans le processus de développement de la capitale. Par rapport aux années passées, les transformations physiques de la ville sont limitées, c’est-à-dire que les réalisations sont peu nombreuses; les transformations touchent des zones peu étendues, les changements dans les fonctions principales sont limités. Si on regarde le programme exposé par le délégué à l’Urbanisme pendant la III Conference municipale sur l’urbanisme de 1986, on voit une liste d’interventions prioritaires qui n’ont pas encore été realisées (²).

Mais le blocage n’est pas un dispositif total. La production immobilière a avancée, mais souvent au ralenti; la ville a changée. C’est un changement qui se déroule tout à l’intérieur du cadre bâti et du cadre normatif donné, par un accroissement continu mais léger et par des ruptures innovatrices des usages; d’autrepart (Cremaschi 1991), on a emprunté à la polémologie contemporaine l’image du conflit “à basse intensité” pour décrire le soudain blocage ou les accélérations forcées du cours des décisions. C’est un changement à “basse intensité” par rapport à la violente croissance urbaine à partir des années trentes jusqu’aux années Soixantes; c’est une transformation qualitative et fonctionelle de l’usage, des rôles, de la hiérarchie des diverses partie de la ville.

Le blocage a opéré, dans une situation d’incertitude et de mouvement comme un système de filtrage. De fait, le blocage signifie la “dé- légitimation” autant des procédures de décision basées sur des critères techniques que celles basées sur des critères politiques: l’administration finit par favoriser un critère de sélection “opportuniste”, qui récompense la coalition des intérêts plus habiles et plus résistants. Le paradoxe du blocage se révèle ainsi être une ressource inestimable pour le pouvoir politique: depuis les années soixante, on a utilisé un système de planning immobile et fossilisé pour faire des projets au coup par coup, avec de douteux résultats: pas d’opposition univoque autour de la même question, pas de compétition non plus, pas de programmes à moyen ou long terme; mais en revanche, la perpétuelle recherche de l’association parmi tous les promoteurs et la faiblesse de toute proposition qui innove.

De ce point de vue, il est important de souligner que le blocage (de l’immobilier, du foncier, de l’économie urbaine) est à la fois une ruse de la rhétorique du gouvernement, et l’inverse “symmétrique” de la souplesse italienne du rapport à la norme publique.

Une souplesse tout simplement “dérèglementaire” tendra à avoir “pour fondement les pratiques clientélistes dans la distribution des biens publics, et pour effet les pratiques négatives illégales ( abus des autorisation de construire)” (Verpraet 1994); mais, en même temps, une flexibilité plus orientée tendra au contraire à contourner les blocages administratifs “par le développement par fragment de nouvelles formes d’organisation plus productives sur les lacunes du secteur public” (ibidem).

Deux capitales et trois sujets publics

C’est une géographe française qui, il y a quelques années (Seronde Babonaux 1980), a révélé qu’ à Rome la construction massive des quartiers du dix-neuvième siècle d’abord, puis de la périphérie moderne, ne s’est pas produite à la suite d’un développement endogène, mais grâce à l’aide d’un corps étranger, c’est-à-dire le jeune état italien qui en 1870 s’empara de la capitale pontificale. Seronde Babonaux utilise la contraposition physique de l’”urbe” papale à la ville “piémontaise”, devenue italienne en suite, qui l’entoure, comme guide pour la description géographique et l’explication de ce qui la différencie des autres villes européennes (et italiennes). En réalité, l’”urbe” ancienne est plus imbriquée dans la ville moderne que ce que l’on croit, mais l’effet miroir du conflit au niveau social entre les “deux villes” est doublé du conflit institutionnel entre la ville et la capitale.

Pour comprendre l’évolution des politiques urbaines, il est donc nécessaire de tenir compte de la présence singulière de plusieurs souverainetés dans le même territoire, c’est-à-dire l’état et l’église. A un niveau tout à fait différent, la ville aussi, en principe soumise au faible contrôle de la région, est responsable de presque toutes les grandes décisions concernant le plan d’urbanisme, du génie urbain, du logement, des services, du réseau de transport en commun, etc.

Par exemple, tous les efforts de renouveau de l’urbanisme et les programmes des grands projets de Rome sont liés à la (re)localisation des services de l’état; mais ces “affaires d’état” sont menées face à une compétence municipale sur l’urbanisme; et d’autre part, la municipalité revendique la reconnaissance financière du rôle même de capitale, contribution que l’état a de la peine à concéder dans la mesure demandée. Sans volonté de collaborer ou, au contraire, sans pouvoirs de coercition, le jeu entre la commune et l’état tend souvent à annuler n’importe quelle initiative.

La présence de la Cité du Vatican, des pèlerinages, des audiences, des sièges diplomatiques etc., impose de lourds péages d’organisation à la commune de Rome. Prenons comme exemple l’année Sainte (celle de 1950, ou la prochaine, de 2000): il s’agit d’un événement typiquement urbain, comme une grande foire ou une exposition, qui “consumme” la ville dans son ensemble pour plusieurs mois et nécessite des investissements en hotels, réseaux de transports publics, parkings, surveillances etc. C’est le Vatican qui décide des dates (ce qui n’exclut pas les surprises: l’actuel pape a promu une année Sainte extraordinaire entre les deux dates), la tutèle de l’initiative est attribuée par le Concordat de 1984 à l’état italien, et ce qui concerne l’organisation retombe sur la commune de Rome.

Le jeu entre les “trois têtes” institutionnelles des politiques urbaines romaines- état, commune et Vatican- est très vieux mais depuis peu se renouvelle, surtout en ce qui concerne l’importance croissante du rôle de la commune. Bien que capitale de l’Italie, et accueillant un état étranger – le Vatican- Rome n’a jamais joui d’un statut différent de celui des autres communes. A cause de cela justement, les rapports entre les trois sujets ne sont pas hiérarchisés d’une manière formelle; d’autre part, les connexions fonctionnelles, juridiques et opérationnelles sont extrêmement complexes.

En ce qui concerne certains aspects des politiques urbaines, on peut dire que trois souverainetés se confrontent, dissemblables et relativement indépendantes; les relations entre ces trois sujets n’ont presque jamais été linéaires, pas même au moment de la rédaction des programmes. La superposition institutionnelle est donc le double de celle d’autres capitales, où elle se manifeste pourtant dans divers rapports (districts fédéraux etc). De plus, chaque sujet est en réalité multiple: par exemple, autant l’industrie publique que les finances du Vatican ont “joué” de manière autonome par rapport à l’état et à l’Eglise, participant directement à l’industrie de la construction de la capitale.

Cette cohabitation de trois sujets souverains (la commune n’est à proprement parler souveraine que dans le cadre des attributions précisées par une loi de l’état.) et territoriaux – surtout la commune- est en effet plutôt singulière. Notre réflexion sur les sujets institutionnels pourrait s’approfondir encore; ce que nous voudrions surtout souligner est la multiplicité des logiques d’organisation qui en résultent.

Les logiques du développement urbain

On peut déterminer, du point de vue analytique, au-moins trois logiques d’action soutenant différentes organisations urbanistiques.

Chacune de ces logiques peut peut être interprétée comme un “type ideal” de stratégie de développement de la ville, dans laquelle s’inscrivent -à divers degrés- les éventuels programmes d’action des sujets publics et privés. Ces logiques d’organisation sont alternatives par essence (elles fournissent diverses solutions à des problèmes comuns: par exemple, à la localisation du tertiaire urbaine, ou à la typologie et au taux de dispersion des nouveaux logements), mais naturellement elles produisent des effets qui, bien que contradictoires, sont présents en même temps. On peut donc considérer que la “hétérogénéité” des politiques urbaines de Rome, qui souvent désoriente autant le spécialiste que l’observateur, remonte à ce brassage (Cremaschi 1994a).

Dans la schématisation qui suit sont reportés quelques exemples illustrant la manière dont les trois principaux sujets publics contribuent à chacune des logiques de développement, quoique de toute évidence chacune contribue de manière prédominante à une logique spécifique:

- la logique de la capitale affronte le problème de l’organisation du “poste de commandement” de l’état, et s’est surtout manifestée avec des projets de “re-concentration” directionnelle et de création des districts de business modernes, tel que l’a été en son temps l’Eur, quartier des ministères choisi par le régime fasciste pour l’Exposition de 1942. Sur le papier, il existe un secteur privilégié de la périphérie pour la “re-concentration” des bureaux publics; en pratique, la concentration continue autour de la ville politique. Le siège théorique de la reconcentration est le secteur oriental où, dans les années soixantes fut désigné le SDO (le Système Directionnel Oriental: presque 10 millions de m² de bureaux, à l’origine même 40 millions, autour d’un axe infrastructurel). Le fait que ce projet soit encore inachevé démontre la faiblesse de cette logique d’action et le manque d’accord de fond avec la commune, ainsi que l’ambiguité de l’état. A l’origine, l’idée était que le SDO puisse être considéré comme une opération d’avantages réciproques pour la commune et l’état: en fait, la “re-localisation” des Ministères de l’état aurait rationnalisé les sièges administratifs, et aurait induit la “re-qualification” de la périphérie orientale de la ville (permettant entre autres de réaliser infrastructures, métro, parcs etc). Au contraire, l’état garde encore plus de 70% de ses propres bureaux dans le centre ou à l’Eur (environ 8 millions de m2); et il a agrandi les sièges ou en a réalisé de nouveaux (3 millions de m2 seulement dans les années 80) faisant recours à des procédures spéciales qui ne tiennent pas compte du prg de la commune. La valeur du SDO aujourd’hui est donc presque nulle (Perulli 1994): mais on ne sait pas encore quels programmes pourront hériter de ce rôle.

- la logique des villes globales (pas tant de la politique et de la finance, comme New-York, Tokyo etc., mais de l’esprit, comme Jérusalem, Calcutta) affronte le problème des fonctions d’excellence au niveau mondial (religion, tourisme, culture, sport, diplomatie) et s’est manifestée dans les propositions de grandes infrastructures: aéroports, transports en commun, liaisons variées, centres technologiques, grands aménagements de musées et centres culturels etc. Au point de vue du territoire, cette logique ne privilégie pas un lieu spécifique, et même d’une certaine façon se désintéresse du centre traditionnel. Eventuellement, on privilégie le décentrage sélectif de certaines fonctions importantes vers les pôles périphériques, mettant en évidence le caractère différencié des “vocations” fonctionnelles des secteurs territoriaux de la ville. Cette deuxième logique implique une modernisation diffuse qui peut procéder par projets graduels et est relativement indifférente au rôle de capitale institutionnelle de Rome. Il s’agit en apparence d’une logique plus concurrentielle que la première, qui nécessite de nouveaux acteurs et promoteurs dans divers domaines, tels que les domaines religieux, culturel, cinématographique, sportif, etc. Un exemple important bien que presque ignoré est la présence d’un “quartier des affaires” du Vatican. En fait, les instituts religieux et les grandes congrégations ont réussi à réaliser, dans les tournures du prg, une sorte de centre directionnel religieux dans le Secteur Ouest, au service de toute la chrétienté.

- la logique de la métropole, enfin, affronte -comme dans toutes les grandes métropoles du monde- le problème de l’organisation urbaine, en particulier le problème du logement et, plus récemment, le problème des transports et de la mobilité (l’identité des grands quartiers périphériques, la spécialisation fonctionnelle des secteurs urbains, les liaisons entre le centre et les communes de l’aire métropolitaine, etc, sont d’autres problèmes importants). Il serait laborieux de rendre compte des actions des administrations de diverses époques et des indications politiques, mais en résumé nous pouvons affirmer qu’on a toléré une dispersion élevée des interventions (Cremaschi 1991) ainsi qu’une considérable production informelle de logements illégaux. Les équipements urbains ont été maintes fois réalisés après les quartiers abusifs; le nombre des logements publics a été limité dans le temps et de toute façon récemment réduit à cause du manque de ressources (l’incidence de la construction publique, égale à 60% du total en 1980, s’est trouvée réduite à 11% dix ans plus tard). Le travail concernant les infrastructures de transport a été tardif et très onéreux (au cours des années 80, il est monté de 24,7% à 49,4% des investissements de la Comune). En ce qui concerne le territoire, on ne définit pas de claires stratégies si pas en termes négatifs envers la ville existante: en fait, la construction informelle abusive a privilégié la dispersion résidentielle; tandis que le logement public a privilegié la banlieue.

Entre logiques et politiques

Le “désordre” parmi les logiques d’actions des sujets publics et leurs stratégies se réfléchit donc dans le décalage des politiques urbaines, dans l’absence d’un programme unitaire, dans l’effort croissant pour soutenir l’incertitude.

D’ailleurs, un aspect commun à toutes les définitions de politique urbaine est le mélange des effets inattendus avec les cours des actions intentionnelles: dans une démarche pragmatique, comme un “programme d’action” de l’autorité publique ou gouvernementale (Thoenig 1985); en termes systémiques et régulatifs, comme un “processus de médiation sociale” (Muller 1990); ou encore, d’un point de vue constructiviste, comme l’outil d’une analyse, “construit” par l’observateur (Crosta 1990).

La politique donnée est le résultat (et donc pas seulement un programme) d’un processus d’interaction sociale, mais d’un processus ouvert par essence, qui implique de nombreux acteurs (et pas seulement les acteurs dévoués à la politique à cause de la bureaucratie ou par impératif de la fonction sociale).

La démarche qui caractérise cette définition de la politique est l’ampleur et la variété potentielle du network d’acteurs sociaux engagés dans la politique, plutôt que le problème que la politique donnée vise à résoudre. Il n’est donc pas impossible d’avoir plusieurs niveaux de politique urbaine en même temps objet et résultat des networks des différents acteurs. De ce fait, on ne peut pas ignorer que la principale différence entre les logiques de développement est justement l’importance diverse de la cohésion du network des acteurs.

A ce stade, on peut introduire des liaisons entre logiques et politiques. La condition pour la réalisation de la première logique était une forte intentionnalité, et l’accord décidé par au-moins deux sujets publics, l’état et la commune; éléments qui au contraire sont venus tous deux à manquer. Les ressources de consensus à mobiliser devaient donc être beaucoup plus fortes que celles impliquées dans d’autres conduites. En réalité, le SDO a été la plus célèbre victime du blocage du système.

Au contraire, les logiques ayant obtenu du succès ont été celles capables de s’insérer dans les interstices du système administratif et de décider d’accords avec le système politique. C’est par exemple le cas du directionnel qui s’est beaucoup développé à Rome aussi, bien que moins qu’en Europe (³), et dans lequel la “déconcentration” dans la périphérie métropolitaine des sièges ou des services techniques publics (Banca d’Italia, Université, Istat…) a pris un poids considérable. C’est aussi le cas des actions informelles, des “nouveaux castors” et des travaux publics réalisés pour le Mondial de football (remaniement du stade, liaison ferroviaire avec l’aéroport, tangentiale etc.)

Le système du blocage a vite laissé voir les conséquences négatives, surtout en termes de choix tout sauf optimaux, inefficacité économique, corruption et coûts croissants. Une des raisons en est la faiblesse des fonctions qui, en France notamment, “sont associées à la maîtrise d’ouvrage publique et privée (programmation, évaluation, édification”) (Verpraet 1994), dont la rationalisation se heurte à la faiblesse de l’administration publique surtout au niveau local, autant du point de vue technique que du point de vue des ressources économiques (la taxation locale est encore étroitement limitée, tandis que les normes gérées par l’état imposent des standards techniques élevés); en général, on inpute à l’instabilité et l’incertitude politique la déstructuration de l’appareil technico-administratif de l’état.

Dans ce contexte, il n’est pas étonnant que les travaux publics réalisés en Italie pour le “rendez-vous- spectacle” du Mondial de football de 1990 aient coûtés, selon les évaluations, de 6.500 à 8.000 milliards de lires, plus du double coût (en valeurs de l’époque) des Grands Travaux parisiens, ou des investissements de l’état anglais pour les Docklands de Londres (Bellicini 1991). Pendant la même période, d’autre part, la reconstruction de Naples après le tremblement de terre a coûté trois fois la somme prévue (SPS 1991).

Donc, le blocage a été la “formule” d’une conjoncture qui a administré des avantages illicites par des choix qui n’étaient ni publics ni optimaux, mortifiant en même temps la raison technique et politique: sa limite n’est pas simplement une limite d’efficacité de l’action publique. D’autres résultats auraient pu être assurés seulement à condition que les objectifs du système aient été changés d’avantage.

Mais il vaut mieux souligner ce que le blocage a en commun avec ce qui caractérise l’action publique depuis toujours (de Lara 1993): elle peut apparaître comme soit trop politisée (quand les problèmes techniques sont réglés par des choix politiques); soit, au contraire, pas assez politisée (quand les choix techniques s’avèrent étrangers aux règles de la représentation politique et au jeu des coalitions décisionnelles).

Le mélange correct est donc un problème qui concerne tous les systèmes de plan, en particulier ceux qui s’adressent aux situations innovatrices (où la “puissance” publique opère un transfert de responsabilité politique vers des sujets privés); ces dernières étant des situations de mobilisation “des acteurs publics et privés, dans le cadre d’une action conjointe, visant des objets de négociation jugés réalisables dans une zone spécifique” (Crosta 1991).

Retour de la politique?

Le manque d’efficacité est un reproche typiquement libéral: la vague libériste voudrait étendre au plan d’urbanisme la flexibilité, la spécialisation, la réduction des délais, la mobilité dans l’espace, les caractères de la production industrielle plus moderne (⁴). Le marché remplacerait la formule étatique classique, qui associait technique et politique dans l’action publique, par le recours aux forces du marché: deréglementation et dépolitisation, donc, progresseraient ensemble. Ce remarque a été justement inversé (Crosta 1991): au contraire, le retour de la politique affecterait les entreprises privées elles-mêmes.

Les nouvelles expériences en cours au niveau local, à Rome comme ailleurs, paraissent suivre pour le moment ce second modèle: la sortie du blocage est suivie de l’extension des règles publiques et de l’approbation de programmes politiques. La réforme a donné aux maires un surplus de légitimité et d’efficacité par rapport au niveau institutionnel central: en effet, le “tournant” vers la deuxième République est encore loin de l’accomplissement. D’autre part, les procédures dans le domaine de l’urbanisme n’ont pas changé: le changement s’opère donc dans le cadre législatif et administratif connu, sans autre nouveauté que le recours aux outils d’”autocoordination” au niveau local pour avancer les réformes que l’état ou les Régions tardent à introduire. Ces changements semblent préceder une “ré-orientation” des politiques urbaines et de la culture politique locale.(Perulli 1994).

Jusqu’à aujourd’hui, le plan général d’urbanisme, jugé inadéquat du point de vue technique et par rapport à la séquence temporelle, était contourné par les projets d’aires ou grâce aux grands travaux publics (approuvés par des procédures spéciales). Maintenant qu’on a annoncé de nouveaux plans pour des villes importantes (Milan, Catane, Palerme, Bologne, Vincenza) on n’assistera pas à l’exhumation du vieil outillage. Car “the era of the grand plan has passed” (comme on le récite à la London Docklands Development Corporation), les villes nécessitent un programme qui soit” un programme politique, qui puisse définir avec clarté les buts, les objectifs, les secteurs et les lieux où on désire intervenir” (Folin 1990).

Un tel programme est l’objet, en ce moment, d’une sorte d’”autoréforme” locale (Cremaschi 1994b): au-delà des expérimentations en cours (plan directeur, pacte pour le developpement local, projet d’aire, etc.), l’adjectif commun à chacune est “stratégique” (⁵), c’est-à-dire la thématique du rapport entre les nombreux sujets et les raisons diverses (publiques et privées) (⁶).

Ouvrages cités

Bellicini L., 1991, a cura di, La costruzione della città europea negli anni ‘80, Roma, Credito Fondiario.

Cremaschi, M., 1991, “Urbanistica a bassa intensità: il caso di Roma”, in L. Bellicini, cit.

Cremaschi M., 1994a, “L’organizzazione territoriale dell’area romana. Dinamiche e rappresentazioni degli anni Ottanta”, in A. Fubini, a cura di, I problemi delle grandi aree metropolitane, F. Angeli.

Cremaschi M., 1994b, “La denazionalizzazione del problema abitativo”, Urbanistica 102

Crosta P.L., 1990, “La politica urbanistica”, in B. Dente, a cura di, Le politiche pubbliche in Italia, il Mulino, Bologna

Crosta P.L., 1991, “Politiche urbanistiche, nuovi attori e trasformazione della città”, in L. Bellicini, cit.

de Lara Ph., “Les langages de l’état”, in Le futur de l’état, convegno del Ministère del l’Equipement-PCA, Paris, 17 feb. 1992.

Folin M., 1990, Il piano che è fallito, MicroMega, 1

Martinotti G., Vicari S., 1994, “La formazione del piano regolatore generale”, in AA.VV., Le decisioni di opera pubblica e di urbanistica nelle città,. Archivio Isap, Nuova Serie, 7, Giuffré, Milano

Merloni F., Santantonio V., Torchia L., 1988, Le funzioni del governo locale in Italia, Milano, Giuffré.

Muller P., 1990, Les politiques pubbliques, Puf, Paris

Perulli P., 1994, “La costruzione delle nuove politiche urbane”, in Casabella, pp. 23 e ss.

Seronde Babonaux A.M., 1980, De l’Urbs à la ville: Rome. Croissance d’une capitale, Edisud, Aix en Provence, (tr. it. 1983)

SPS, 1991, 8° Rapporto sullo stato dei poteri locali, Roma.

Thœnig J.-C., 1985, “L’analyse des politiques publiques”, in M. Grawitz, J. Leca, Traité de science politique, t. IV, Puf, Paris

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Le due accezioni non sono tra loro contraddittorie, e in parte si sostengono reciprocamente. La domanda è casomai quanto sia necessario insistere sull’una per avviare l’altra, e viceversa. Tutte e due conducono alla domanda fondamentale di come si affronti il cambiamento. Questa domanda è stato appannaggio storico della politica, nel senso alto del termine, della capacità cioè di dare senso e rendere uniti i cittadini intorno ad un progetto comune di azioni orientate al futuro. Oggi la politica democratica è in difficoltà ovunque di fronte alle sfide di una crisi improvvisa, ma anche di fronte alla gestione di una trasformazione epocale i cui confini sono ancora incerti.

Ambiti di intervento del Piuss di Arezzo

Per i motivi anzidetti, l’amministrazione comunale di Arezzo ha scelto di impostare il Piuss su tre linee:

• come un programma di opere e interventi realistico e di breve periodo, volto alla riconquista del centro storico;

• come una parte di un disegno di lungo periodo che persegue la più ambiziosa -e non immediata- trasformazione della città in un distretto culturale;

• come un intervento infine di aiuto alla riflessione e alla consapevolezza dell’amministrazione (lo stile del lavoro del Piuss è molto diverso da quello ordinario); e alla città (le domande alla politica rispondono ad attese culturali, e tutte e due sono state oggetto di un’indagine critica).

L’orizzonte strategico è dunque ampio, e come tutte le strategie, incerto e pieno di azzardi (auspicabilmente soprattutto positivi): rispetto a tutto ciò, il Piuss appare solo come un inizio. Le opere pubbliche e gli interventi previsti dal Piuss s’iscrivono perciò in una prospettiva di più vasto respiro, di cui altri ‘mattoni’ importanti sono:

• le trasformazioni previste nelle aree strategiche del piano strutturale, che daranno continuità e coerenza al tessuto edificato, venendo a valorizzare i siti (militari, industriali o ferroviari), dismessi o sottoutilizzati, compresi tra il centro storico e il Palazzo dell’Innovazione recentemente completato con fondi regionali nella zona Fiera;

• le prossime celebrazioni nazionali e internazionali, che accentueranno il profilo e l’immagine culturale e turistica della città.

Arezzo sta dunque cercando attraverso il Piuss di cambiare il passo, e di individuare una sequenza di operazioni strategiche che affrontano obiettivi strutturali e ambiziosi.

Il Piuss di Arezzo investe tre ambiti del centro storico (fortezza, piazza Grande, le ex caserme) con un insieme d’interventi e opere integrate, relativi sia a edifici che a spazi urbani con l’intento di riportare attività di servizio alla città e alle imprese nel centro storico, come pure attività ricreative e culturali d’interesse nazionale e turistico; e, viceversa, diversificare la monoresidenzialità delle periferie vicine. Infatti, sempre per rompere la monofunzionalità, il Piuss porta servizi urbani e di promozione tecnologica in due appendici periferiche, in diretto contatto con il centro storico o con le aree strategiche del piano strutturale.

Il tema posto dal Piuss riguarda dunque:

• il superamento della contrapposizione astratta e monofunzionale tra centro e periferia, lascito indesiderato del relativamente breve passato industriale e delle sue mai dimenticate radiche agricole;

• l’avvio della trasformazione del sistema produttivo locale in un distretto urbano della conoscenza, dove attività di servizio, educazione e produzione manifatturiera dialoghino sia funzionalmente che spazialmente.

La modernità ad Arezzo ha, infatti, proposto un divorzio funzionale tra il lavoro e la città, che si è tradotta in una scissione spaziale tra il centro e le nuove aree di sviluppo. Nel secolo scorso ad Arezzo, si è lavorato e risieduto preferibilmente nei nuovi quartieri e nelle nuove aree produttive, lasciando il centro storico ad un relativo abbandono. Oggi, il ritorno di gente e investitori nel centro storico rischia di confinarlo -come già avvenuto altrove- al commercio, al turismo e alle attività ricreative, creando l’ennesimo falso ambiente per pochi privilegiati.

E’ segno di troppa ambizione che il Piuss si proponga di invertire questa tendenza? La risposta è solo apparentemente contraddittoria. Per le dimensioni e le risorse del Piuss è certamente troppo; ma per l’avvio di un processo è invece opportuno e necessario. Arezzo comincia ora a confrontarsi con la sua natura di città industriale, non confinata peraltro ai limiti comunali. E a valorizzare senza imbarazzi il suo profondo legame con la terra e le attività agricole, i pascoli e i boschi, il paesaggio e la geografia di un territorio nuovamente non limitato al perimetro della città, ma a questa profondamente legato. E’ cruciale che questo passaggio, il passaggio all’economia della conoscenza, alla società globalizzata, non venga affrontato sulle ceneri della rimozione del passato, com’è stato in precedenza.

La città industriale è stata un’organizzazione potente, che ha rotto i ritmi del mondo contadino e ha imposto regole funzionali d’uso di parti di città; e ruoli chiari e funzionali tra le parti sociali, che si sono rispecchiati anche nella rigida zonizzazione urbanistica e nei disciplinari dei piani. La crisi di questo modello di città moderna, industriale e funzionalista, si verifica paradossalmente allorché la maggior parte della popolazione del pianeta si concentra in città. Questa stessa crisi pone un problema di cittadinanza. Il cinico festival di nuove architetture (oggetto tra l’altro di numerosi programmi strategici urbani) cerca di mascherare questa crisi, ma non chiarisce di cosa siamo cittadini. Il Piuss ha approfondito, nei limiti del suo mandato, queste due domande: quale città, quale cittadinanza.

Domande al centro anche del processo della globalizzazione economica, che ha segnato l’ultimo trentennio (e che manifesta ora la prima rilevante crisi), e che propone un nuovo ruolo per le città, non privo di rischi. In sintesi, la grande narrazione della città globale porta a insistere sulla competitività dei luoghi. Letture più attente problematizzano questa visione, e riaffermano un certo livello di autonomia del territorio. Su questo sfondo, si manifesta la possibilità di un ruolo specifico delle città non solo nelle politiche redistributive, ma anche in quelle economiche. Per questo le città cercano di attrezzarsi per svolgere una politica economica locale: non si limitano a ospitare, come negli anni del boom economico, o al massimo a compensare con i servizi sociali i costi dell’industrializzazione (come negli anni Settanta), ma cercano di coordinare investimenti e strategie degli attori dell’economia e del territorio.

La Commissione Europea spera –come noto- che la competitività delle città sostenga la crescita di tutta l’Unione, e si propone di raggiungerla attraverso il miglioramento di alcuni fattori:

• da una parte, la connettività (infrastrutture e reti sia materiali che immateriali), l’innovazione tecnologica, la qualificazione della forza lavoro; tutti quegli elementi che fanno del territorio un sistema efficiente e creativo;

• dall’altra, la capacità umana; la qualità della vita e l’abitabilità del territorio; gli elementi cioè di qualità dell’ambiente urbano e sociale. In senso più ampio, la ‘polifonia’ delle esperienze urbane è considerata una ricchezza alla pari dell’ambiente di vita, e tutte e due sono considerati elementi di sostegno e distinzione del posizionamento economico.

• e, infine, la capacità strategica di mobilitare e implementare strategie di sviluppo a lungo termine, che presuppone il rinnovamento del modello di governance locale.

Il Piuss si riparte su questi tre macro-fattori, in quest’ordine;

• gli interventi finanziariamente più consistenti insistono più sul secondo fattore, per via della concentrazione in un centro storico di qualità (fortezza, piazza grande e Fraternita, ambiente urbano);

• gli interventi qualificanti relativi al primo fattore perseguono tutti i possibili nessi tra l’attuale sistema produttivo e il distretto della conoscenza a venire (scuola design, polo digitale, centro musica);

• il Piuss stesso ha prodotto una riformulazione dello stile di lavoro del comune e di rapporto con i cittadini, che si è già tradotto in una parziale riorganizzazione degli uffici e si consoliderà ulteriormente nel rafforzamento dell’ufficio Programmi europei, da un lato, Opere pubbliche, gare e appalti dall’altro.

Ma è chiaro che il paniere delle iniziative comprende una varietà di questioni legate al contesto, e in parte dipendenti da fabbisogni pregressi; e privilegia investimenti e opere pubbliche, secondo le regole dei fondi strutturali. Ma va detto che le proposte sono complementari alle attività ordinarie o già implementate della città nella promozione di impresa (il centro servizi alla Fiera), nei servizi alle persone, nei programmi culturali.