Takling urban policy in Europe, a first warning should regard the link between city and development, along with the discourse which has evolved around the theory of urban competitiveness. This condition is crucial, but not easy to bring about. Changes that involve the cities, especially in the South, take place within an “urban hierarchy” which in Europe has remained stable since the eighteenth century, with very few exceptions.

Instead, the basic idea behind the policies is that the cities promote an accelerated and sudden development, of the kind that occurred in Los Angeles at the beginning of the twentieth century, when it became the capital of world cinema, or in the Silicon Valley around the end of the same century, when the computer industry gave rise to the new, mind-blowing technological agglomeration of the area.

The hope is that the technological production chain (cinema, computer, automation…) will couple with the agglomerative factors of the city (abundance of personnel, concentration of graduates, incentives for innovation….) and beget benefits for the entire surrounding region. It’s a daring bet; there have been extraordinary payoffs, but they have been rare.

The competitiveness aspect is fundamental for the cities, but has different meanings: on the one hand the cities are properly in competition in attracting foreign investments, which are rare and difficult to capture; on the other hand they have to offer conditions of efficiency to businesses so that they can be competitive. Well-administered cities produce more “intelligent” territories in relation to the challenge of globalisation. In this respect, competition, cohesion and sustainability are less at odds with one another than they might appear.

Scientific literature on this matter encompasses a vast and consolidated debate. From the 1970s on the cities of North America and Europe have gone through crises and transformations. The enormous loss of jobs in traditionally industrial cities led to a desperate search for recipes for economic development.

From the very start, the question of what exactly makes a city, or a territorial area, competitive appears very cloudy. The definitions derive from an extensive and well known literature, based on four theoretical cornerstones (Porter and Krugman, Storper and Kresl).

What we are interested in here is to provide a frame of the possible approaches – albeit schematic – , and the Italian urban and regional policies within such a scheme . Consequently, figure 1 illustrates four approaches (key characteristics and potential economic models) to territorial competitiveness. The horizontal axis shows the actions that promote competitiveness respectively in terms of expanded efficiency of the territorial system, or quality of life on the left, and of efficiency in the business environment, that is the comparative advantage of the enterprises, on the right.

The vertical axis shows a knowledge based economy (attracting leading businesses) on one side; and a diversified and “tertiary based” economy,developing from the status quo, on the other edge..

There are some important issues when economic theories are applied to urban and territorial policies. Assuming that the territories do compete with each other, the competition takes place in a different way from that of the companies. Individual factors (connectivity, capacity, quality of life, innovation) seem to matter differently in the theoretical approaches. Things change again when the scale considered goes from between national to regional, or even urban, because the mix of factors and the governance change as well.

Instead, in political rhetoric there is an almost universal tendency to claim that there is no contradiction between competitiveness and cohesion, governance and in certain cases sustainability. The result, within the academic sphere and in political discourses, is a sort of optimistic, yet somewhat upsetting, “New Conventional Wisdom” (Gordon and Buck, 2004), that easily conciliates discordant objectives. All this said, stating that urban policies are often “highly differentiated” (Cicciotti 2003) is not an irrelevant observation: on closer inspection, it means heterogeneous (and relatively predictable) on the one hand, and markedly context dependent on the other.

Instead, the European Commission appears to be convinced that certain politically crucial outcomes – growth, innovation and consensus – are specific to urban environments, and that urban initiatives can exert appreciable multiplying effects (albeit in the long term). This opinion is apparently shared by certain Member States (Odpm 2004; the “poles of competence” in Germany, the creation of “poles of territorial competitiveness” by DATAR, partially taken up by our own MIITT: 2005). From these references, and in particular from the work of the British government, we can identify five objectives’ families or “structural” actions, plus one rather particular final one. These are less general and more hybrid objectives than those defined by the theories on competitiveness, and are instead closer to practice.

The first family of objectives concerns actions that bring advantages to the system efficiency, focusing mainly on connectivity (infrastructures and tangible and intangible networks). Almost all the regions undertake such actions, with the intermodal and transnational activity being more relevant in Liguria and in the Adriatic regions (where the ports part of the cities). The diffusion of ICT and networks should sustain connectivity. So should the creation of city networks and other informal networks, while effectively the connection with markets and city networks is pursued through Fairs and territorial marketing rather than stable systems of relations.

As regards the second family of actions, the key to innovation lies in the human capital, and more specifically in a skilled workforce, and to a certain degree in the ability to interlink the demand and supply of skills, that is the knowledge transfer between universities, research, enterprises and institutions. At the moment, however, what prevails is training directed at the enterprises. Only in a few cases university centres present within the territory are supported, in an attempt to integrate these into the productive fabric. In the case of Sardinia, significant attention is focused on the training of human resources within local government and institutions, especially in the health sector.

The third family concerns innovation, which is stimulated – both in the institutions and in the enterprises – principally through incentives for the purchase of new equipment or the application of new technologies, followed by actions for the spread of IT. Proper innovation (new products, new technologies) is in certain cases stimulated through the direct funding of studies and research, and more often by attempting to stimulate the knowledge transfer between the universities (research centres) and the entrepreneurial fabric.

The fourth element of this list, the quality of life, emerges from the combination of factors related to environment, culture and housing. The southern regions have concentrated significant resources on the urban environment and on social policies, while in Objective 2 (partly because of restrictions on boundary definition) actions on the environment prevail.

Finally, the last and most elusive element is the strategic capacity to mobilise and implement long-term development strategies, frequently pursued in a fairly unsystematic manner. Effectively, there are very few investments for permanent structures on the territory in comparison to the temporary actions, for example for the duration of the tenders for access to funding, while structural transformations and competitiveness demand time.

The analysis of the theoretical literature on the one hand and the initiatives and policies on the other hand have affinities but no distinct correspondences. Certain options are more frequent in the policies, and others only vaguely translated into measures.

The analysis of the regional programming documents confirms this layout. In this analisys we felt it was appropriate to distinguish more clearly the role of the infrastructures, which are preponderant in more than one case.

Almost all the documents take up the Community directives, sometimes changing the investment amount percentages. The programming documents of the southern regions had a greater thematic scope, extended to the Centre-North in the 2000-2006 programming. The promotion of enterprises and development (integrated in the urban policies) is present throughout the South and the islands. The actions of urban regeneration reflect both the local requirements and the presence and interaction with other initiatives (Urban and funding linked to major events). The spatial target, that is the limitation of the actions to specific portions of the urban territory, is in some cases imposed by the programmes themselves, and in others reflects regional policy choices. The territorialisation of the urban initiatives is weak in half of the regional documents.

The investigation of the four regions (Piedmont, Veneto, Tuscany and Lazio) has further amplified the impression of a local framework of the urban cities which is at once complex and fragmented. In these four cases the urban models, composition and performance are not comparable, making a shared orientation framework fairly unlikely; even within the regions, the distinctive features of its urban network are not fully considered (in this regard, the recognition of Rome as capital that emerges on the part of Lazio is an exception).

Some sort of urban focus still emerges, effectively even more than what regulations or policy guidelines suggested, yet more often than not lacking a clear strategic framework. Again, it is not pure coincidence that these very regions are experimenting metropolitan master plans, with no particular connection to the SDP (to give just one example: the master plan of Turin only partially exploits the suburban policies, one of the most fertile intersections of Community programmes with local initiatives)

Over the last decade Italy has experienced the proliferation of numerous initiatives focused on the city and territory (the subject of a growing body of literature: see INU 2006).

A certain urban dimension in development policies is present in Italy, albeit in an implicit manner and frequently entrusted to local initiatives. Cities already appear to be doing without national and regional policies; but it is by no means to their absolute benefit, or to that of the regions or the State. Isolated development policies (at times even innovative) risk being occasional or redundant. Suffice it to say that Rome and Milan compete on airports, trade fairs and Olympics. This phenomenon regards capitals and the major cities, which also have the capacity to finance their investments. They sometimes even influence their Region, and are gaining statutes of increasing independence. Other cities and municipalities, non necessarily of modest status but with fewer resources, are less affected.

On the other hand, there are no particularly strong precedents of innovative urban programmes within regional or national programming. The Urban initiatives were successful, until they were transformed from ambitious social programmes into more traditional projects for urban regeneration. The principle of territorialisation of the ITP (Integrated Territorial Projects) or ILDP (Integrated Local Development Projects) was innovative, but it did not specifically concern the cities, and even then the programmes did not necessarily have a distinctive and innovative character. These programmes mobilised significant resources, both public and private, with clearly visible effects upon the territory.

In comparison to the last decade, not only do we have to admit that there has been an urban policy, but above all that certain concomitant elements have changed. The various programmes can be traced to three different families.

The first, more oriented towards housing and construction, albeit revised by the integrated approach, reveals a limited specific characterisation, except for the instrumental ends of regeneration, and a limited social orientation.

The second favours the district and integrated area actions, combining variously the Community and other inspirations, with a fair capacity for learning.

The third, with a clearly stated territorial background albeit of diverse origins and clearly more problematical (ITP and IDLP, implementation methods for the Community Support Framework 2000-2006 and the National Operational Plan 2000-06, urban Framework Programme Agreements), reveals vaster ambitions and an orientation towards capacity building and social inclusion.

A different approach, along with a more complete and complex strategic vision of the cities, emerges when observing the actions proposed at urban scale within complex programmes, and comparing them with the competitiveness factors. .

Looking back to figure 1, four different development scenarios can fit into the theorethical and action framework defined.

The main scenario, glorified by the rhetoric of the urban renaissance, is at the lower left corner . The policies of urban redevelopment, with the visible consequences in terms of gentrification, are almost universal. Basically, the core of urban initiatives meets the arch that represents policies in real estate development.

Nevertheless,some differentiation is peeking through. The initiatives that diverge from the above are not rare, especially in tertiary diversification (the promotion of new peripheral centralities). If accompanied by an increase in the efficiency of the entrepreneurial system, this entails a scenario with few changes in the urban fabric that may still attract investments.

In another direction, the combination of actions on the urban fabric and on the new economies leads more easily to a festivalisation of the cities, understood as sites for the “consumption” of culture, knowledge exchange and major events.

The last of the scenarios, linked to the perspective of knowledge cities, fosters a vision of technological development and advanced economies. These initiatives are still rare, especially if we move from words to action. But they are increasing in number and we can expect a significant growth in this sector.

In conclusion, we can say that the debate on competitiveness is very fertile, but tends to overrate theoretical aspects (for example the centrality of the site or the enterprise, or the tertiarisation in relation to the transition to a knowledge economy). In theory, given the institutional differences, the cities sustain the real estate market and the improvement of the physical context, while the regional and super-regional policies provide incentives to enterprise and target knowledge.

Instead, possibly not surprisingly, the policies implemented by the regions and cities are much more mixed than we would normally expect. The range is much wider, and some of the large cities are more active in enterprise and innovation policies than the small regions, and vice-versa. Cities and regions’ commitments cover multiple arenas, partly because of the legacy of the past, in the South; and partly for matters of consensus. There is no a single pure policy model; we rather ascertain various significant recurrences, summarised by the coloured area in the graph.

In the end, policies for urban regeneration, technological development or“festivalisation” (the new economy of the city of tourism and cultural innovation) are not alternative to each other. Rather, they generate one another. In such a set-up, promoting a policy scenario means reconstructing the evolution from one approach to another.

Despite the fact that many interventions within the cities were carried out through these programmes, it could be objected that the sum of the initiatives does not represent a unified policy (and here appraisals such as those laid out in the pages that follow dealing with four regions of the Centre-North prove useful). The same objection could also be valid for Urban, as for other programmes. However, it is important to emphasise that cities feature a major concentration of resources, projects and interventions; consequently, the urban dimension of development policies should be made more systematic on this basis, given the numerous examples and the accumulation of investments in quantitative terms.

It is, nevertheless, necessary to reflect seriously on the impact of an integrated vision of such initiatives. In this case too, the research points up the aspects which have had success and the deficiencies of the combinations of initiatives in the cities and in the regions examined, from which we can draw useful lessons for the policies to come.

In short, this study addresses the problems of integration between urban policies and innovation, modestly attempting to provide an answer. As always, the best indications are to be found not so much in ideological passwords, but in reflections that go beyond the everyday rhetoric, tackle the problem starting from a basis of critical knowledge, and define shared strategies.

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The area based initiatives have become a common feature of urban policies in many countries of Europe; even more, the European Commission has located local actions and integrated programmes [...]]]>

Urban and Spatial European Policies: LEVELS OF TERRITORIAL GOVERNMENT, EURA Conference in Turin, 18-20 April 2002

The area based initiatives have become a common feature of urban policies in many countries of Europe; even more, the European Commission has located local actions and integrated programmes at the top of the framework of spatial policies.

The model of local action has sensible empirical reasons: it is an innovative model, which tries to overcome the weaknesses of sectoral public actions (Gaudin 1993). A few common features may possibly be detected: a) all the programmes are locally bound actions increasingly concerned with the local development and employment issues; b) they foster a “vision” of spatial development for the whole area, the idea of “territory” implying community, environment and the local heritage as well; c) intended initially as a group of detached measures, some have progressed toward compound social and economic features; d) dealing with the implementation process seems to trigger an embryo co-operation between local authorities and recently powerful regions.

The implementation of urban actions across Europe has pinpointed a number of policy assumptions:

• issues concentrated in distressed areas are all related and have to be tackled together in order to have a chance of renewing an area thoroughly (OECD 1998);

• operating on areas of limited extent guarantees greater visibility and more effective management in the implementation process (CEC 1995);

• different subjects combine in the local partnership (the inhabitants themselves, the local authorities, the national government, the private sector, voluntary bodies, and the European Union); such mix deeply influences case-studies in different studies, and is affected by national framework (Geddes 1998; Cremaschi 2002a);

• the “integrated” approach is meant as a technique able to trickle a cumulative process (Turok 1991);

• the effective management of such programmes has caused the local political-decisional system to progress, that is it has enabled it to gain a certain knowledge which spurs the system of governance to tackle and resolve on a permanent basis other social issues and problem areas (Chanan 1992);

• local actions excavate the ”capability deposit”, and allow the “local knowledge” to come to the surface, and the local network to experiment solutions which were not available or which did not appear available earlier.

Local action methodology has been recently extended to wider aims such as local development (De Rita and Bonomi 1998; Fundaçao 2001) and is now widely acknowledged as a fundamental tool of a new programming for a more sustainable development. The investments supported by the European Regional Fund in Italy are a good example (Gualini 2001): they also show that the identification of spatial concepts and the implementation of programmes influence each other, sometimes leading to a successful reconsidering of administrative boundaries and traditional spatial framework. According to the Community Support Framework for Italy, the “integrated projects” are a complex of inter-sectoral actions, nested in a coherent shared vision. Such actions require a unitary management and an adequate “critical weight” in term of financial investment (Bilancio 1999).

However, looking both at area initiatives and local development paves the way to a certain number of issues, as witnessed by the long establishment of the varied field of municipal strategies (Le Galès 1993). First of all, the sheer idea of a territorial basis of local action is questioned: on the contrary, this explains why the Urban initiatives stuck to a spatial concept such as the (rather French) idea of the “quartier”. As local development is concerned, not a single idea of a meaningful spatial concept can be ascertained, but rather a wide variety of territorial phenomenology (Cremaschi 2001).

It is for this reason that it seems worth questioning the “spatial logic” of the European integrated actions. Reconstructing the spatial logic means to address issues such as how local actions are influenced by the spatial organisation of societies; and, in contrast, how spatial images influence urban policies. These questions are worth further investigation. The reason is that a clear spatial approach has never been made explicit (CEC 1998c), and possibly is not among the priority of the European policy making (as witnessed by the complex history of the Spatial Perspective (Cremaschi 2002b; Faludi and Zonneveld eds. 1997).

This paper is based on a survey of different Italian development programmes (Rap100- Formez, 2001), and a comparison with different European urban policies (Cremaschi 2002a). The results are described elsewhere (Cremaschi 2001 and 2002b), while a few general remarks are presented here.

A first issue in the search of a spatial logic is the number of local actions, whose growing figure is somehow alarming (§1); a second issue is the vague and uncertain idea of what an adequate spatial concept should be, the spatial matching of territory and society being a hard theoretical issue (§2); a further issue is whether the model of integration fits in different spatial frameworks (§3); and finally, the last issue impinges upon the theoretical assumptions underlying the local action and the local development models (§4).

The inflation of urban actions

About 1,600 local actions have been running in Italy in less than five years, of different dimension and scope. Surveys show actions piling up within the same spatial units and administrative boundaries, promising a huge investment of public resources (about 78 billions €: Cremaschi M., 2000a, Censis 2001).

More precisely, two main strands seem in one way or another to have been brought together:

• the agreements devised by “Patti territoriali” in the framework of the national “negotiated” programming fostering local development, later assumed by the EU as Pacts for employment. These partnerships operate at the crossroads between job creation, enterprise creation and local development. Development actions consist of more or less 300 programmes, by two thirds located in the Southern regions;

• the mix of different functional actions fostered by programmes for the renewal of urban downgraded areas, yet often expanding to wider aims.

Subsequent “generations” of such programmes have in fact elaborated upon the same integrated approach, whose last offspring are the Sustainable Development Schemes (Prusst, Programmi di recupero urbano e sviluppo sostenibile del territorio: Lavori Pubblici 2000b) on the one hand, and the Local actions for spatial development (Pit, Programmi integrati territoriali: Cremaschi 2001), the “strategic vision” aimed to amalgamate locally the actions envisaged by the Community Support Framework, on the other.

Thus several programmes have fostered a variety of aims maintaining the same approach and moreover spreading actions over the same area. Probably because of these two reasons, the “family groups” were brought together and mingled.

Further steps may be represented by the spreading of Agendas, the environmental Agenda 21 or the Habitat agenda, inspired by international models fostered by the United Nations and by less formal international networks. The agendas seem consistent with these former integrated programmes for two main reasons: they focus on the consensus building side of the implementation of “shared” vision; and they imply a cultural effort to adequate or change the stakeholders’ orientations. Both are common issues of local actions (agendas have started to be institutionalised in some countries of Europe, for instance in Denmark).

The number of actions does matter. An inflated style of programming raises a double issue: an excess of technicalities in the targeting of areas; a lack of capacity by agencies to gradually adjust to areas and actions.

Elsewhere the new style of programming is becoming tricky due to either the number of single actions, or the small size of most of them. In France, the “politique de la ville” (Chaline 1997) alone accounts for more than 2.500 actions: it has progressively summed up 214 “contrats” with different cities and metropolitan areas plus Paris, all together addressing 1300 neighbourhoods and 750 municipalities. As a consequence, it may be impossible to make out the whole picture, and the resulting jigsaw seems in any case to lack the due “democratic accountability”(Sueur 1999).

In Germany (Toepel et al., 2000) national urban programmes stem from the municipal experimentation of local initiatives (Gualini 2000): the Soziale Stadt programme concerned 162 initiatives in 124 cities in 1999.

In the UK the number of local initiatives has not simplified the elaboration of unitary development strategies, but has made it harder (Social Exclusion Unit, 2000: 29), while the severed style of the management weighs as a “burden” on the local operators.

The inflating of local actions questions the adequateness and pertinence of area based initiatives. However, the logic of spatial effects is somehow vague while the excess of boundaries enhances a new technicality of spatial practices. The murky sediment of multi-layered programmes increases the gap between general policies and local actions.

Ad-hoc territories

Beyond number and variety, the spatial effects of single actions are highly differentiated. However the logic of spatial effects is sometimes vague.

Often the combined result of different “territorial concepts” is unclear. Integrated programmes -such as the Urban Initiative- have combined several territorial concepts: the functional zoning of areas (in order to delimit areas eligible for financial support and to determine the application of territorialized policies): the improvement of basic infrastructures, facilities and public services; the development of synergies to establish functional interdependencies among policies; the differentiation of policies, measures and technical assistance on the basis of specific territorial criteria (CEC 1998b). Even more so when local development, or wider programmes, are at stake.

The Italian agreements for local development (Rap-Formez 2001) impinge upon different territorial images.

Research has shown (tab. 1) that spatial concepts and policy styles are closely linked. However, combined outcomes occurred sometimes that are coherent with the decision process implemented:

1. some regions have referred to homogeneous territorial areas, such as those often described in the framework of regional planning; the decision if often hierarchical, yet is sometimes corrected by a mild reference to economic processes;

2. other regions refer to the local economic systems, more ambitious local identities which ideally coincide with an employment basin and a development process, defining ad hoc areas incrementally resulting sometimes from a negotiated selection, sometimes from a top-down decision;

3. finally, some regions have designed project-areas, as opposed to the natural ones, combining factual indicators, administrative criteria and local “visions” derived from a wide negotiation with local stakeholders and policy-makers, thus mediating between the “hardware” of different localities and the “software” of articulated processes.

Tab. 1

Spatial concepts and policy styles

However, it can be easily recognised that:

1. often, localities involved are highly heterogeneous (both for geographical features and for development perspective);

2. not surprisingly, territorial images differ; among the images, those resulting from a “voluntarist projection”, being presumably more interesting then than those mirroring geographical features only;

3. the matching of localities and images is the outcome of a sense-making process among stakeholders, as well as of an opportunistic stance of the local decision-makers (Cersosimo 2000);

4. and finally, the construction of areas depends on the regional policy framework (Cremaschi 2001b).

Beyond a reasonable amount the following features tend to be problematic and to hide any coherent spatial effect: number, territorial heterogeneity, variety of styles. However, it is seems interesting to ascertain whether they affect also the model of local action too.

Integration models

A further question is whether integrated programmes follow a unitary model. This is to question one of the most important features of the new urban actions, and precisely the core idea of the integration of measures. One can conclude that integration is not only a tantalising concept, but also quite a multifaceted one, which addresses the rather complicating issue of matching spatial concepts and spatial policies.

Notwithstanding the Commission support for an extensive idea of integration, “…integrated approaches are still relatively few” (CEC 1998b). The idea of integration is however a “plural” one, not easily identifiable.

It must be noted that, on one hand, programmes seldom went further than a shallow blend of functional measures, and did not overcome what may be called the functional limit of integration. So far, the Italian experience enacted a weaker version of integration. Integration has been often meant as a sheer mix or balance of different measures, sometimes with disappointing outcomes (Tosi in Lavori Pubblici 2000): building, infrastructure, some social benefits and services to employment. However, different interpretations of the integration concept can be ascertained in territorial practices (Padovani 1999; Cremaschi 2002a; Donolo 2001).

On the other hand, it should be reminded that pursuing integration is not a recent one. There is no doubt that development projects of the ‘50s for instance were mainly a one-sector, one-actor mix of actions. International agencies insisted on concentrating on a single activity providing supposedly beneficial one-sided shocks to the entire economy.

However, a more integrated approach did sometimes crop up in the framework of the national economic development programme for the South; for instance, some integrated actions tried out after World War II targeted housing, health and education, strongly influenced by a peculiar mixture of Italian historicism and US regionalism. As geographical patterns are formed by history, the matching up of society and the environment moulded the whole territory. In turn, such ideology maintained that its structural features offered a basis for a comprehensive strategy of spatial development.

A second strand may be traced back to the 70s, to the growing awareness that regional spatial frameworks were affecting the outcome of the economic measures taken for the development of the South. To replace the budgetary style of programming, a complex of incentives and local agreement procedures were devised, tools to be generalised later in the 90s. However, those first attempts did not overcome the functional limit already shown. Since then, a turn in strategy fostered a more negotiated approach and a strengthened effectiveness.

It is worth remembering the definition provided by the European Commission, in the context of a review of the territorial implications of EU policies:

“More ambitious than the simple acknowledgement of functional interactions and the development of the synergies which can result, certain Community activities try to develop integrated and multisectoral approaches with a strong territorial dimension… (These initiatives) – based on the principles of participation and partnership – are aiming at the joint identification of a common strategic vision of development through effective co-ordination and co-operation between all the actors involved … and by taking into consideration both the natural, economic, social and territorial potential of an area and its hinterlands as well as the limits of its carrying capacity… (CEC 1998b: Italics added).

In the Commission language, the integrated approach is one among “a plurality of territorial concepts” of a very different nature, and among such concept it is an intriguing one, not easily matching EU aims and options. More precisely, the integrated approach may be distinguished from policies presenting direct impacts (such as the delimitation of areas eligible for support, the improvement of basic infrastructures, the differentiation on the basis of specific territorial criteria, etc.) which implement the basic functions of the Regional Policy.

The integrated approach instead is a concept linking three rather difficult presumptions: an underlying strategic vision, an agreed action plan, and a commitment to sustainability.

There are quite obvious differences with the outcomes of previous less integrated programmes like those discussed so far: the integration model enacted by most of the initiatives reviewed is limited to “ the simple acknowledgement of functional interactions”. Even the ambitious Development Plan of the South (Bilancio 1999) is aimed to concentrate the financial resources on a limited number of measures and areas; and the regeneration programmes implemented so far have privileged the financial integration and rather the cross-linkage of private developments with social aims and public actor (Dicoter 2000).

However, the functional interaction is basically a technical combination, and does not imply –at least to a significant extent – a joint conceptualisation.

Networks or communities?

The final remark concerns the model of development fostered by the programmes.

Again, certain vagueness and redundancy have been found in most of the strategic statements, at least at an initial stage. Due to the competition requirements, an agreement between the strategic vision and the action plan is not always guaranteed. It is worth remembering that territorial policy lacks a strong background in Italy, apart from a few examples such as the land reclamation and some early Fifties programme in the framework of post-war effort to develop the Southern regions. And it is also worth remembering that the municipal level is the stronger tier of territorial government, as elsewhere in Europe, while the integrated spatial development is weak either at a regional or at a national level. However, this is a changing feature of the planning system in most European countries (Cremaschi 2002c), and even in Italy a form of structure plan is now provided by the provincial governments (Lavori Pubblici 2000)

Even more important, action plans have varied quite a lot in the implementation process, being strongly influenced by the empirical conditions of the assembling (Avarello 2001). This is a coercive condition in the most deprived situations: due to a potential unlimited requirement of infrastructure, employment initiatives, public service etc., no one action plan can possibly satisfy local needs entirely. Consequently, the implementation game continuously offers endless reasons to rework the initial statements. It is these reasons that multi-layered political processes – such those characterising southern Italy- are eager to spoil.

And finally, the image of the territory implied by the vision of the economic development is rather weak. Other integrated programmes have cared more about the matching of the spatial representation, and of the model of action. As local development is concerned, the first is often ritual and not relevant, as experienced so far by the Community Framework. Consequently the “agreed” vision tends to be weak, and the territorial criteria less coherent. The local development programme lacks an identification of the social core of the spatial unit, as effective as the idea of neighbourhood in the urban policy. Decades ago the idea of community could have played such a role, an idea is sometimes advocated by influent thinkers of the autonomy of “local societies” (Magnaghi 2000, De Rita e Bonomi 1998).

Actually, both the neighbourhood and the community ideas hide similar conceptual and political “traps” (Bagnasco 1999), against which territorial and urban policies are not likely to have been inoculated yet. One of the original characters of the integrated programmes is rather the peculiar link between general issues –such as social exclusion or economic development- and the local action. From this point of view the idea of a “locality” is like of that a cosmopolitan network which exploits the “hidden resources” of the locality, joining local and global knowledge (Hannerz in Perulli 2000, p. 46).

Community however is not the only source of stimulus for local development initiatives. Recently, the idea of local society as a complex web of relations has been re-introduced even in the core of economic science. In the spirit of the integrated programmes, as described in the last paragraph, it is maintained that territorial criteria influence economic development and social equitableness. Even more so, the economic relevance of localities is acknowledged by regional policies inspired by the (mainly Krugman’s) theory of global competition (for the Italian case, see a review in: Barca and Pellegrini 2000).

It is quite clear that the integrated action for local development impinge upon a shared theoretical hypothesis (already included in manuals: Musu e Cazzavillan 1997): “localities” rest upon a hidden potential. The local project resorts to social capital in order to exploit such unmobile and often unknown resources.

On the other hand, the survey of local development practices offers far more mixed results. Local actions have sometimes led to unintelligible outcomes, an issue that questions the adequacy of local actions to match policy aims. It is an important question, yet one that cannot be met purely on theoretical grounds.

Eventually, the ideal-type of spatial concept underlying the local development initiative is characterised by three features: the spatial voluntarism, the idea of spoiling the sediment of “hidden resources”, in a strategic framework mixed up with collusive and opportunistic attitudes.

Conclusions

A few common features of most European actions have been detected in the survey of the earlier attempts of Southern Italian programmes. In practice, the survey has shown several weaknesses, those included the number and variety of local actions, a highly nuanced model of integration; a weak theoretical basis. The spreading and success of actions in front of an apparent unsymmetry between the rationale and the action-plan of the programmes is particularly striking.

However, some issues seem more general as shown by the comparison with foreign examples. The European integrated actions -when addressing the issue of local development- need an adequate conceptualisation both of the local society and of the development model. Other integrated programmes –for instance, in the field of urban policy – have cared more about matching the representation and the model of action (Turok 1991), the ideas of “quartiers” and of community acting somehow as paradigms.

In conclusion, the spatial logic of European actions seems an effect rather than a deliberation. It appears, however, blurred along the stratified boundaries of different programmes and justified on somehow fragile theoretical basis. Yet it results of increasing political importance, because of the spatial management of differences in an enlarged Europe (Cremaschi 2002b). A few broad issues question the expansion of area-based initiatives.

The first is the adequacy of a partnership and participatory model to enact a sustainable development process in less developed regions: such integrated programme for local development targets the most difficult aim, in the most difficult environment. This is a general issue that requires careful attention in the balance of policy initiatives, particularly at the European level and in the process of enlargement of the Union, a concern already expressed with regard to the urban policy area (Cremaschi 2002b).

A second major weakness is about the description of the territory. When the spatial concept of local society is ritual and not relevant, as possibly with the “local development agreements” (yet the new programming in Italy is far from reaching evaluable outcomes), the “agreed” vision tends to be weak, and the territorial criteria less coherent. It is worth to considering whether regional planning and economic analysis have been able to introduce yielding and productive territorial images.

A further issue arises from the superimposing of programmes. If new programmes join a number of others targeting the same area -or neighbouring areas- the issue arises of co-ordinating such actions. On the one hand, a spatial development framework is needed to direct local actions (an issue more and more at stake of the European planning reform: Cremaschi 2002b); on the other, an “agreed vision” is required in order to underpin the framework. As known, these double requirements are anything but easy to uphold. In particular, difficulties are apparent when and where local authorities are weak, which is likely to happen for instance in Southern regions.

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Europe has a geographical necessity, according to the French geographer Lévy (1997), because it has always compelled people and nations to continuously rework its social fabric, integrating differences in “larger” identities. Space is often played as a political ruse, a source of identity and a way to manage symbolic differences (¹). Cities are central in the organization of space, but the urban policy and the spatial development framework is conceptualized in a variety of ways (van der Berg 1998, Cec 1998a).

The European Union has always acknowledged a central role to its urban structure, being one of the most urbanized regions of the world (80% of the total population, against 76% in the USA, as accounted by the EU: CEC 1991). In addition, recent data show a convergent trend both in the level of urbanization and in the rate of increase (UNCHS 2001).

A strong impetus towards innovating urban and regional policies has been witnessed in Europe during the last two decades, both at local and national level. This occurred in a distinctive political cycle, when Union members were looking for a transnational equilibrium among states while devolving powers to the regions.

More precisely, three main strands of actions seem to converge in a perspective framework not still defined entirely: the programmes for urban downgraded areas, the local development initiatives, and the spatial development strategy.

Thus, the paper emphasizes the apparent “family resemblance” of such a variety of programmes focusing on a few common features. The main hints for a move towards a convergent profile are the emphasis on partnerships, integration and strategic vision, which have consequently becoming part of an ambitious conceptual framework (CEC 1998d).

However, like in many other policy fields subject to the process of convergence, such policies have consolidated a common understanding of the issues at stakes. The common language draws primarily on a few ideas: community and partnerships, the focus on a broad concept of locality and territory, and the integration of measures.

On these fields, policies of the EU Commission aimed to produce sound results have been established during the last two decades, accompanying and sometimes re-interpreting national frameworks and local experiences (CEC 1998c). The more important is the European wide “Urban” initiative, a model initiative fostered by the CEC Commission for the urban regeneration in distressed neighbourhood (²).

In conclusion, integrated local policies resulted in a vast field of experimentation bringing together previously separate sectors of public actions. Such integration goes well beyond the establishment of functional interdependencies among sector policies. Subsequent generations of programmes and actions in these fields have elaborated upon such assumptions fostering an incremental homogenisation of spatial practices in Europe and the parallel evolution of area-based initiatives for local development and for combating social exclusion.

This conclusion paves the way to a reflection on the governance style and strategies in such areas, evidence suggesting that area based initiatives have produced mixed results so far, and however that they are more effective when framed in a local (yet not too much) strategy. The final hypothesis suggests that different experimental policies are combined in a strategy of establishing direct links between the Commission and localities, such an incremental process being justified more by political reasons than by the material outcomes.

Area based programmes

The European Union is getting involved with urban issues since the 90s, when a strong impetus towards deepening the Union involvement with urban life has been witnessed, even beyond what formally held by the Union treaties.

Such change has brought together severed policy concerns in distant fields such as infrastructure, economic development, environment sustainability and social welfare. The process culminated in 1997-98 with two encouraging policy statements and an important conference in Vienna (CEC 1997, 1998d).

In 1998 in its Framework for action (CEC 1998d), the Commission has taken a step towards increasing the effectiveness of EU policies provided for by the Treaty by making them more “urban sensitive” and ensuring that they facilitate integrated urban development. The Framework aims at a better co-ordinated Community urban action and stresses –beyond “formal” policy aims as development, cohesion and sustainability (Atkinson 2001)- the contribution to good urban governance and local empowerment.

It is somewhat intriguing the coincidence of two decades of construction of common policies and of an enduring urban crisis, even beyond formal competence guaranteed in the Treaties or any evident success. Actually, confusion and ambiguity in the sheer idea of a European urban policy seem somewhat consistent with its popularity, as an actual “geographical necessity” accompanying the transnational construction of a common concern.

Two main consequences are: a) the direct contact of city governments and the European Commission, which steadily brought a growing number of people across Europe to be involved in continent wide programmes; b) the support to actions fostering the mitigation of economic change enhanced by the 1993 liberalisation of the common market.

The economic turn of the Eighties concentrated a large share of underpriviledged people in urban run-down areas. People living in such areas suffer from the overlapping outcomes of the processes of urban decline and of the social exclusion (CEC 1998d): high unemployment, low income, illiteracy, low skill levels, crime, poor housing conditions, a run-down urban fabric, and a lack of social amenities. Although very difficult to estimate in size, international comparisons agree that a substantial rate of western population live in distressed areas in every country, accounting for an average 10% of the population (OECD 1998).

However, such features combine in different ways among the countries of Europe, reflecting the different mixture of the social “reworking” of geography, the outcomes being deeply influenced by the different involvement of the welfare state in the production of space. The distressed areas of Northern Europe are frequently large social housing estates, almost abandoned inner cities areas, and the early industrial and mining areas. In Southern Europe depopulated historic centres are more frequent. It is clear that different problems and opportunities have been addressed.

The sheer idea of distressed areas appears thus as a ‘thick description’ and reflects a combination of cultural and technical beliefs, and of heavily differentiated policy styles in different countries (Stewart 2001). Actually, the EU orientation towards an area-based policy reflects two distinctive policy attitudes: a mainly French concern with spatial units such as ‘quartiers’ or neighbourhoods, and an English elaboration on formalised partnership.

Not only is the geography of urban distress diverse, but also the perception of the gravity of the various problems differs. Usually, different stakes are presented as the result of a temporal sequence (OECD 1998: Wolman and Goldsmith 1992) and of an ‘explicit’ account of the policy treatment of the urban issue (Parkinson 1992).

This approach has been stressed by the policies set up by a number of member states in order to tackle the issue of distressed areas (CEC 1998, DETR 2000, Div 2000).

In France the “politique de la ville” (Chaline 1997; Gaudin 1993); in the UK city actions such those under the Single Regeneration Budget programme (Hambleton and Thomas eds. 1995) or evoked by the “Urban renaissance” report; in Italy national programmes such as “Contratti di quartiere” or “Programmi di riqualificazione urbana” (Lavori Pubblici 2000b).

However, such policies are consistently different in weight. The UK SRB spent 2.5 billions € in the three years 1999-2001 involving 750 areas.

France has been devoting a consistent share of the state budget to its complex of urban initiatives, increased in the last decade by double (approximately 5.3 billions €). The budget for the German Soziale Stadt programme is completely different (about 150 million €), more or less the same amount than in Italy.

This “spatially focused approach” maximises the impact of the interventions and reinforces the mutual benefits of the projects: the overall effects of each programme thus become more visible.

However, distressed areas do not coincide with poverty as such (CEPR 1999). An “interlocking mix” of different circumstances, sometimes “exacerbated by public policies” (OECD 1998), alters the pattern of development, and was soon addressed by a Community initative. The initiatives promoted by the Commission result from such experiences of the member states. Being unitary programmes at the European scale, the initiatives promoted by the European Commission have made it possible to compare expectations and outcomes from various cities in various countries.

The Urban Initiative

Among other initiatives (a presentation of the regional policy of the EU in Williams 1996), the Urban initiative may be regarded as a window to the main innovations of urban policies after years of experience. The programme was preceded by two different initiatives in the field of contrasting poverty and fostering social innovation: a) the Poverty programme was created in the wider content of the market unification of the EU countries, trying to conceptualise the intriguing features of the “new” poverty phenomena in post-industrialised Europe (Atkinson 2000), with the aim of fighting against social exclusion; b) Urban Pilot Projects (UPPs: a second series was adopted in 1996) since 1989 have been directed towards some wider priorities: the economic development of socially run-down areas, environmental measures with economic objectives, the restoration of historic centres and the exploitation of urban technological advantages…

Eventually, in 1994 the European Commission launched the Urban programme with a strong emphasis on the economic regeneration and social rehabilitation of cities and districts in crisis. The Urban programme’s ambition was twofold: on the one hand, to promote exemplary measures, whose effectiveness would stimulate the start-up of an endogenous growth process; on the other hand, to select difficult yet manageable situations that were beyond the scope of ordinary public action. As a consequence, actions had to be limited in size if not in scope: on average, each programme targeted less than 30,000 people.

The first Urban programme selected 118 mostly medium size cities in Europe (the minimum size was fixed at 100,000 inhabitants) targeting approximately 3.2 millions people. In 1994 about 0.9 billion € (0.78 billion $) were earmarked for the first round. The remaining funds were made available, by the State and local agencies (also by private parties, but to an extremely limited extent). On the whole, in Italy for instance, Urban programmes invested 330 million € in four years, that is including the State and local contributions as well as those of the Community, (approximately 20 thousand €, 17,4 thousands $, per city area). To provide a comparison, in 1994 the Clinton administration gave 3,5 billion $ for urban revitalisation in the Empowerment Zone Program, with 6 cities receiving 150 million $ in block plus 150 in tax abatement (Keating et al. 1996).

However the unitary programme is strongly differentiated in each country. In Italy, 50 % of financial resources are devoted to infrastructure, reflecting national policy orientations as far as urban policy is concerned, and only 18% to social services: in most cases, marginal attention has been paid to education, employment and social welfare (Cremaschi 2000a). In other Southern Europe countries similar attention has been paid to the physical improvement (Fundação 2001: Muñoz Sebastián 2000). More interestingly, even in the British regeneration programme Challenge community services count only for the 26% (apart from social housing: Cremaschi 2002).

In contrast, French Urban programmes have devoted 65% of their resources to employment initiatives, long-term learning, and local development (Quaternaire 2000, 15). In Urban, as well as in other more solid policies, two main strands seem to have been brought together: the partnership for local development, and the mixing of different functional actions fostered by programmes for the renewal of urban downgraded areas, yet often expanding to wider aims.

Action programmes were drawn up reflecting the specific problems of the neighbourhood: particular emphasis was on local participation at the project level, and the involvement of citizens in the design and implementation of specific projects, in order to create confidence in the scheme and build consensus.

Empirical research on the effectiveness of such policies has shown mixed results so far.

Even those not dealing with regeneration and urban social matters understand the importance of Urban programmes among the Community initiatives: the last one on the scene, it is the programme that (with Leader devoted to marginal rural areas development) has been first in achieving assessable results. It should cause no surprise, therefore, if attention should shift round to management difficulties, whether it is a case of distributing incentives, discriminating areas or actors, or selecting those to carry out the implementation.

At the start of 2000 the European Commission transmitted to Member States a communication relating to the second round of the Urban Programme, whose endorsement was firmly solicited by a transversal majority in the European Parliament, due to the importance and the visibility of the experiment carried out. This may be looked upon as an indicator of the political success of a programme which was due to be combined together with other initiatives in the initial phase of the reform of the Structural Funds. However, the second Urban initiative was halved in size. Two new features were added: smaller cities have been admitted to the competition, and innovative measures were sought after.

A common feature of urban policies was the targeting of a well-defined area in order to contrast urban deprivation. Such programmes present in fact a twin and unique feature: they assume a) a precise representation of the issues to be addressed, and b) a corresponding model of action.

The representation tells us a story of the fracture in social cohesion that occurred at the end of the 70s, due to the superimposing of the unemployment and immigration issues, social exclusion and spatial unevenness being the more apparent results (Turok 1991; CEC 1997).

The model of action combines structural and contingent features in a multidimensional framework intended to offset situations stemming from a variety of causal factors. It is a participatory model since it was conceived, designed and implemented in participation with the stakeholders. Partnership is chosen not only for reasons of effectiveness, but also to mobilise local resources, to involve users, and to identify collectively the causes of social exclusion.

The local approach to structural issues, the representation and the corresponding model of action, have been often questioned (Donzelot and Estèbe 1994, Beauregard 2000; Tosi in Lavori Pubblici 2000a). The point is rather whether local actions are adequate to confront with structural issues. Even if nobody claims a complete success from the area based initiatives (Stewart 2001), serious doubts have been advanced concerning the effective addressing of the process of “social disintegration” (Donzelot 1999), Urban policies may be defective having been misled by an optimistic diagnosis. Long-term social exclusion appears in this perspective bound to grow into a sub-cultural identity, one that local actions can not aim to redeem.

In conclusion, the effectiveness of local actions is yet to be confirmed, however a long term perspective seem at least pre-requisite, as partially disputed by the evaluations of the Urban Programme in different countries (Cedru 1998; Ekos 2000; Quaternaire 2000a; Toepel et al. 2000).

The Urban Initiative has pursued the integration of the measures at local scale, with some success, numerous uncertainties of method, and some strategic problems. At the same time, the Regions have been striving to promote integrated territorial programmes, here again partly in keeping with the recommendations from European Structural Funds. Thus, one of the differences in the implementation of the second round of Urban -compared with the first programme- is that the Regions have sought and found a role, albeit a modest one. Will area based urban policies continue to be stand on their own, or will the Regions fill the gap with a full regional development strategy?

A confrontation has already started between Urban, the instruments of the “new programming” (Gualini 2001), and the territorial reference frameworks.

Local development

Urban programmes are not the only experimentation of a continental wide policy. Actually, the beginning of the urban programmes largely stem from the involvement of local communities with local development initiatives.

As widely recognised, the local economic intervention is far from a clear concept (Pickvance 1990). Its origins lie in the 19^th century social reformers, municipal enterprise as well as the spreading of Keynesianism late in the Thirties. Attention to the local economic policy has constituted a growing concern for local state since the 60s.

The present spread of local programmes has bridged the economic development framework and area methodology. Many researchers have acknowledged the common roots of a variety of actions implemented in Europe during the last twenty years (Le Galès 1993; Cameron and Doling, 1995; Hambleton and Thomas 1995; Cremaschi 2002).

The interplay between urban policy and local development initiatives is particularly clear in a country like Italy, where urban issues are strongly influenced by regional conditions, and in general by the historical dualism of the Italian development process (De Rita and Bonomi 1998).

In contrast, local development policies have been rapidly growing even in more centralised state such as France (Pecqueur 1989; for a comprehensive view, CEC 1995 e 1997). The involvement of European Funds, previously almost entirely focused on agriculture, has been expanding since the mid-Seventies. In the same period consistent experimentations took place, exchanging cross-fertilisation of experiences over the oceans (Enterprises zones, development corporations…), being affected more by the political “culture” and innovativeness of the local young leaderships (Pickvance 1990) rather than by government orientations.

The implementation of EU initiatives is not the only novelty stemming from the reform of the Structural Funds at the end of the ‘80s. Although these represent the specific financial instruments of European structural policy, they can benefit of only a minority share of the resources available for each programming period. In the EU 1994-1999 programming cycle, action was carried out on the basis of priorities regarding both productive investments and infrastructural ones. Within the context of national measures for the new EU 2000-2006 programming cycle, that logic has been completely overturned.

The public intervention outlined mainly regards infrastructure, and is therefore linked more to the constitution of an adequate development context than to direct action substituting private enterprise, which occurred within the framework of non-routine intervention. Public investments play an essential role for the area’s development, no longer as a factor of demand, but as one of supply, able to bring about those discontinuities or threshold effects that make a “development leap forward” possible. The predominant vision is therefore one of a development process comprised of elements of imbalance and integration. Here, a concentration of efforts must be combined with a search for synergies both from the sectoral and financial point of view as well as from the economic programming action of the various government levels.

Recently, a review (CEC 2000, p. 13) stressed the interplay between different integrate territorial actions, and the convergence in methods of urban actions and local development initiatives.

The report enhances the common background: both policies are intentionally area-based, and both share a general concern for the growing gap between better-off and less developed regions. Social inclusion and local development are strictly linked in these areas, which are consistent in Southern Europe.

Convergence in method focuses upon the establishment of social network able to catalyse the “social capital”, a local partnerships for development. Such partnerships have been widely experienced with the “territorial pacts” (Cersosimo 2002) introduced in the context of the Italian “new economic programming” approach, and later promoted as a European experience.

The focus is the rediscovery of territorial elements as hubs of development action. The development model chosen for the southern area could be described as one of “compatible endogenous development.” Here compatibility is understood, on the one hand, within the macroeconomic framework of national convergence, attempting to meet the requisites of the Maastricht Treaty. On the other, it is understood in terms of attention to sustainability of the growth process, especially its environmental aspects.

The growth of virtuous development mechanisms in southern Italy is closely linked to the development of the area’s permanent resources (natural, cultural and human) and of its production potentials, which are beginning to emerge within local systems and in a number of urban areas. Only with the full development of these potentials can external mobile resources (savings, enterprise, and specialised labour) have access to the area with reasonable prospects of lasting success. The margin of the public operator’s intervention is precisely linked to this development work.

The spontaneous economic trends, in and of southern society itself, are not yet able to carry out the transformations necessary to trigger the growth process and therefore to direct the South of Italy along the positive path of growth towards which it seems to be heading.

A family portrait

Local actions in urban regeneration and local development show a few common features: a) all the programmes are locally bounded actions; b) they foster a “vision” of spatial development for the whole area, the idea of “territorio” implying community, environment and the local heritage as well; c) intended initially as a group of detached measures, some have progressed toward compound social and economic features; d) started as physical improvement actions, they have become increasingly concerned with the local development and employment issues; e) dealing with the implementation process seems to trigger an embryo co-operation between local authorities and recently powerful regions.

Such programmes have envisaged a variety of innovating actions so far, yet they are not necessarily new. Indeed, the aim of integrating spatial development policies dates back to post war times, standing out as a landmark in the public policy landscape of the mid-century. Such an evolutionary change has brought together severed traditions in distant fields such as infrastructure, economic development, environment and social welfare. The real questions are thus: how close have they come, what is the “recipe” of such integration, and what is the quality?

It must be admitted that programmes seldom went further than a shallow blend of functional measures, and did not overcome what may be called the functional limit of integration. In Italy, development projects of the ‘50s were mainly a one-sector, one-actor mix of actions. Mainstream economics and international agencies, however, insisted on concentrating on a single activity providing supposedly beneficial one-sided shocks to the entire economy.

However, a more integrated approach did sometimes crop up in the framework of the national economic development programme for the South; for instance, some integrated actions tried out after World War II targeted on housing, health and education, strongly influenced by a peculiar mixture of Italian historicism and US regionalism. As geographical patterns are formed by history, the matching up between society and environment moulded the whole territory. In turn, such ideology maintained that its structural features offered a basis for a comprehensive strategy of spatial development.

A second strand may be traced back to the 70s, to the growing awareness that regional spatial frameworks were affecting the outcome of the economic measures taken for the development of the South. To replace the budgetary style of programming, a complex set of incentives and local agreement procedures were devised, tools to be generalised later in the 90s. However, those first attempts did not overcome the functional limit already shown. Since then, a turn in strategy fostered a more negotiated approach and a strengthened effectiveness.

The chance to be effective is actually spread over the great variety of initiatives encompassed by any single programme: an exceedingly high variety -as it has sometimes been remarked- justified however by a peculiar process of “generating projects”. However, a plurality of projects does not necessarily vie against the single vision behind the programme. On the contrary, dualism is a common feature of such programmes: a rigid envisioning level selects priorities and partnership; a flexible design level allows projects to be nurtured and the shortcomings occurring in the implementation process to be countered.

Such federalist and resilient programmes may well be differentiated by contents and purposes even if quite similar in their financial resources and procedures. Actually, similar schemes are operating for urban renewal, improvement of the infrastructure network, preservation of the environment, local and sustainable development, etc.

The acknowledged mix has a double function: coping with local features as well as dealing with operational weaknesses. Beyond the variety of functions, however, also the spatial effects of the programmes are highly differentiated. As in other public policies, spatial effects depend on a variety of “territorial concepts”, which organise the correspondence of methods and aims.

Integrated programmes such as the Urban Initiative combine several territorial concepts: the zoning of areas by functions, in order to delimit areas eligible for financial support and to determine the application of territorialized policies: the improvement of basic infrastructures, facilities and public services; the development of synergies to establish functional interdependencies among policies; the differentiation of policies, measures and technical assistance on the basis of specific territorial criteria.

A practice of flexible integration, and not a completely different model, is instead emerging from the number and variety of cases (Cremaschi 2001). Initially intended as a group of detached measures, some have progressed toward experimenting a mixed framework of social and economic features. Programmes deal with the unintended consequences of the expected traps in the implementation process. Parternships seem to trigger an embryo co-operation between local authorities, a differentiation of governance styles, and the dialogue among different institutional levels (such as recently empowered regions).

The concern for the “spatial development”

The coming closer of EU member state economies affected the policies addressing local issues; in turn, this has changed the vision of spatial development of member states. The governance of change is more and more the result of co-operative efforts which go beyond institutional boundaries either at the local or at the global level. Tentative experiments of co-operation of a mixed frame of governance have been experienced during the last two decades. Two examples can be provided: a) the establishment of a common spatial development perspective for the whole continent, and b) the establishment of Commission initiative, such as Urban and Interreg, the latter being aimed to develop cooperation among the transborder territories of the Union.

The period around the ‘90s is in fact characterised by events, decisions and initiatives that profoundly modified the relation between Community policies and the European space. And a new dimension of governance has been progressively set up in front of the trans-national co-operation for local and spatial development.

The idea of constructing a vision of the European territory was not born recently nor within the European Community. The long preparation may somehow contrast with the slim conclusions (CEC 1998b). However, it suggests that a long span of time was required in order to allocate contrasting and sensitive policy options, and that the content of the European spatial policy has somehow changed over time.

It matured in the Council of Europe’s work over about 25 years. In 1964, the Council of Europe Assembly decided upon the foundation of the European Conference of Ministers Responsible for Territorial Development (Cemat) with the precise duty of examining a planning policy for European space. The “Draft European Scheme of Territorial Planning,” submitted in Strasbourg at Cemat ’88, supplied numerous materials and guidelines for the subsequent strategic documents of the European Commission.

The first Conference of Community Ministers for Territorial Planning and Regional Development met in Nantes in November 1989. The Conference was a success. The Member Countries declared their interest and readiness to make a common commitment to anticipating spatial transformations and to agreeing on joint policies among themselves and with the Commission.

On the one hand, the Turin Conference in 1990 reintroduced general themes (urban networks, transport and communications, border zones), and on the other proposed an in-depth study of the Mediterranean question as an issue for European planning and extra-Community relations. Turin was an important step in the course of the two proposals. The meeting achieved both the extension of the Interreg program to the regions of extra-Community borders (including the coasts) and the establishment of the observatory on the territorial effects of policies of EU interest.

Also at The Hague Conference in 1991, general issues were influenced by local emphasis. The European network system previously discussed seemed to exclude, or in any case, to ignore the “peripheries” of Europe, to draw attention to the efficiency and sustainability of the development of the central territories – the areas that today count for the future of the Community.

From 1992 on, the Conferences have been more “oriented” by the preparatory work of the Committee which followed the results of the seven trans-regional studies and of the three trans-national studies launched by Europe 2000 towards the new document Europe 2000+. The preparation of the Agenda was strongly affected by French seminal preparatory studies, which outlined some policy options following the French tradition of strong centralised planning. It was the Committee itself that matured the decision made at the Liège Conference in 1993 to construct the Esdp, whose first official version was presented at Noordwick in June 1997.

However, the Committee thought the Perspective had to provide a “guide” for integrated territorial planning strategies of the Member States. At the same time, it was to have been an instrument for the coordination of actions – already adopted or to be adopted – exercising a spatial impact within the framework of the Union’s different sectoral policies. Such ambitious aims were clearly conflictual with member states’ options. In particular, a clear and strong Eu’s Perspective would have had to inform the programming of the Structural Funds and the homogenisation of national planning frameworks, clearly an unlikely results given the level of regional differentiation.

Among the widely differentiated models of territorial planning in Europe, scrutinised by the CEC (CEC 1998b), the perspective assumed eventually a cautious position: to ensure spatial coordination, but from the members states up to the Commission (Faludi et al. 1997), a sort of an “incremental federalism”.

Actually, the perspective document impact is a modest one. Somebody even underlines indirect effects rather than direct outcomes, questioning whether the whole spatial planning has “much ado about nothing” (Kunzmann 1998). A few spatial concepts (the polycentric urban network and the urban-rural transition) are routinely addressed by recent policy statements (the Cohesion Report 2001), but links with sound policy orientations, and expected outcomes are somehow vague.

However, the Esdp establishes a background for the Commission that may bring to more credible policy orientations. This happens through an articulated effort: selecting transnational options, such as a few infrastructure corridors; establishing languages, reference practices, a common awareness and common concerns; indicating a shared time-table and schedule.

Whether the Esdp and the local initiative experiences meet, it is not an easy forecast.

On one hand, urban local policies have consistently innovated the tradition of spatial and economic planning. As planning aims have become more flexible, a number of questions have arisen concerning the integration of policies at all level. Planning and governance are thus not severed, but more and more the two sides of the same coin, one that has started to present a growing resemblance (Newman and Thornley, 1996).

On the other, the rhetoric of governance in the Esdp covers the vagueness of the construction of new spatial policies. It is somehow odd that the urban governance should be an aim, rather than an analytical tool. However, the “politics” of urban governance exemplifies a favourable attitude towards city development and the support to the increase of investment in urban areas.

Conclusions: making room for a European spatial policy

Integrated local policies have sprung up in a vast field of experimentation. Spatial development, local strategies, area based initiatives are bringing together previously separate sectors of public actions. The enactment of such a difficult practice of integration goes well beyond the establishment of functional interdependencies among sector policies (as already anticipated by early development policies in the 50s).

In this way, the CEC Commission is experimenting with a new model of action, which is crucial for local societies. Such actions are supported by the Commission in order to strengthen subsidiarity and enact direct ties with local governments.

The rationale of the Commission’s effort has to be found in the process of establishing a new style of governance, rather than from the direct outcomes of such actions. Such new style has been progressively focused during the Nineties.

In this period, the governance of European cities has been re-defined at the crossroad of two main processes: the devolution of power to localities and partnerships; the decentralisation of functions and activities in the process of globalisation. New styles of local governance are defined in opposition with the central government, and routinely idealised as a tier of power closer to citizens and local issues. Even if this is partly true, it is not an adequate reason to justify the spreading of such actions, even beyond tangible outcomes.

Thus, the making of a European spatial policy appears instrumental to wider aims, such an incremental process being justified more by political reasons than by the material outcomes. Three main reasons may address further reflections on this subject.

On one side, different experimental policies are combined in a strategy of establishing direct links between the Commission and localities. As anticipated by Lévy, the geography (and politics) of local actions is trying to overcome historical backgrounds, mirrored in Europe by different administrative systems. Some countries are more centralised, while others depend upon a federal or a regional system. The general tendency is towards an increased decentralisation of policies it is often acknowledged even beyond legal bindings by the Union treaties. This effort has been increased in the last quarter of the 20th century in almost all the member states of the European Union. As suggested by Padoa-Schioppa (2001), the globalisation process is more advanced in Europe because of the “economic federalism” of the four-tier system of government (community, nations, regions and municipalities). It is worth noting that Italy is privileged having being a ‘multi-governance system’ long before the Union. A convergence process is recognisable even in the field of planning and in the ‘style’ of managing the regeneration of cities and regions (Newmann and Thornley 1996, Faludi and Zonneveld 1997).

On the other side, local agents are well positioned in order to deal with the globalisation effects, and cities appear central actors in the managing of such changes. Even more so when devolution sometimes combines effectively with the “deconcentration” process of functions and activities, which has occurred in the pattern of urbanisation.

Finally, the European policy making is structurally limited by the agreement of member states. The chance of a “positive integration” of markets (Tinbergen’s system of regulation) is strongly affected by the lack of a majority rule. The institutional framework of the Union, however, allows for a dynamic confrontation among states and for bilateral negotiations with the Union. Such a complex web of negotiation seems to lead to a better result when “negative integration” issues are at stake (Scharpf 1997), the latter consisting of the removal of barriers in the Tinbergen scheme. The Commission may reach better results than any single member state being able to compensate gains and losses on other negotiation tables. Spatial policies have been successful until they have addressed negative or experimental integration issues, such as urban solidarity, pilot projects, local developments; and have failed, or have been less effective, when addressing more substantial options such as comprehensive strategy for coordinating transnational infrastructure.

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Nel corso degli ultimi due anni, la congiuntura politica europea ha manifestato esiti contraddittori, avanzamenti e arretramenti, anche per quanto attiene il territorio e la città: una serie d’elementi sembra indicare ora una ripresa più matura del discorso territoriale, dopo l’accantonamento occorso nella metà anni ’90, proprio mentre le tensioni politiche internazionali perdurano e accentuano la forbice tra gli interessi degli stati membri e i tempi del processo d’integrazione.

L’aspirazione a fare della Ue il motore di politiche di unificazione funzionalista del territorio è ben presente sia nelle influenti iniziative di Delors, sia nelle diverse e successive fonti di ispirazione delle politiche regionali, che assumono nell’anomalo soggetto comunitario le tradizionali politiche di nazionalizzazione del territorio (la costruzione di strade, vie navigabili, ferrovie…) che gli stati hanno esperito a più riprese nel corso della modernizzazione (per una brillante introduzione: Mattelart 1994) e, in generale, dopo ogni grande rivoluzione tecnologica o geopolitica.

L’ispirazione funzionalista è consistente nelle reti infrastrutturali e negli schemi di sviluppo ma incontra alcuni limiti (Cremaschi 2005): certe iniziative sono oggetto conflittuale delle prerogative degli stati, delle logiche dei mercati, delle iniziative delle multinazionali e degli operatori globali, rispetto alle quali Brussels cerca di svincolarsi e al tempo stesso di forzare. Per questo motivo, le politiche delle reti, dei trasporti dello sviluppo regionale appaiono spesso astratte, frutto di logiche generali e di scambi negoziali, rette più da tensione retorica che dalla specificità degli obiettivi.

Le politiche territoriali comunitarie incontrano una fase di radicale sperimentazione dagli anni Ottanta, come vedremo nel prossimo paragrafo. Da questo momento, prendono in parte strade diverse, coinvolgono le città, territori rurali deboli o marginali, perseguono l’integrazione, la partecipazione e lo sviluppo locale. Obiettivi più complessi, riconducibili ad una logica di mobilitazione politico negoziale dei territori, di valorizzazione dei contesti e delle risorse nascoste, più che di organizzazione funzionale.

Le politiche territoriali sono un buon terreno di osservazione dei processi di europeizzazione, che indica sia il mutuo apprendimento che l’armonizzazione, l’avvicinamento cioè tra modelli diversi, un processo conflittuale influenzato dalla complessa dinamica negoziale comunitaria. Soprattutto perché rimettono in gioco le dimensioni di scala, confondendo problemi locali, generali e di rete; e perché attivano i contesti oltre che i soggetti ‘forti’ del mercato e della decisione, influenzando i percorsi politici che accompagnano l’estensione della sfera europea. Nel paragrafo che segue, si ripercorre brevemente questa letteratura, suggerendo di collocare il processo d’europeizzazione delle politiche dentro al quadro stratificato dell’europeizzazione dei mercati e del territorio, opera di diversi sistemi d’azione (globali, di mercato, intergovernativi, ecc).

Sono anche un terreno d’innovazione della forma delle politiche e dell’azione pubblica territoriale, ben visibili nelle forme di radicamento delle politiche europee nel caso italiano. Da allocativa e regolativa, fondata su risorse pubbliche finanziarie e d’autorità, quest’ultima sta assumendo progressivamente connotati diversi, più problematici, legati alla contingenza delle situazioni e ai limiti della leadership, come bene espresso dalle antitetiche dizioni di sovranità e governance territoriale. Ma sono anche l’esito del confronto con dinamiche e mobilitazioni locali, spesso portatrici di logiche politiche di segno eterogeneo, che segnano in definitiva il processo di cambiamento delle politiche, discusso nell’ultimo paragrafo.

1. Politiche e territorio

Le politiche urbane e territoriali sono una parte (piccola finanziariamente, ma non irrilevante) delle politiche “regionali” (Viesti e Prota 2005), queste ultime tali invece da incidere per quasi la metà sul bilancio europeo (destinato in parte maggiore alla politica agricola, spesso conflittuale per scopi e funzioni con quella regionale: Massot 2003).

La politica regionale è finalizzata prevalentemente al riequilibrio tra aree deboli e aree forti, attraverso la redistribuzione di risorse economiche e programmi di opere o iniziative (reti infrastrutturali transeuropee, tutela e sviluppo, coesione sociale e territoriale, sostenibilità ambientale e sostegno sociale…) non perfettamente coincidenti. Il coordinamento tra gli esiti delle diverse iniziative è divenuto con il tempo compito prevalente di attori e istituzioni locali, coinvolti nella programmazione dei fondi nello spirito della sussidiarietà. Quest’ultimo aspetto ha pian piano assunto una dimensione politica rilevante, cruciale anche per la formazione del consenso intorno alle iniziative di stampo “federaliste” della Commissione. Il coordinamento degli attori, il controllo degli esiti, le interdipendenze tra iniziative, la mobilitazione locale, sono elementi che accrescono l’importanza della dimensione territoriale delle politiche comunitarie.

Come è noto, i risultati delle politiche regionali non sono complessivamente all’altezza delle aspettative e degli esiti di politiche analoghe (il piano Marshall del dopoguerra, per esempio: Solima 1996, cit. in Graziano 2003), e nuovi interrogativi si pongono con il frangente dell’allargamento ai paesi d’oltre cortina. La dimensione politico-strategica ha pesato nelle vicende d’inizio 2005 con la bocciatura della costituzione nei referendum di alcuni paesi, la conflittualità tra stati membri, la debolezza delle economie dei paesi continentali, il duro negoziato sul prossimo ciclo di programmazione.

Ma è pure molto influente l’ispirazione “politica” delle iniziative regionali (infrastrutture o redistribuzione; innovazione o sostegno sociale), che ha subito nei due ultimi decenni orientamenti notevolmente diversi, nell’arco programmatico compreso tra il Libro Bianco di Delors e l’integrazione dei mercati. L’aspetto politico è rilevante anche localmente, laddove gli esiti si manifestano in modo più facilmente valutabile dagli attori coinvolti, ed è stato all’origine di non semplici alleanze tra i diversi livelli politici (regioni e commissioni contro stati membri, di solito).

Negli anni trascorsi –un’epoca di turbolenza per certi aspetti felice (Cremaschi 2003)- si verificano cambiamenti importanti, in coincidenza con la crescita più o meno generalizzata delle competenze locali e della complessità degli obiettivi di governo del territorio; domande di equo trattamento e fabbisogni arretrati si intrecciano con processi di differenziazione e d’innovazione, creando spesso delle situazioni miste e complicate. Un periodo di attivismo ‘federalista’ singolare e, per certi aspetti, irripetibile è alle nostre spalle, culminato con alcuni importanti eventi e iniziative, come i Summit delle città e le iniziative comunitarie Urban. Tutti i paesi europei, negli ultimi decenni, hanno speso uno sforzo consistente per innovare le politiche, talvolta mutuando esperienze e modelli da altri: in questo processo è spesso riconosciuto un ruolo esemplare alle istituzioni comunitarie. L’innovazione esperita in Italia -pur problematica, e ancora non assestata (Palermo 2001)- rappresenta un punto di partenza per una riflessione che può essere confrontabile a pieno titolo con altre esperienze europee, e mostra di aver recuperato in gran parte il ritardo accumulato negli anni Ottanta.

La prima considerazione da fare riguarda la crescita di rilevanza del territorio durante questo percorso di cambiamento, e nonostante successi e insuccessi delle diverse rappresentazioni e politiche che lo hanno caratterizzato.

Tra le competenze dell’Unione, non figurano nozioni quali il territorio o la pianificazione, funzioni tipiche, comunque intese, delle autorità locali. In particolare, gli studi che adottano l’ottica della sovranità nazionale e delle sue trasformazioni (un’introduzione in Fabbrini e Morata, a cura di, 2002), dell’articolazione interna dei poteri e della sussidiarietà (Janin 2004), e per converso, della cittadinanza attiva della partecipazione –anche come recupero del deficit democratico delle istituzioni comunitarie- segnalano importanti trasformazioni di forma e processo della dimensione europea. Il rischio è però di assumere come problema la corrispondenza tra ‘livelli’ politici e rappresentanze, reiterando un approccio classico sulla sovranità e la adeguatezza di territori e istituzioni (Gelli 2005a). Ma soprattutto, dando per scontato che la soluzione corrispondente è di ingegneria istituzionale, ripartizione dei poteri, attivazione di risorse politiche trascurate, in altre parole implicando che il territorio si invera nella rappresentanza politica che lo riconosce come tale.

In quella prospettiva si trascurerebbe l’aspetto più innovativo della dimensione territoriale attivata da questo periodo di esperimenti, che premia invece la (con)fusione tra scale, livelli e giochi politici. E’ stato fatto notare, a questo proposito, che nel sofisticato gioco tra rappresentanze e rappresentazioni (Gelli 2005b), la pur riconosciuta dipendenza tra politiche e territorio si esprime soprattutto nel carattere strategico e attivo di quest’ultimo. Territorio di progetto, dunque, in una logica di associazione degli attori e di valorizzazione delle specificità locali.

Logica che appare, secondo numerose letture, attraverso la crescente implicazione territoriale delle diverse iniziative europee, in particolare in conseguenza dell’integrazione economica. I campi d’osservazione e le occasioni di crescita sono disparati (Cremaschi 2005): le reti infrastrutturali; l’abolizione delle frontiere; nonché la concentrazione nelle città -o in alcune aree, come quelle periferiche o montane- di fattori sui quali l’azione comunitaria era già prevista (lavoro, esclusione sociale, crisi ambientali) è apparsa motivo per un crescente coinvolgimento della Commissione. Agisce come incentivo, inoltre, la visibilità politica dell’azione sulle città –testimoniata dalla difesa ad oltranza del Pic Urban da parte del Parlamento Europeo.

Le politiche territoriali e urbane consistono dunque di strati diversi, di decrescente incidenza finanziaria e incisività normativa (le già citate politiche regionali, delle reti tecnologiche e delle infrastrutture transeuropee; ma anche la cooperazione transnazionale tra le regioni; le iniziative specifiche per le città; e, infine, gli scenari territoriali di sviluppo sviluppati da SSSE e Interreg). I fondi strutturali alla base provvedono a finanziarie l’insieme, con incidenze che diminuiscono rapidamente man mano che si sale. Anche la comunità degli attori coinvolta nelle rispettive aree politiche varia secondo il livello. L’aspetto prevalente, però, è la continua rinegoziazione dei confini e dei contenuti della forma territorio in conseguenza dell’evoluzione politica dell’Unione.

Ma più delle politiche regionali e territoriali, è l’emergere del dato territoriale nelle politiche sopranazionali che rende manifesta la pluralità di processi e principi di europeizzazione tra politiche, stati e azioni. Occorre sempre ricordare che l’arena europea è divisa e combattuta, e che l’esito dei processi di territorializzazione dell’economie e di rescaling dello stato è sempre negoziato e incerto. Quello che è rilevante è che i diversi attori –commissione, stati membri, località – negli ultimi venti anni hanno saputo interagire in modi plurimi e progressivamente più complessi. Questo ‘gioco’ (che ho provato a ricostruire nelle politiche territoriali: Cremaschi 2005) rende il territorio delle politiche territoriali un aspetto particolarmente interessante.

2. Europeizzazione delle politiche

Il processo di europeizzazione delle politiche consiste nel trasferimento di regole e modelli di iniziative, tanto nella diffusione di istituzioni comuni e nella riformulazione dei quadri cognitivi degli attori coinvolti. Un complesso di studi ha assunto le politiche comunitarie –e ha investito con forza quelle regionali- come occasione per elaborare schemi interpretativi della mutua interferenza tra stati e ordinamenti diversi, nonché dell’innovazione dell’azione pubblica. In questo senso, occorre distinguere l’europeizzazione delle politiche pubbliche da processi di centralizzazione, omogeneizzazione delle norme statuali, integrazione politica o economica (come avvenuto rispettivamente con l’unità d’Italia, con Napoleone nel continente, nella stessa UE prima di Maastricht).

La pressione generata dalla Commissione al cambiamento degli ordinamenti nazionali è stata interpretata con una certa varietà di sfumature, e riconoscendo differenti gradi di libertà e reciprocità nel gioco dell’adattamento, da una crescente letteratura (Radaelli 1998). A parte la varietà, le diverse letture sottolineano la differenza tra processo d’europeizzazione e dinamiche politiche sovrastatali, i processi di modernizzazione e di globalizzazione per esempio (Fabbrini 2003), peraltro mortificati dall’abitudine a replicare modelli concepiti sull’inadeguata forma della nazionalizzazione statuale (Sbragia 1992). La misura dell’innovazione comunitaria, in particolare dell’organizzazione territoriale, è giudicata complessivamente rilevante (Le Galès 2002): ma si richiama la necessità di verifica empirica di fenomeni mutevoli (Bulmer e Radaelli 2000), e soprattutto la relativa incuria prestata alla mobilitazione delle società locali e all’influenza sulla costituzione delle politiche (Gelli 2005a).

A ben vedere, la nozione di europeizzazione è spesso utilizzata (per aderire o criticare) come se fosse la giustificazione di un fenomeno (il processo di integrazione politica gestito dalla Commissione), che si situa al medesimo livello delle grandi correnti di integrazione dei mercati e di omogeneizzazione politica: pur soggetti a accelerazioni e frenate, e per quanto spesso conflittuali tra loro, questi disegnano un’irresistibile evoluzione, ineluttabilità e continuità contestate ma ancor meno evidenti nel caso europeo.

In realtà, l’europeizzazione è stata studiata proprio perché fenomeno più contraddittorio degli altri processi, meno lineare e meno forte, dove è necessario ricordare sempre il conflitto interno ed esterno che la genera: a) da un lato, è il risultato negoziale e incrementale di un conflitto e un lavorio continuo; b) dall’altro, avviene dentro a correnti di cambiamento globale di segno anche diverso. Nel migliore dei casi, l’europeizzazione può essere considerata un progetto (e al tempo stesso un campo da battaglia) che non può essere pensato separatamente dagli altri processi conflittuali di integrazione politica, economica e, si badi bene, di integrazione delle politiche (¹). Un progetto dunque, più che un processo, di ri-articolazione dell’azione pubblica e riformulazione della statualità, dentro a un intrico di altri progetti conflittuali e concorrenti ma reciprocamente influenti sulla particolare stagione di globalizzazione in cui ci troviamo.

Le differenze interpretative del modello di europeizzazione rispecchiano, infatti, aspetti diversi di questo incastro di processi transnazionali e progetti istituzionali. Non a caso, l’attenzione prevalente è stata accordata, in chiave costituente, all’elaborazione di politiche con modalità non eguali ma in qualche modo equivalenti a quelle che possono caratterizzare un modello più tradizionalmente federale (Cowles etc. 2001) coinvolte nel processo di scala europeo. In quest’ambito, si sono aperte prospettive di ricerca innovative che hanno condotto da un lato alla riflessione sulla governance multilivello (Hooghe e Marks 2001) o, in altra prospettiva, alla negoziazione intergovernativa (Bache 1998), le due principali riflessioni sulla forma dei processi di costruzione delle nuove istituzioni comunitarie.

In questa prima versione, l’adattamento dei contesti nazionali alle pressioni europee è stato spesso spiegato in un’ottica adattiva, per così dire, ‘discendente’ (Cowles ecc. 2001) che commisura la pressione comunitaria al contesto nazionale in base al grado di ‘scollamento’ di quest’ultimo, a meno di fattori d’incompatibilità (il modello della goodness of fit). L’influenza maggiore avverrebbe pertanto nelle realtà più distanti dai principi comunitari, come pure il massimo recupero, purché non incompatibili. Insomma, una specie di modello gravitazionale nel quale prevale però l’influenza del centro, l’adattamento locale, ed un’ipotesi di equo sforzo commisurato alle posizioni originarie (²). Si tende a privilegiare in questo caso gli attori e i fattori di sostegno, o al contrario ostativi al processo, sottolineando (in analogia ai processi globali) la scomposizione delle tradizionali alleanze, e la nascita di nuovi attori e ‘imprenditori politici’ pro o contro l’europeizzazione (per esempio, parti della burocrazia, forze politiche, ecc.). Molti ambiti di politica nei quali sono state esercitate iniziative programmatiche di ‘integrazione positiva’ (frutto dell’introduzione di nuove regole comuni: per esempio, la politica agricola, ambientale, sociale, la stessa integrazione monetaria…) hanno mostrato tracce dell’adattamento virtuoso all’azione comunitaria, con effetti tanto più forti quanto maggiore era la distanza dalle posizioni iniziali (la politica di bilancio in Italia è esemplare da questo punto di vista).

Per quanto significative, non sono queste necessariamente le aree di maggior successo in termini di esiti. Sovente, l’omogeneizzazione dei mercati (dalle telecomunicazioni, ai trasporti aerei, pubbliche utilità e norme d’impresa) è proceduta celermente per modalità deregolative, l’eliminazione di barriere normative e istituzionali, grazie anche al sostegno di potenti lobby multinazionali (che hanno guadagnato all’integrazione europea la cattiva fama di progetto neoliberista). La più parte dell’integrazione dei mercati è avvenuta tipicamente attraverso meccanismi di “regolazione competitiva” che accomunano i casi d’integrazione “negativa”, spesso indicati appunto come le aree di maggior successo (Scharpf 1999).

Dal punto di vista dell’attuazione, però, la costruzione di politiche comuni può essere considerata come il progressivo orientamento, incrementale e contestuale, nonché la continua re-invenzione di spunti comuni nei contesti locali e nazionali (Ladrech 1994); nonché, in chiave più politica, come attivazione di soggetti e arene su più dimensioni (Radaelli 2000) territoriali e di competenza (due modi, questi ultimi, di considerare l’influenza reciproca tra dimensione locale e comunitaria sulla costruzione di nuove istituzioni e modi di apprendimento). L’apprendimento problematizza la nozione di omogeneizzazione, e pone l’accento sulla dinamica specifica delle politiche (rispetto alla maggiore lentezza delle istituzioni e delle regole formali), la riformulazione dei quadri concettuali e cognitivi che orientano l’azione. Gli esempi migliori si danno là dove la pressione esercitata è minore; anzi, là dove non esiste un trasferimento di modelli di politiche ma, al contrario, l’esercizio al coordinamento consente che attori locali si mobilitino e interiorizzino i suggerimenti che provengono da altri contesti. Le politiche pensate per l’esclusione sociale, per esempio, o per l’impresa, sono tributarie di questo consistente lavorio di riflessione che avvia e si nutre, su un piano di reciproca influenza, delle azioni e reti locali di policy. Le politiche urbane, e l’impegno per lo spatial development, non sanzionati da competenze comunitarie, rientrano a buon diritto in questo ambito (Mariotto 2002; Tedesco 2005; Cremaschi 2003; per esempi più ‘leggeri’, come i Leader, Vettoretto 2003).

Il quadro delle politiche territoriali è complicato e poco sistematico, eppure mostra con efficacia gli effetti delle iniziative comunitarie sia sul posizionamento degli attori che sullo sviluppo delle iniziative. Non è difficile trovare esempi rilevanti di europeizzazione nelle politiche di settore (Fabbrini 2003); in questa sede ci avventuriamo ad indicare in sequenza diverse modulazioni, tramite alcuni esempi, dell’adattamento virtuoso e dell’uniformizzazione opportunista, da un lato; dell’anticipazione e dell’uso strategico dall’altro.

Val la pena ricordare in premessa, che l’Italia non dispone di una politica territoriale a sé (l’ordinamento spaziale degli investimenti pubblici) se non in forma settoriale (trasporti, reti…), o parziale (le responsabilità regionali hanno assunto spessore solo in parte e in epoca relativamente recente). La politica regionale nazionale (Casmez e partecipazioni statali) ha progressivamente ceduto il passo di fronte alle rivendicazione regionali da un lato, alle tensioni politiche dall’altro. Infine, una sorta di politica urbana in Italia esiste, sia pur in modo implicito in Italia, da circa quindici anni, soprattutto per iniziativa locale (comune e operatori) e con accento prevalentemente immobiliare.

In questo quadro si sono progressivamente inserite le iniziative comunitarie che hanno affrontato prima lo sviluppo regionale e, a partire dagli anni Novanta, la questione urbana e la “coesione” territoriale (³) con iniziative che da sperimentali sono divenute centrali per le prossime priorità. Dunque un campo d’iniziative diverse, non integrate, parte delle quali non ha ancora superato la fase sperimentale, ma che non è neppur irrilevante dal punto di vista finanziario, tenuto conto soprattutto degli investimenti indotti. Inoltre, iniziative frutto di diverse filière d’investimento (immobiliare, sociale, infrastrutturale, ‘strategica’) e di diverse culture riformatrici. Un campo infine fortemente condizionato dall’azione concorrenziale dei due principali attori centrali, Finanze e Lavori Pubblici, e delle numerose autorità più o meno indipendenti (autorità di Bacino, Sovrintendenze…); e in misura notevole da attori regionali, locali nonché da reti e agenzie.

In questo contesto, l’influenza delle politiche europee è vistosa e, al tempo stesso, apre un confronto strategico sulla posta in gioco. In altre parole, lungi dal dispiegarsi omogeneamente, il processo di europeizzazione assume piuttosto le caratteristiche di un tappeto ridisegnato da diversi telai, alcuni di questi a supporto (per varie ragioni, anche di promozione individuale) della pressione proveniente dall’esterno, altri (o in altre occasioni gli stessi) retroagenti sull’attore comunitario non solo, questo è il punto, per opporre resistenza, ma per ‘usarlo’ come grimaldello strategico in un contesto nazionale più incerto, o per sospingerlo verso formulazioni più avanzate o consone agli interessi nazionali e locali. Insomma, decostruendo il processo di europeizzazione, se ne riscoprono gli effetti “dans tous ses états”.

Per quanto attiene l’adattamento, una delle più evidenti manifestazioni ‘virtuose’ della pressione innovatrici esercitate dalle politiche comunitarie (non a caso nel contesto culturale dell’aggiustamento di bilancio e dell’adozione della moneta unica) è stata la costituzione del Dipartimento delle politiche di sviluppo a metà degli anni ’90, che accentra le leve ­dei fondi comunitari prima disperse, e avvia iniziative importanti a sostegno di una ‘nuova’programmazione in parte modellata sugli indirizzi europei (Graziano 2003). Nella riforma ministeriale del governo nazionale, anche nel nuovo Ministero delle Infrastrutture la dizione sviluppo territoriale, di chiara derivazione comunitaria, sostituisce la precedente di coordinamento, e coincide grossomodo con l’assorbimento dell’unità di vigilanza su alcuni importanti programmi europei (Urban in particolare) e un crescente impegno nei comitati di Brussels.

Un effetto di apparente adeguamento delle politiche locali, in realtà di omogeneizzazione opportunista, è la composizione delle scelte settoriali nei documenti di programmazione delle regioni. La traduzione delle priorità comunitarie in un Piano per il Sud crea, infatti, una (per certi versi ovvia) corrispondenza dell’architettura e della ingegneria finanziaria dei singoli Por (piani operativi regionali), disegnati sugli stessi assi e misure e, con poche variazioni, anche sulle stesse scelte di investimento. L’adeguamento è in questo caso tributario della forte impostazione nazionale e, in certi casi ma non in tutti, di certo cinismo o inerzia nel disegno programmatorio regionale, attento a contemperare i requisiti di efficacia e concentrazione con le preoccupazione politiche di redistribuzione. Una relativa omogeneità, peraltro, si riscontra anche nei Documenti d’indirizzo delle regioni del Centro-Nord, non subordinate a un quadro di programmazione congiunto.

Gli effetti organizzativi sono dichiarati e spesso rivendicati dai responsabili politici ministeriali, che peraltro vantano separatamente più di un esempio di re-interpretazione e anticipazione degli stilemi comunitari. Oltre agli effetti a valle, nel processo di europeizzazione non sono rare retroazioni significative. Ancor prima delle riformulazioni organizzative, l’avvio dei patti territoriali segna in Italia una fase di sperimentazione dal basso di modelli concertativi di sviluppo locale, inizialmente extra istituzionale o per lo meno extra ministeriale. Tale esperienza è stata ripresa e generalizzata, sempre in via sperimentale, dalla Ue con i PTO. Inoltre, nel Qcs 2000-2006 il Dps definisce per la prima volta sia obiettivi territoriali che urbani, ambedue con una certa dose di originalità: si tratta dei programmi integrati territoriali e delle azioni per le città (⁴). Complessivamente, si tratta di cifre non irrilevanti, superiori all’investimento complessivo dei due Pic Urban comunitari (⁵). Il modo in cui è stato sviluppato il Pic Urban in Italia è originale, rispetto alla matrice nord europea; sulla riformulazione, e i travisamenti per certi versi felici, hanno inciso sia i soggetti locali che la Dicoter del Ministero delle Infrastrutture (Tedesco 2005), pur talvolta eccedendo nell’assimilare l’iniziativa ai modelli di valorizzazione fondiaria più frequenti nel panorama nazionale. Quest’ultima ha anche promosso -non senza difficoltà- un programma Urban Italia aggiuntivo a quello comunitario, e altre iniziative modellate su esperienza di altri stati membri; e ha promosso dei programmi sperimentali di “progettazione territoriale” (⁶) orientati tra l’altro a costituire riserve di progetti coerenti con i finanziamenti e le finalità comunitarie. Finanziamenti aggiuntivi sono inoltre stati recuperati -insieme dalle due amministrazioni centrali- per avviare piani ‘strategici’ (⁷), iniziative volontaristiche non normate sulle quali l’influenza delle pratiche d’eccellenza (Barcellona, Lione, ecc.). Anche i Pit si sono imposti sul campo, inizialmente osteggiati dalla Commissione preoccupata da possibili ritardi di spesa (Cremaschi 2002). Nei Prusst e, in generale, nella programmazione integrata alcuni osservatori rilevano un’idea di progetto di territorio anche più innovativa delle acquisizioni comunitarie (Clementi 2002).

Infine, un uso dichiaratamente strategico delle politiche comunitarie è quello di chi le ha usate come grimaldello per forzare un riferimento territoriale dentro al non troppo ricettivo tessuto delle politiche nazionali e regionali. Questo è avvenuto a scale molto diverse, dai quartieri coinvolti nelle numerose iniziative di riqualificazione, anche di quelle promosse localmente, alla programmazione regionale. In assenza appunto di un riferimento nazionale delle politiche territoriali, la possibilità di usare la sponda comunitaria ha fatto gioco a chi cercava di inserire iniziative di sviluppo urbano, attrezzature locali, azioni di contesto in programmi regionali egemonizzate da logiche programmatorie o orientati ad altre finalità. Numerosi casi studio di trasformazioni territoriali mostrano spesso il progressivo emergere della consapevolezza dei nessi strategici, delle opportunità di integrazione, operati dentro e attraverso le norme e le regole dei singoli programmi (Iris-Mef 2005).

4. Cambiano? Come cambiano?

In che senso, dunque, si intende che queste iniziative tendono a modelli comuni? Le politiche regionali –nonché i crescenti aspetti di territorializzazione, le iniziative urbane- si appoggiano su sistemi di intervento che in Europa sono molto diversi, come pure la collocazione delle competenze delle specifiche iniziative. Sono diversi i linguaggi amministrativi, le organizzazione statuali, priorità politiche, culture tecniche, sensibilità culturali (⁸), fino alle regole e istituzioni della pianificazione territoriale e della programmazione economica.

Le letture del cambiamento sono riconducibili in sintesi a tre modalità, che delineano opzioni di intensità decrescente: da un lato, si avanza l’ipotesi di una progressiva assimilizzazione dei modelli, che diventa nell’ipotesi di massima, un’‘europeizzazione’ delle politiche territoriali, di costruzione di istituzioni comuni (Newman e Thornley 1996); nella versione più prudente dello SSSE, si auspica un crescente avvicinamento tra modelli di piano, e in particolare la presa d’atto dei problemi di scala europea, e delle interdipendenze tra scelte nazionali o locali; infine, nell’ipotesi di minima, il senso del cambiamento è assunto nell’idea di un progressivo apprendimento collettivo di nuove pratiche (come ammette lo stesso Paludi, che pur vorrebbe di più: 2001) e, con un segno per certi aspetti analogia, nell’elaborazione di strutture di governance multidimensionale (Hooghe e Marks 2001).

In realtà, gli indicatori di convergenza –nelle politiche territoriali- non sono conclusivi: i processi verso una presunta omogeneizzazione sono ‘leggeri’ ed eterogenei (Giannakourou 2005), gli aspetti più vistosi si sono esperiti nella prima fase delle politiche regionali (Morata 2002); e soprattutto, sono più evidenti laddove le condizioni di partenza era più distanti (Tedesco 2005), una situazione che ha certamente caratterizzato l’Italia all’avvio delle politiche urbane ma contraddistingue ora più i molti paesi dell’allargamento, alle prese con la riforma dell’organizzazione amministrativa e programmatica spesso su modelli di derivazione comunitaria.

Ma come si è visto, gli indicatori d’europeizzazione che è possibile riscontrare, almeno nel campo delle politiche territoriali, evidenziano piuttosto un quadro misto, nel quale convivono diverse intensità e stili di europeizzazione, fenomeni di rigetto e anticipazioni del cambiamento. Come sovente succede, il quadro non è facilmente interpretabile, nonostante tentativi di piegarlo a interpretazioni funzionaliste del cambiamento.

Le dinamiche di cambiamento delle politiche territoriali, di stampo comunitario e non, non sono interamente riconducibili a premesse intenzionali, ma neanche del tutto casuali; non sono pienamente coerenti ad una logica funzionale, ma neanche volte a sostenere in toto l’autonomia dei territori. Inoltre, quest’apparente evanescenza si accentua proprio quando le politiche territoriali acquistano visibilità tra i principi comunitari (dove non figuravano in linea di principio) e le priorità nazionali (dove sono state spesso ignorate).

Ma che cambiamento ci sia stato, non appare dubbio, né è ipotecata l’incidenza delle istituzioni comunitarie nell’orientarlo; si discute casomai del significato e della direzione da seguire. In questo senso, valutazioni diverse sottolineano casomai il carattere delicato e non definitivo delle innovazioni più interessanti: la tendenza a introdurre elementi di coordinamento, al posto di pratiche di comando nelle decisioni di piano è forse ancora generica; l’integrazione territoriale di politiche diverse –obiettivamente un’operazione non semplice anche solo da formulare- fa i conti con le forti vischiosità della politica e dell’apparato amministrativo; la presenza d’iniziative strategiche a livello urbano e nazionale apre prospettive leggere e dinamiche ma stenta a consolidare pratiche, coalizioni e stili di governo efficaci e trasparenti.

Passata una stagione di tumultuosa innovazione, il paese stenta a consolidare le innovazioni, frutto anche dell’azione comunitaria, e a rilanciare nel negoziato intergovernativo gli elementi di elaborazione originale che meriterebbero una ripresa. Il nuovo Documento strategico nazionale per la programmazione del prossimo ciclo di fondi strutturali potrebbe costituire l’occasione di riconoscere compiutamente la dimensione territoriale delle politiche, e identificare una prospettiva temporale non effimera delle iniziative rilevanti per lo sviluppo locale e regionale, per la qualità delle città e la crescita. Se riuscirà in questo scopo, rappresenterà la cartina di tornasole dell’innovazione comunitaria esperita in pratica, e renderà visibili le acquisizioni e i nodi irrisolti nell’adeguamento reciproco dei quadri di politica.

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Tra i principi delle politiche comunitarie, il policentrismo è venuto occupando spazi crescenti (CCE 1999). Con un altro ristretto gruppo di temi, a tratti eterogenei, il policentrismo sembra aver consolidato una sorta di common wisdom nel policy-making comunitario rivolto al territorio (Cremaschi 2005).

Il termine policentrismo ha un significato volutamente ambiguo (per delle rassegne: Kloosterman e Musterd 2001; BBR 2002; Waterhout et al. 2005): si presta ad usi diversi alle diverse scale geografiche, alludendo al riequilibrio territoriale e alla generazione di iniziative dal basso, da un lato; al potenziamento dei potenziali competitivi alla scala del continente dall’altro.

In linea di principio, dunque, il policentrismo sarebbe pertinente proprio perchè aperto, inconclusivo, ambiguo: consente, come altri dispositivi discorsivi delle politiche comunitarie, più di quanto definisca. Come altri ‘plastikwort’ (Migliaccio 2004, 115), è uno di quei termini che acquistano significato più per la capacità di trasmigrare che per quella di denotare; contraddistinti da un elevato grado di “astrazione, aura scientifica, popolarità, potere riduttivo, libera combinabilità, assenza di dimensione storico, geografica e sociale” (ivi) queste nozioni gettano delle reti che unificano campi di esperienza diverse, e consentono un certo grado di libertà di riformulazione tematica. Apparentemente, un’operante metafora generativa delle politiche (Cremaschi 2005).

All’atto pratico, dunque, il policentrismo ha più sfumature di significato, la cui origine è ricostruita nel prossimo paragrafo. E’ utile, in questo come in altri casi, una ricerca che, pur nella modestia dell’occasione, tracci le linee genealogiche del concetto attraverso formulazioni e pratiche. Se ne evidenziano così alcuni problemi e, un po’ contraddittoriamente con le due ispirazioni descritte in seguito, l’originale tensione esplorativa e progettuale.

Il paragrafo seguente approfondisce il primo significato possibile: un modello spaziale di equilibrio tra la concentrazione urbana e l’organizzazione in rete delle città europee; inoltre, lega la crescita urbana alla conservazione degli spazi aperti. Questo aspetto resta forse il più interessante per le ricadute sulle buone pratiche locali, ma non presenta grandi implicazioni per le politiche comunitarie.

Il terzo paragrafo esamina l’altro ingombrante significato: in questo caso, il policentrismo sembra la nozione atta a sostenere le iniziative volte a controbilanciare la regione delle capitali europee (sita a cavallo del confine franco-tedesco) e altre aree territoriali suscettibili di significativo sviluppo, limitrofe o periferiche. Un’ambizione che colloca però questa riflessione su un piano molto rischioso e pieno di tranelli.

Questo tema infatti apre al confronto con altre suggestioni, che insistono sullo sviluppo dell’intero continente, oggetto del quarto paragrafo, e affrontano questioni come la competizione globale. Su questo terreno, il policentrismo sembra destinato a restare un riferimento non conclusivo per vari motivi.

Uno di questi motivi, affrontato in seguito, riguarda la pertinenza del tema a diverse situazioni geografico insediative. Scontata la pertinenza del modello policentrico rispetto ad una classica organizzazione christalleriana, resta da chiedersi se rsulti adeguato anche per la situazione italiana. Infatti, per descrivere la configurazione territoriale italiana è stato recentemente fatto ricorso a nozioni multidimensionali come quella di ‘piattaforma’ territoriale. Senza necessariamente abbracciarle in toto, queste formule di moda (già in parte tramontate) hanno il pregio di evidenziare l’intreccio tra scale (locale e globale), e tra manifestazioni specifiche dell’azione collettiva e ambiti territoriali (per esempio, gli ex distretti ma non solo).

In conclusione, questo breve saggio esamina come si è formata una nozione complessa, e quale uso ne sia stato fatto nel dibattito teorico e nella costruzione delle politiche. Che le politiche si nutrino di rappresentazioni, e che queste mostrino di possedere vita propria, non può certo sorprendere (Cremaschi 2002); ma è pur sempre opportuno riflettere su come pratiche significative si influenzino ed evolvano, e quali spazi disegnino (e quali cancellino). L’obiettivo è mostrare quanto il dibattito sul policentrismo celi, e quanto riveli, della configurazione insediativa in una situazione di transizione, nei fenomeni e nelle rappresentazioni.

Per una genealogia

Nello Schema di Sviluppo Spaziale Europeo (SSSE: cfr. CCE 1999) il termine policentrismo costituisce parte (degli scarsi contenuti sostantivi) delle strategie politiche per lo sviluppo bilanciato, competitivo e sostenibile.

Come è noto, lo SSSE –pur avendo a sua volta dei prestigiosi antenati nel Consiglio d’Europa (Pagliettini 2005) – ha cercato di ricucire la trama dei diversi fili territoriali presenti nelle politiche di integrazione economica, infrastrutturali, regionali e, infine, nelle azioni urbane. “Le politiche di sviluppo territoriale mirano a garantire uno sviluppo equilibrato e sostenibile del territorio dell’Unione in armonia con gli obiettivi fondamentali della politica comunitaria, ovvero la coesione economica e sociale, la competitività economica basata sulla conoscenza e conforme ai principi dello sviluppo sostenibile, la conservazione della diversità delle risorse naturali e culturali”. Lo scopo è rimediare alle disparità presenti nel territorio europeo al fine di creare delle Global Integration Zone (GIZ) al di fuori del Pentagono.

Secondo una diffusa immagine sintetica, la ‘regione delle capitali’ concentra gran parte della capacità produttiva del continente. Si tratta di un ‘pentagono’ che comprende l’area a cavallo tra Londra, Parigi, Milano, Monaco e Amburgo. Lo SSSE afferma che il Pentagono ospita -su il 20% del territorio- il 40% della popolazione e il 50% del Pil europeo (CCE 1999).

La polisemia della formulazione politica –una volta approvato lo SSSE- non sfugge ai ricercatori, che prontamente osservano (Davoudi 2003) che nell’idea di policentrismo converge una doppia struttura del discorso.

Da un lato, l’idea di policentrismo è analitica: l’Europa è policentrica (almeno questo è il problema da verificare, la misura da ricercare). E infatti, un rapporto Espon –che esamineremo più avanti- ha misurato il grado e le potenzialità di “sviluppo policentrico” imputabili alle aree urbane con i migliori rating in demografia, trasporti, industria, governance e innovazione tecnologica. Assumendo che città competitive possono svilupparsi tra le più estese e più robuste, alcuni territori sono apparentemente più forti, nell’area Baltico-Scandinava, intorno al ponte dell’Øresund, e nell’arco latino da Barcellona a Montpellier, oggetto di forti investimenti statali; e forse intorno all’area Mittel-orientale di Vienna, intorno alla caduta delle frontiere. In definitiva, le regioni urbane potenzialmente di rango elevato, suscettibili di incrementare il policentrismo del continente sono poche, e con poche chance di divenire GIZ. Sono potenzialità, che dipendono da progetti, che possono sorreggere al massimo idee di organizzazione regionali.

Dall’altro lato, policentrismo è una categoria normativa: il policentrismo è buono per l’Europa. E’ stata più volte indicata l’incoerenza della scala di riferimento (in generale: Davoudi 2003 e Hall 2001; per adattamenti locali: Shaw e Sykes 2004): a livello macroterritoriale, la diversificazione delle aree di “integrazione economica globale” parrebbe una condizione prioritaria per la performance strategica ed economica dell’Unione Europea; a livello meso, invece, lo sviluppo regionale deve sostenere anche le aree periferiche per aumentare la coesione; a livello locale, infine, l’organizzazione metropolitana policentrica sembra più sostenibile e egualitaria.

Non si tratta però di obiettivi omogenei, o necessariamente paralleli. Quello che viene perseguita ad una “scala” può essere non solo diverso, ma addirittura in contraddizione con quanto viene perseguito ad un’altra. Inoltre, non è detto che queste fenomenologie siano coerenti con la stessa categoria di policentrismo, e che questa debba essere ricondotta a qualcosa di più vasto, come allude il non meno vago principio (ma per lo meno è chiaro che di principio si tratta, e non di una situazione) della coesione territoriale (Faludi 2004).

In questo caso, il policentrismo evapora in un richiamo ad una politica di riequilibrio attenta alla densa specificità del dato territoriale. Ma si perderebbe per l’appunto l’ancoraggio analitico e sostantivo.

Se si volesse mantenerlo, come sembrano ritenere in massima parte ricercatori e studiosi, si dovrebbe concludere che la categoria di policentrismo è progettuale, e come tale rinvia a contesti individuali e condizioni molto particolari. Nuove strutture policentriche potrebbero formarsi allora se le tendenze diffusive e conurbative in atto (il policentrismo analitico) fossero accompagnate da politiche infrastrutturali e di specializzazione funzionale, cioè da strategie metropolitane (che devono farsi carico di una determinata qualità del principio ‘policentrista’, non necessariamente di tutte).

Morfologie e integrazione territoriale

A seguito dell’assunzione del policentrismo a rango di spirito guida dello SSSE, un certo numero di studi si è volto a riconsiderarne le fortune e le vicende. Salvo a scoprire che certa radici della riflessione sul policentrismo sono sempre state vitali, e che questioni specifiche su forma e gerarchia dei sistemi urani si sono poste non appena storicamente è sorta la questione dello sviluppo delle città oltre alla forma storica monocentrica e delimitata (da mura).

Non sarebbe difficile –infatti- trovare ascendenze ‘dottrinarie’ importanti e legittime nella storia disciplinare dell’urbanistica. Sembra opportuno accennare brevemente a due possibili filoni: il primo che va ricondotto latamente allo sforzo di ‘pensare l’espansione’ della città storica nel farsi della prima industrializzazione; il secondo, indaga forme e processi di organizzazione del territorio una volta consumata la differenza tra città e campagna, e accolta interamente questa seconda nel modo di vita urbano.

La prima tradizione ha un preciso orientamento formale e urbano. Il piano di New York o l’Ensanche di Barcellona anticipano in fin dei conti il problema, che verrà acquisendo spessore analitico con la Scuola di Chicago, che della struttura della città estrapola un modello che esalta le differenze evolutive delle sue parti; o dagli economisti urbani che -nel secondo dopoguerra- sottolineano la varietà delle attività nella città manifatturiera del XX secolo. Come è noto, un ritorno alla declinazione morfologica avviene con i Ciam che consolidano negli urban cores i modelli di disarticolazione organicista studiati fin dagli anni ’30; e, più tardi, da Lynch e altri, che ne esaltano l’aspetto evenemenziale e percettivo.

La seconda tradizione privilegia un punto di vista regionale, non disegna l’aspetto formale, ma assegna più importanza alle relazioni tra le parti e in particolare agli aspetti dinamici. A scala regionale il policentrismo ha storiche ascendenze nel lavoro di Geddes, che coniò la parola conurbazione per descrivere l’area di crescita esterna alla metropoli, nonché socialmente ed economicamente da questa dipendente. Ma il cruciale aspetto della dinamica e della interdipendenza delle relazioni, e non del loro puro svincolarsi dal centro, diventa chiara più tardi, per esempio con l’esperienza di De Carlo sulla città regione milanese. La decentralizzazione delle attività -conseguenza del decrescente costo del suolo e del lavoro man mano che ci si allontana dai centri- è ben nota fin dagli anni Sessanta, e vede attivarsi i governi locali nelle politiche urbane. Nel frattempo, questa mole di suggerimenti culturali diversi tra loro si fa politica, con le métropoles d’équilibre pensate in Francia negli anni 60’ per contrastare la primazia di Parigi, ampiamente riprese in Italia nelle proiezioni territoriali di Progetto ’80. La presenza di politiche pubbliche a questa scala – attivate dagli stessi discorsi riconducibili al policentrismo- è un ulteriore elemento caratteristico di questa seconda riflessione.

La ricerca delle radici disciplinari rischierebbe fatalmente di cadere in una disputa accademica incapace di far uso, in questa nobile sequenza di anticipatori, delle differenze di prospettiva e di approccio teorico. Forse quello che conta sottolineare –oltre al fatto che numerosi diversi tentativi si pongono in sequenza- sono due aspetti: la diversità dei materiali descrittivi, e le epoche di svolta. Altra cosa è infatti considerare: a) la forma conurbativa, modello della espansione nella prima industrializzazione; b) la forma metropolitana, modello di integrazione nella società del benessere del dopoguerra; c) la forma data dalla dispersione, che caratterizza invece il processo (decostruito) di riarticolazione su più dimensioni degli spazi nella tarda modernità.

Per una volta, la ricerca nazionale non ha inseguito da lontano l’evolversi dei fenomeni. L’indagine sulle forme dell’urbanizzazione è stata intrapresa in Italia da programmi di ricerca diversi -e in parte concorrenti- negli ultimi venti anni, con una sequenza più volte ripercorsa, ma non ancora assestata. Alcune ricerche (pionieristica quella di Itaten, in Clementi, Dematteis e Palermo 1996; ripresa di recente da una ricerca della Società Italiana degli Urbanisti, coordinata da Clementi 2006; su tracce in qualche modo allineate, la comparazione internazionale esposta in Indovina et al., 2005) hanno in comune il tentativo di concettualizzare le forme a partire dai modi del cambiamento (e non il contrario). Un ‘territorio millefoglie’ (Clementi, 2006), dove il problema della descrizione non è affrontare l’elemento unitario o la relazione, ma il gioco tra i due punti di vista nelle molteplici combinazioni territoriali.

In sostanza, da questa rapidissima carrellata si scopre che la componente cruciale delle aree di ricerca alle quali è possibile ricondurre la nozione di policentrismo riposa –in modo implicito o ingenuo nelle prime formulazioni, progressivamente in modo più consapevole- su una qualche nozione di interdipendenza funzionale tra le parti, questione che sarà ripresa nei prossimi paragrafi.

Resta aperta invece, e pertinente, la domanda di ricerca sulla ‘buona’ forma urbana alla luce degli sviluppi post metropolitani, della continua dispersione insediativa, delle varietà di combinazioni locali (Hall 2005; Indovina et al. 2005). In questo caso, il policentrismo alimenta una opportuna rivendicazione ad una maggior partecipazione alla definizione degli assetti, insomma, ad una correzione su base locale delle logiche strutturanti astratte.

Rete urbana e regioni europee

Alcuni studi analitici -di carattere prevalentemente geografico- hanno cercato di colmare il gap di contenuto tra definizioni rigorose, ma caduche, e usi sfuggenti ma fertili. Infatti, l’aspetto più analitico della ricerca sul policentrismo è stato sviluppato da sedi legate al policy-making comunitario, alla scala del continente e in ottica comparativa tra i diversi paesi europei. Val la pena ripercorrere questo percorso intellettuale più per il filo del ragionamento seguito, anche a prescindere dai risultati empirici.

La Conférence des regions periphériques maritimes ha redatto uno Studio (per la parte italiana curato da G. Dematteis) sul modello tendenziale di un’Europa policentrica, indicando anche una possibile correzione ‘volontarista’ (Crpm 2002). In particolare, lo studio si sofferma sulla formazione di quei grandi spazi suscettibili di ospitare formazioni economiche competitive alla scala globale e alternative al centro esistente intorno alla regione delle ‘capitali’. Questo studio evidenzia tra l’altro la marginalità geografica dell’Italia rispetto alle attuali possibili zone di integrazione; anche nello scenario volontarista, le indicazioni di una potenziale GIZ nella pianura padana intorno a Milano rivolta al Pentagono; e di una seconda intorno a Roma e Napoli rivolta al Mediterraneo, resterebbero poco realiste (Dematteis et al. 2006).

L’aspetto dell’interdipendenza è ripreso dal successivo rapporto ESPON (Nordregio 2004) che insiste, più che sui caratteri morfologici, sul fatto che i centri componenti l’unità policentrica devono essere interrelati e cooperanti. In realtà, anche il rapporto Espon si limita ad un’analisi di figure territoriali della organizzazione urbana, pur con qualche tentativo di elaborare l’identificazione delle forme urbane locali (meno sulle relazioni tra aree a livello di continente). Lo studio ha due punti di partenza: l’Europa è composta da un vasto raggruppamento di centri urbani di media dimensione che non sono sovrastati da alcun ‘capitale europea’ a carattere dominante; l’eventuale struttura policentrica risulterebbe dalla sottile costruzione delle aree funzionali urbane riclassificate secondo funzioni e dimensioni come potenziali strutture urbane competitive.

In particolare, vengono individuate delle Functional urban areas (FUA: aree funzionali urbane) mediante i parametri classici della dimensione, della connessione e della localizzazione geografica (¹). Questa riflessione dà però origine ad alcune considerazioni sulla struttura urbana del continente non prive di qualche interesse. Considerando le aree funzionali come “building blocks for the polycentric regions”, lo studio individua, nei 29 stati europei dell’area studio Espon (²), 76 MEGA (Metropolitan European Growth Areas: aree di crescita metropolitana di particolare rilievo) tra cui compaiono tutte le capitali (tranne Nicosia, Cipro). Mentre due terzi dei paesi hanno una sola grande area metropolitana, i 6 paesi più popolosi hanno più di 3 MEGA ciascuno. Di nuovo, la concentrazione è evidente: ben 17 grandi aree metropolitane sono all’interno del Pentagono.

Un altro dato utilizzato per analizzare le potenzialità policentriche riguarda la specializzazione funzionale, una dimensione importante per comprendere il grado di policentrismo, anche perché è la caratteristica che rende ogni città diversa dalle altre. La valutazione della specializzazione di ogni FUA consente di stimare i flussi di scambi necessari per l’integrazione economica e politica dell’area.

Infine, le potenzialità di sviluppo policentrico (³) sono espresse in seguito a considerazioni sulla prossimità morfologica delle FUA. A questo scopo sono stati usati indicatori relativi a popolazione, trasporti, produzione manifatturiera, titoli di studio/diffusione della conoscenza e strutture decisionali. Il punto di partenza delle riflessione resta sempre l’esigenza di avere delle città-regioni fortemente competitive al di fuori del Pentagono. Per questo si individuano le FUA più “forti” che possano costituire the “cornerstones of new global integration zones”. In particolare, si individuano delle zone dove le FUA sono più vicine l’una con l’altra. Anche le MEGA sono differenziate in base a massa, competitività, connettività e diffusione della conoscenza (⁴).

I dati relativi ai flussi e alle reciprocità fra aree funzionali, per determinare eventuali interconnessioni tra esse o interconnessioni potenziali, non sono semplici da reperire, e questo costituisce un limite rilevante. Nel rapporto vengono evidenziati soltanto degli esempi di co-operazione e networks, come forme di policentrismo istituzionale e strutturale a scala europea, a partire dagli scambi e gli accordi internazionali tra Università: mobilità Erasmus e dal traffico aereo europeo.

Inoltre, il ragionamento consente di argomentare ulteriormente sulle dinamiche e sui punti critici (⁵). Per esempio:

• il ‘tasso’ di policentrismo –una valutazione non sempre traducibile in modo in equivoco in indici analitici- appare in diminuzione, soprattutto per l’estensione dell’area di influenza delle maggior aree metropolitane dovuta all’incremento di accessibilità (per le condizioni di trasporto su strada, ferrovia ecc.); da questo punto di vista, la diminuzione pare destinata a continuare, a meno di catastrofi sul lato costo del petrolio;

• la definizione del Pentagono sembra troppo riduttiva, anche in puri termini geografici; la presenza di città importanti, ma esterne (Manchester, Berlino, Venezia, Genova, Parigi), suggerisce piuttosto un ambito più vasto e più significativo; anche la riflessione sui potenziali (per lo più demografici, ma legati anche agli spostamenti giornalieri) contrasta l’immagine iper concentrata del Pentagono, e favorisce l’dea di un urbano diluito su quasi tutto il territorio europeo (come appare anche nelle mappe riprese da MIIT 2005c);

• lo studio empirico delle relazioni tra il policentrismo e le performance economiche e ambientali dei paesi membri non dà risultati particolarmente significativi, come peraltro succede spesso con queste misure aggregate. Nonostante che il policentrismo risulti associato con quasi tutti i maggiori obiettivi politici della Ue, -la competitività economica, l’eguaglianza sociale, la sostenibilità ambientale- l’evidenza statistica –si è costretti a concludere- è debole;

• nella costruzione analitica e geografica della nozione operativa di policentrismo gioca, con rilievo, la classificazione funzionale delle aree urbane. Come è noto, la costruzione di classifiche è una parte (non originale e non gratificante) del lavoro di indagine, sempre ampiamente criticabile nei suoi presupposti. Il punto specifico in questo caso riguarda le funzioni connesse al ruolo di interfaccia tra territori e flussi globali, che sono solo parzialmente catturate dalla concentrazione demografica o di imprese e risultano in parte tributarie al rango dei centri;

• da questo punto di vista, c’è un po’ di contraddizione tra la ricerca di potenziali aree di rango superiore attraverso le due strade dell’analisi dei trend demografici, da un lato; della presenza di funzioni rare, dall’altro. Infatti, i due termini tendono a coincidere nei piani alti della gerarchia urbana ed a divaricarsi in vario modo ai livelli inferiori, una tendenza non facilmente recuperabile.

Al fondo di questa seconda direzione di ricerca, risiede la volontà di individuare dei potenziali competitivi, almeno parzialmente declinati secondo le specificità territoriali, che sostengano lo sviluppo del continente. Questi potenziali, identificati nelle città, conducono ad alcune scelte analitiche che, probabilmente per la limitatezza dei dati disponibili, tendono a concentrarsi su alcune caratteristiche di massa e demografia. I tentativi di individuare degli approcci analitici alla questione delle interdipendenze presentano, da questo punto di vista, risultati molto esili.

Una nozione scalare

L’idea di policentrismo riflette in fin dei conti un presupposto fondamentale: la nozione christalleriana che le città organizzino i territori in vista di confronti che avvengono su altre scale geografiche. In questa idea l’aspetto fondamentale è la corrispondenza gerarchica tra funzioni di coordinamento e territori, nella immagine simbolica della piramide dove una base (territorio ed economia) risponde ad un vertice (comando politico e di mercato).

Si può in definitiva proporre una riflessione sul modello logico del policentrismo, giocando sui tre elementi di base territoriale, vertice di comando e campo scalare di gioco. Molte delle politiche di cui ci troviamo a fare uso sono state sviluppate dentro a questi riferimenti. Questo è vero nelle tradizionali politiche allocative di riequilibrio territoriale, ma non è meno vero per politiche più diffuse, ma solo parzialmente diverse.

Una delle definizioni oggi prevalenti di sviluppo regionale assegna infatti importanza al rafforzamento delle capacità localizzate, pur nella consapevolezza che le opportunità dipendono da attori diversi (imprese e località) che interagiscono in un sistema di regole dinamiche. La misura tradizionale della competitività di impresa –la produttività- è affiancata da altri fattori di contesto. Non solo la geografia non scompare come vincolo, ma i luoghi acquistano vieppiù importanza come dispositivi di individualizzazione. Torniamo alla vecchia idea di Geddes della pianificazione come strumento per coltivare la ‘uniqueness’ dei luoghi.

In questo caso, nella metafora della piramide, è ribaltata l’idea di gerarchia: il vertice è visto come una funzione espressa dalla base, più che il contrario. Ma non si rompe la simmetria tra i due elementi che compongono l’immagine, simmetria messa in discussione dalla proiezione di razionalità diverse e concorrenti, di vertici diversi che proiettano immagini concorrenti del mondo. Coltivare le specificità, e trovare chi le apprezzi, sono infatti attività non coincidenti; e la globalizzazione accentua la dipendenza dagli scambi.

Nei flussi dell’internazionalizzazione, l’univocità del rapporto tra territorio-economie e politica-mercato è messa in discussione. Come si vede, i piani di confusione di intrecciano: né il territorio è funzione delle economie, né la sua organizzazione è funzione della competizione di mercato. Gli spazi di gioco tra questi elementi sono alterati dal compenetrarsi delle scale geopolitiche. Anche per questo competizione e qualità (coesione sociale, sostenibilità…) non sono ‘automaticamente’ coerenti, né necessariamente in contraddizione. Rispetto alla diffusione di un modello standard di sviluppo, questa concezione autorizza la riflessione di percorsi plurali e personalizzati, e insiste sulle dimensioni progettate delle politiche di sviluppo locale. Ma non esaurisce tutte le questioni, in particolare quelle relative ai rischi di scegliere.

Affermare l’importanza dei fattori di contesto non risolve il contrasto tra le forze in campo -nello spazio dei flussi e nello spazio dei luoghi- che restano incommensurabili. La fase di atterraggio dei flussi nei luoghi è il momento cruciale in cui si capisce quale risorsa si combina in quale mix.

In tutto ciò è riconoscibile un processo di riformulazione delle scale, o meglio, di trasformazione del modo in cui nel capitalismo maturo lo spazio viene conformato dal gioco degli interessi sulle coordinate geografiche e politiche (Brenner 2001). Le scale geografiche sono materiale di rilievo per il discorso che stiamo affrontando: in particolare, è già emerso come il tema del policentrismo acquisti significati diversi a seconda della scala alla quale è agito.

Più in particolare, la riflessione sulle condizioni delle politiche del territorio afferma che l’azione pubblica si svolge tra le scale, nel gioco che queste lasciano in particolare nelle dinamiche geopolitiche (solo per citare un caso letterario: Ohmae 1995; Scott 1998).

In questo processo, sia il territorio che le politiche sono cambiate. Sia pur in modo schematico, va ricordato che sono cambiate sia la rappresentazione che la rappresentanza politica dei territori (Gelli 2005). Come pure è cambiata la scala geografica e politica dove le iniziative -una volta ‘locali’- sono agite. Questo richiederebbero un diverso sforzo di descrizione e concettualizzazione. Qualche progresso è stato però compiuto in questa direzione.

Policentrismo e competitività

Connotare la forma della interdipendenza, il gioco tra diverse logiche di azione –individuali e collettive- è la posta in gioco della ricerca. In particolare, connotarla in modo non banalmente sistemico -come nelle aspettative del secondo dopoguerra- quando il territorio restava una proiezione delle relazioni funzionali di legami sociali e di logiche economiche esterne, e senza possibilità di reciproca influenza. Ma piuttosto connotare questa interdipendenza in modo pertinente rispetto ai sistemi di azione attivati in loco, e al tempo stesso, aperto alla interfacce con i processi di articolazione del capitalismo globale.

E’ quindi un po’ paradossale che il ‘campione’ delle figure territoriali all’origine della riflessione sul policentrismo –la regione centrale delle capitali europee descritta nello SSSE, a volte schematizzata nella immagine del ‘pentagono’(Melhbye 2000)- ometta questa indicazione. La riflessione sulle forme delle interdipendenza è precisamente quello che manca nella fotografia della concentrazione di fattori (demografici, di ricchezza, di ricerca). Concentrazione che non presuppone necessariamente delle relazioni funzionali tra questi territori, che pur esisteranno laddove le economie sono integrate, ma non necessariamente in tutta la vasta area considerata e non sempre nello stesso modo. Anzi, la creazione e il rafforzamento delle interdipendenze è questione chiave della formazione di nuove forme territoriali, diverse dalle tradizionali città.

Ma proprio le caratteristiche di prossimità e l’interdipendenza sono messe in questione (Amin e Thrift 2001) e non solo per problemi empirici, peraltro non facilmente superabili (la definizione di area in base agli spostamenti casa lavoro, per esempio, rispecchia un’immagine di società non precisamente attuale). Sulla prossimità si confrontano questioni teoriche e interpretative di non poco peso.

Solo apparentemente, infatti, l’approccio ‘funzionalista’ -dominante nei documenti ufficiali, come lo SSSE – prevale anche nei fatti: una versione meno definita, e in fondo, più processuale, è presente in molti diversi ambiti.

Nel primo modo di intenderlo, il policentrismo è inteso come una proprietà funzionale di un sistema di città, di una regione o di un continente, aggregati territoriali che possono quindi essere comparati con altre configurazioni spaziale alla stessa scala geografica o politica.

Questa rappresentazione è funzionale a discorsi diversi a seconda delle scale: a livello locale, la nozione di policentrismo esplora configurazioni spaziali più sostenibili e meno gerarchici di quelli basate sulla concentrazione polarizzata; a livello complessivo, vorrebbe misurare capacità differenziali di performance economica dei territori. Quest’ultima aspirazione, come pure i paralleli giochi sulla competitività dei territori, sembrano però poco convincenti. Al contrario, la rappresentazione delle relazioni transcalari del territorio è un problema cruciale da affrontare. Gli aspetti che contraddistinguono una situazione territoriale, all’incrocio tra relazioni e luoghi, più che ad una scala geografica o un livello gerarchico funzionale. In questo caso, la nozione di policentrismo non appare né necessaria né risolutiva; forse trovano miglior impostazione i diversi problemi –sostenibilità urbana, crescita, coesione territoriale- che si davano un po’ frettolosamente risolti dalla prima felice formula policentrica.

Questi problemi non sono certo sfuggiti ai ricercatori. Per esempio, la domanda forse più ‘densa’ riguarda la capacità delle reti di città intermedie di creare GIZ di successo (Hague e Kirk 2002). Questa questione (al centro di una recente ricerca comparativa: Hall e Pain 2006) affronta la questione, in particolare, se le città europee, oggi strutturate con varianti intorno al modello della città regione, siano in grado di creare sviluppo e compensare l’assetto monocentrico del continente. Altre domande, sollevate da diversi autori (vedi anche Hall 2005; Meijers 2005), riguardano il contributo che il policentrismo è in grado di offrire alla coesione, in particolare a quella territoriale, e alla sostenibilità.

La prima maggiore questione riguarda però la domanda se le città siano il motore dello sviluppo e, di conseguenza, la configurazione territoriale delle aree locali nel contesto dei processi di globalizzazione. La sfida anche teorica è di pensare il locale in modo non disgiunto dal globale, sfidando di fatto la disarticolazione ipotizzata da chi vede il trionfo dello spazio dei flussi ai danni di quello dei luoghi.

In questa direzione, un certo numero di studiosi ha evidenziato da tempo l’emergere di territori regionali sullo scenario mondiale. Questi territori si disarticolano dallo spazio nazione e, acquisendo qualche grado di autonomia e riconoscibilità, operano come “piattaforme territoriali per l’economia del post-Fordismo” (Scott 2001, c.vo mio): anzi, globalizzazione e città-regione sarebbero le due facce di uno stesso processo.

Questa formula –le piattaforme territoriali- è evidentemente un punto di arrivo di una lunga riflessione sul confronto tra locale e globale, tra competitività e coesione, che ha occupato laboriosamente i due decenni precedenti. Anche in questo non è inutile un piccolo sforzo di ricostruzione delle incrostazioni di significato prese a riferimento, in particolare, dal riuso strategico di questa nozione avvenuto in un momento particolare di formazione delle politiche territoriali in Italia. Con questa idea, infatti, si affronta da un’altra prospettiva il problema della nuova natura delle interdipendenze al cuore anche della nozione di policentrismo. E d’altra parte, si cerca un ancoraggio sostantivo nella direzione opposta a quella che portava a sfumare nel più generale principio della coesione territoriale.

Piattaforme e connessioni territoriali

La piattaforma (termine che in informatica stava ad indicare uno standard di fatto che consentiva a imprese indipendenti di operare sviluppando componenti o software con comuni riferimenti) indica più in generale un dispositivo che funziona perché beni e servizi si interfacciano grazie ad essa. Anche in economia gestionale, l’idea più semplice di beni intermedi concepiti come piattaforme (per esempio, gli chassis comuni a vetture prodotte da case diverse) rimanda ad una nozione di interscambiabilità e di potenzialità derivanti da una sinergia, in questo caso progettata.

Interi settori della società dell’informazione agiscono in realtà sulla interfaccia tra “mondi” differenti, anche senza particolare ricorso ad accordi preventivi: per esempio, le case discografiche sono orientate in modo non banale dalle scelte tecnologiche dei consumatori che influiscono sui sistemi di riproduzione (in una generazione sono trascorsi vinile, nastro, cd, ipod); la stessa tv commerciale italiana è stata, secondo l’interpretazione del suo fondatore, una ‘piattaforma’ di contatto tra venditori e acquirenti, senza per questo che vengano meno le implicazioni culturali. In tutte queste definizioni viene enfatizzato il significato di bene comune, incorporato da certi sistemi tecnici, organizzativi o produttivi quando sono adottati da una massa critica di utilizzatori.

Nella versione ottimista della nuova economia globale, e in modo ancora più ampio, si può sostenere: “una piattaforma rappresenta uno standard di fatto, un parametro non decretato dal governo” (Ohmae 2001). Sono standard “fatti” così diversi come la lingua inglese, il dollaro, l’apertura dell’economia (⁶); sono parte del “continente invisibile, un sistema emergente, un sistema che si plasma e fissa la propria rotta attimo per attimo” (ivi). Il carattere che viene sottolineato, comunque, è il tendenziale regime di oligopolio che la piattaforma tende a esercitare. Ma nella potenziale evoluzione delle piattaforme, l’aspetto più promettente è che creano ‘comunità’ tra gli individui che consumano beni, servizi e, sempre più spesso, esperienze ed emozioni (puri servizi, fortemente legati alla produzione delle identità).

Le due idee di comunità (di utilizzatori) e piattaforma (di interfaccia) si sposano quasi naturalmente con l’evoluzione della ricerca sui distretti italiani, in particolare con chi (AASTER 2001) ne ha sempre sottolineato gli aspetti di società, per l’appunto ‘intermedia’. Non si tratta di riflessione analiticamente e teoricamente ‘spesse’: si tratta piuttosto di suggestioni che riprendono con vivacità le forti assonanze di discorsi diversi intorno a un problema comune consistente. Da questo punto di vista, la nozione di piattaforma esprime tutta la carica di regolazione sociale, che siamo abituati ad associare alle forme organizzate di sapere localizzato; senza prescindere dalle connessioni a distanza tipiche delle reti lunghe della globalizzazione. Al tempo stesso, trova nella comunità un riferimento al radicamento delle forme di vita da una parte, ma anche al rischio delle derive localistiche e ai ripieghi nazional-identitari dall’altro.

In questa prospettiva, si riformulano sia le caratteristiche economico-sociali delle formazioni storiche del territorio italiano, sia le nozioni più localistiche di cooperazione e competizione tipiche dei distretti. Si evidenzia la ristrutturazione delle connotazioni tradizionali del modello italiano e, insieme, le nuove relazioni trans-locali del capitalismo globale. Più recentemente, queste riflessioni approdano ad una formula più ambiziosa, l’idea che spazio dei flussi e dei luoghi si combinino in diversi modi dando vita a nuove ‘comunità geopolitiche’ (Bonomi 2003). Queste ultime riformulano su base ideal tipica le fenomenologie territoriali riscontrate da tempo, in particolare nella terza Italia, individuando delle aggregazioni meso rispetto al localismo dei distretti e alle grandi formazioni economico-sociali; ma soprattutto delle aggregazioni orientate a particolari relazioni con i flussi di globalizzazione e altri particolari ‘luoghi’ e spazi. Queste associazioni a rete sono assunte sotto il termine di piattaforma, come aggregazioni per l’appunto transcalari di specificità territoriali e connessioni globali.

Al di là delle specificità dei singoli contributi, non necessariamente omogenei, importa qui sottolineare la triplice radice di questa riflessione: il tentativo di coniugare l’originalità del modello italiano dei distretti e dei sistemi locali produttivi con le nuove logiche economico produttive; l’enfasi sugli aspetti della regolazione sociale accanto ai vincoli della competizione globale; l’importanza delle strutture territoriali intermedie capaci di quella flessibilità necessaria a modellarsi sui settori economici competitivi nelle nuove condizioni (né, dunque, quelle apicali nella gerarchia globale; né genericamente tutte le realtà locali in quanto tali).

Questa riflessione viene ad un certo punto ‘importata’ (evidentemente da critici non solo ben informati, ma capaci di tradurre l’elaborazione teorica più avanzate in formule operative) in alcuni documenti ufficiali di indirizzo della programmazione territoriale (MIITT 2004a). Questa famiglia di studi fa parte di un tentativo volto ad individuare “i sistemi territoriali ed urbani di immediato secondo livello rispetto all’armatura infrastrutturale di rango europeo” (ivi). Senza (comprensibilmente) avvertire la necessità di darne delle definizioni troppo stringenti, le ‘piattaforme’ diventano una delle figure territoriali (insieme ai territori urbani di snodo, e ai fasci infrastrutturali di connessione, oggetto di successive indagini) atte a dare un’immagina aggiornata rispetto, per esempio, alle non più attuali visioni di Progetto ’80, dell’Italia postmetropolitana.

In questa aspirazione, le piattaforme servono a dare un criterio di priorità a connessioni territoriali ulteriori rispetto alle reti europei da un lato, e alle priorità locali (regionali) dall’altro. Per far questo, dovrebbero selezionare “i processi di mutamento più significativi”, per esempio di quei sistemi produttivi emergenti che hanno saputo ‘riconvertirsi ed accedere ai grandi circuiti internazionali …ma che hanno ancora bisogno di essere accompagnati da politiche pubbliche mirate ad accrescere l’accessibilità alle grandi reti e a potenziare la connettività tra locale e globale’ (MIITT 2005).

La ‘piattaforma territoriale’ è dunque una figura retorica che, alla stregua del policentrismo, e sia pur con minori ambizioni, ha tentato di porsi verso le politiche con lo stesso atteggiamento generativo. Non sarebbe comprensibile questa specifica avventura senza ricordare la peculiare asimmetria del regionalismo italiano, e in particolare il conflitto tra ministeri centrali, parzialmente espropriati delle proprie funzioni e competenze; e centri regionali in carica di politiche ancora relativamente in formazione. Non c’è dubbio che rappresenti un tentativo di re-introdurre –a mò di cavallo di Troia- delle misure normative e di controllo sull’operato delle regioni, almeno tanto quanto cerca di offrire delle opportunità ai territori intermedi.

Ma al di là del gioco politico contingente, che giustifica l’introduzione del concetto ma non il suo sviluppo autonomo, l’idea di piattaforma territoriale gioca la carta retorica dell’ossimoro, associando il termine più immateriale elaborato nella recente ricerca economico-gestionale, con il referente spaziale più denso di riferimenti alla concreta materialità dei rapporti locali.

Ma soprattutto, riprende l’intuizione dell’interfaccia tra mondi diversi, in particolare tra le diverse scale –locale, globale- dell’azione collettiva. In un certo senso, la nozione di piattaforma territoriale –sia nella versione più generale di Scott, che in quella più applicativa degli indirizzi nazionali- assume la compresenza di quei tre elementi già rapidamente ricordati: la tendenza ad acquisire un rapporto egemonico nell’interfaccia tra un gruppo di utilizzatori e il resto della economia-mondo, dove il territorio stesso viene elevato al rango di dispositivo di controllo oligopolistico; un forte senso di comunità, che fonda modi di agire comuni sulla condivisione di stili di vita e condizioni culturali; la presenza di istituzioni -anche innovative e in via di formazione- che consentono una regolazione sociale delle relazioni locali consapevole dell’incrocio tra reti lunghe e reti corte.

Successive ricerche (Dematteis et al., 2006) insistono sulla dimensione intermedia dei territori di snodo, in particolare tra le troppo vaste aspirazioni delle ricerche che cercano di definire le Zone di integrazione funzionale da un lato (per esempio, CRPM 2002), e le troppo dettagliate prescrizioni delle FUA (BBR 2005). In questa formulazione, viene introdotta un’idea di macro-regioni che agisce da cerniera tra le grandi politiche di assetto continentale e le aspirazioni dei territori locali. Sembrerebbe in questo caso –più che un’alternativa- una delimitazione più accurata su una dimensione geografica meno estesa, dal punto di vista territoriale; e più specifica, dal punto di vista delle relazioni.

Ma al di là del punto di arrivo di queste ricerche, e del destino stesso del suggestivo ma equivoco termini di piattaforme, sembra di poter concludere che in questa riflessione si è iniziato a por mano ad un’interpretazione delle caratteristiche transcalari dei territori che risulta al tempo stesso cruciale e problematica. E che però consente di staccarsi da alcune ingenuità descrittive e normative del policentrismo aggredendo nodi e problemi di maggior interesse e specificità, in particolare per il nostro paese.

Conclusioni

Alcuni esiti paradossali dell’eccessiva esposizione della nozione di policentrismo erano già stati evidenziati fin dai primi commenti a ridosso dello SSSE: “il policentrismo, invece di descrivere una realtà in essere o emergente, perviene a

determinare quella realtà” (Davoudi 2002). Inutile aggiungere che, se se ne volesse salvare a tutti i costi l’aspetto analitico e comparativo, si rischierebbe di renderlo banale e poco utile; mentre se si volesse applicare in modo fertile l’aspirazione normativa, si incontrerebbero una serie di problemi connessi alla varietà delle situazioni territoriali (Shaw e Sykes 2004), alle differenze dei modelli insediativi, al ruolo dei decisori e ai rapporti tra questi.

Ma il problema principale è probabilmente l’indifferenza alle scale territoriali. Nelle versioni correnti, il policentrismo tende ad accreditare l’idea che i problemi locali e quelli del territorio dell’Unione possano essere affrontati in modo coerente e omologo a tutte le scale. Viceversa, il più volte celebrato ‘ritorno delle città’ allude a tutt’altri fenomeni, in particolare enfatizza una rinnovata centralità politica ed economica delle città proprio perché queste –come attori collettivi- operano attraverso le scale geografiche e i livelli di decisione.

Comunque, tutte e due i modi di intendere il policentrismo –il localismo partecipato, il globale competitivo- condividono una rappresentazione dei fattori di scala che appare astratta e carente proprio in relazione alle integrazione tra flussi e territori.

In definitiva, la forma dello spazio e degli effetti territoriali delle iniziative economiche –contrariamente all’ordine descrittivo del policentrismo- dipendono dalla multiscalarità della azione locale. Al contrario, definizioni monodimensionali –appunto come quella di policentrismo- rischiano di sottostimare l’effetto e l’importanza di fenomeni che operano su ambiti diversi.

Vale la pena segnalare, invece, che ancora insufficiente attenzione è stata dedicata alle forti differenze nei modelli insediativi delle regioni italiane. Le città d’Italia, su cui si spende (sembra inevitabilmente) una retorica perfino fastidiosa, sono molto diverse tra di loro, e non tutte sono ‘città’ nello stesso modo (⁷).

Ma non si può ignorare che le politiche urbane, e in certa misura il discorso del policentrismo, siano uno strumento di compensazione dei sistemi-paese per mitigare il divario tra capitale (Parigi ‘cuore’ della Francia; Londra motore finanziario d’Europa ecc.) e città intermedie. Se dovessimo adottare questo schema di politiche in Italia, incontreremmo una prima difficoltà perché non abbiamo una città univocamente motore di sviluppo nazionale; e una seconda, perché le città intermedie non sono province di prima industrializzazione, ma formazioni socio-economiche caratterizzate da un variegato complesso di fattori.

Importare il riferimento al policentrismo in Italia –anche solo per confrontarsi sugli aspetti morfologici delle città- implica cioè delle specificazioni che rischiano di comprometterne quel nucleo analitico che sorregge la funzione comparativa; mentre trascura quegli aspetti più minuti legati alla sostenibilità della forma urbana su cui c’è ancora molto da indagare. D’altra parte, sembra altrettanto azzardato sostenere su queste basi le scelte territoriali necessarie per lo sviluppo competitivo nelle nuove condizioni dell’economia globale.

Si avverte insomma una certa insoddisfazione per i risultati operativi raggiunti finora. A fronte delle aspettative e delle pretese appare un generale scetticismo per le possibilità operative, se non normative, del termine, al di là dell’utile -ma generico- richiamo alla sostenibilità delle forme urbane.

Meglio allora insistere su quei tentativi, in corso ma ancora embrionali, di contrastare la rappresentazione monodimensionale della formazione dello spazio esplorando altre possibilità e altre nozioni, meno ideologiche, ma più rispondenti alla situazione di paesi come il nostro.

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