Il tema del coinvolgimento può essere articolato in più modi. Anzi la varietà dei metodi è una delle caratteristiche che maggiormente colpiscono in questo ambito. La varietà di metodi corrisponde però a una varietà di problemi e finalità, a seconda se i fini sia sostanzialmente pragmatici, se l’ambizione sia invece di riformulazione politica del processo decisionale, o se ancora si intendano affrontare i complessi nodi teorici sottostanti. Nel seguito sono distinti quattro livelli secondo il tema prevalente nell’ordine di specificità rispetto all’attuazione delle azioni urbanistiche: rendere pubblico lo “sguardo” che produce le informazioni su cui si formano le decisioni, cioè comuinicare con un pubblico ideale; strutturare l’ascolto con attori concreti, valutare le alternative e definire i programmi mediando tra preferenze diverse; procedere alla realizzazione degli interventi e dunque (inter)agire. Comunicare, ascoltare, mediare, agire: riassumere in questi quattro capitoli le operazioni di coinvolgimento è in qualche misura un’operazione dettata dalle finalità pratiche e dai limiti di una presentazione sintetica quale la presente. Ma in parte corrisponde anche ad una gradazione di livelli progressivi di partecipazione che è bene discutere criticamente prima di procedere.

Secondo un’abitudine radicata, infatti, si assume che la partecipazione degli abitanti all’elaborazione delle decisioni urbanistiche avvenga per livelli progressivi: gli abitanti possono essere oggetto di semplici comunicazioni, possono partecipare a dibattiti esprimendo un’opinione, oppure prendono parte nei processi di consultazione che conducono alla formulazione di progetti, possono esprimere le proprie preferenze tra alternative già stabilite o talvolta collaborare alla formulazione delle alternative stesse. In una scala ideale, si va dunque dal coinvolgimento in forma passiva nel primo caso; ad un coinvolgimento pieno e attivo nell’ultimo, passando per numerosi stadi intermedi. Questa rappresentazione è stata icasticamente celebrata nella nota immagine della “scala” della partecipazione (Arnstein 1966). La distinzione di più gradini e livelli corrisponde a dimensioni anche intuitivamente diverse delle pratiche decisionali ma si presta anche a qualche equivoco. La principale difficoltà di questa trasposizione è che tende ad avvalorare l’idea che il massimo di partecipazione è sempre meglio degli altri gradi, mentre il minimo di partecipazione è sempre manipolativo. La scala analitica appare allora una “mappa” ideologica, con una progressione per gradi di “autenticità” da livelli bassi, prossimi alla pura manipolazione strumentale, a livelli maggiori di partecipazione, più autentici e fertili. In altre parole, l’idea rigida della scala struttura in modo gerarchico modalità (buone e meno buone) di partecipazione, ma assume che ciascuna sia linearmente confrontabile su un’unica scala di valore.

Invece, si può estendere l’idea di gradi diversi di partecipazione fino a considerare che livelli e modalità diverse corrispondano a diverse esigenze di coinvolgimento di una società che si fa sempre più complessa e frammentaria. In questo modo, si possono apprezzare più laicamente virtù e pregi delle diverse forme di concertazione in rapporto alla natura dei diversi processi decisionali, e inoltre diventa possibile riconsiderare anche i limiti della estensione generica delle responsabilità di decisione. A questo proposito, occorre ricordare sia la varietà delle decisioni che la conflittualità dei soggetti. Da un lato, il coinvolgimento di più interessi e soggetti in processi decisionali complessi porta ad una complessificazione delle decisioni in generale, e di conseguenza anche delle eventuali forme di partecipazione. E’ esperienza diffusa in Italia, ma corrisponde ad una tendenza generale, l’inconcludenza delle grandi decisioni e la costante frizioni di interessi e remore nella arena pubblica, di cui sono sintomi i rifiuti locali di decisioni prese altrove (nel caso dell’alta velocità o delle localizzazioni di centrali energetiche, per esempio); l’allungamento dei tempi dovuto alle continue revisioni delle decisioni; l’insicurezza e la resistenza al nuovo o al diverso (dal rifiuto iniziale delle aree pedonali fino alle ribellioni contro i campi zingari).

Rispetto alla versione “virtuosa” della partecipazione –l’approccio democratico che restituisce la parola agli esclusi- l’esame delle situazioni decisionali evidenzia non rare condizioni nelle quali l’impasse deriva proprio da veti reciproci posti dal coinvolgimento delle parti. In queste situazioni appare non sempre opportuno “coinvolgere” nello stesso modo attori, interessi, soggetti di diverso titolo e competenza; e, per converso, non sempre abitanti, interessi e attori avranno desiderio di “coinvolgersi” con la stessa intensità. In una società conflittuale e differenziata ciascuno si troverà a giocare contemporaneamente più di un ruolo, dato che il numero di decisioni collettive importanti è elevato, ed una generalizzazione della partecipazione a tutti i settori comporterebbe un sovraccarico insopportabile per gli individui, e raramente un beneficio per la collettività. Inoltre, la possibilità generica di partecipare a decisioni senza corrispondere i costi (come sovente capita nei conflitti ambientali o localizzativi, così come evidenziato dalla ampia letteratura sulla sindrome nimby: “non nel mio giardino”) si presta a esiti non ottimali e a ulteriori manipolazioni.

In altre parole, il coinvolgimento dipende dal livello ma anche dalla responsabilità del soggetto da coinvolgere e da questa definizione –cliente, utilizzatore, attore a pieno titolo- dipende in definitiva il modello di partecipazione che verrà adottato. Le conseguenze di questo modo di procedere influenzano sia le politiche che le descrizioni dello spazio fisico. Politiche o progetti sono diversi a seconda se possono essere calibrati sul profilo di una moltitudine di clienti legati da un mero rapporto funzionale, da utilizzatori motivati da strategie personali o da attori sociali che investono l’iniziativa o il luogo di una elaborazione personale. Va subito ammesso che la tradizione della pianificazione tende –sia pur con le dovute eccezioni- ad intendere il destinatario delle politiche come un soggetto passivo di decisioni prese altrove. In questo caso, il richiamo all’interesse generale è garantito dal richiamo generico ad una nozione –quella di comunità- che ha il pregio di indicare insieme il gruppo sociale e il luogo in cui si insedia. In realtà, questa nozione non sempre consente di intendere in modo soddisfacente i luoghi da un lato, e gli utilizzatori dall’altro, e inoltre comporta una dipendenza tra i due termini eccessivamente forte: inoltre, stabilisce un retroterra ideologico che influenza fortemente le riflessioni sulla partecipazione. E’ chiaro che gruppo sociale e luogo si influenzano a vicenda: ma forse il riferimento estensivo e massiccio alla comunità porta ad un’eccessiva corrispondenza tra luoghi e attori. L’alternativa consisterebbe nell’evidenziare che le pratiche sociali sono gli elementi attivi di costruzione della realtà sociale e di definizione dell’involucro dello spazio, piuttosto che la loro conseguenza.

L’esempio più noto è l’antropologia dei luoghi di Augé che riprende da de Certeau la convinzione che l’abitante e le pratiche dell’abitare stiano al centro della vita quotidiana: ma l’abitante “ri-fabbrica [la città] per il suo uso proprio, eludendo i vincoli dell’apparato urbano: impone all’ordine esterno della città la sua legge di consumatore dello spazio”. E rovesciando una prospettiva tanto comune quanto erronea: “Il quartiere è dunque, nel senso forte del termine, un oggetto di consumo di cui l’’usager’ si appropria sotto il segno della privatizzazione dello spazio pubblico” (de Certeau 1980). Abbiamo così teso allo spasimo il riferimento al soggetto fino a rovesciare paradossalmente la prospettiva inizialmente delineata. La partecipazione è opera collettiva che pone al centro l’abitante. La nozione di abitante (Tosi A. 1994) implica un ruolo attivo da attore delle pratiche decisionali, e circoscrive così un problema teorico comune alle due prospettive del piano e dell’azione, di cui parleremo tra poco. L’abitante costruisce collettivamente il senso dell’azione pubblica, ma al tempo stesso paradossalmente agisce per rendere privato l’uso dello spazio. La privatizzazione è condizione perché l’abitante rimodelli lo spazio sulle proprie pratiche. Le pratiche sociali di uso dello spazio con tutte le loro multiplicità e contraddittorietà sono lo spunto sul quale costruire un’immagine dello spazio coerente con una società di flussi e di identità multiple. Mantenere la ricchezza di questa apparente contraddizione è la condizione per un approccio contemporaneo non banale alla questione di come ricondurre pratiche sociali multiple e conflittuali ad un processo di decisione che è anche occasione di stabilire il senso proprio dei luoghi e dello spazio.

In altre parole, la partecipazione era vista come una critica all’ineguale ripartizione del potere, critica controversa perché in alcuni casi inefficace e velleitaria se non addirittura distorcente (Mollet). In questa prospettiva la partecipazione era un principio antagonista al piano e alla sue forme, un modo per conseguire due finalità: attribuire autenticità a processi deliberativi alienati, rinforzare l’autonomia politica di decisori deboli. Il fine della due stagioni della partecipazione –quella organicista degli anni cinquanta, e quella conflittuale degli anni settanta – era di autenticare procedure astratte con la linfa vitale dei mondi di vita espropriati dal controllo sull’ambiente.

La prima stagione della partecipazione aveva un carattere fortemente paternalista, la seconda piuttosto un carattere conflittuale. Nonostante il rapido declino dell’interesse per il tema registrato da allora, questi episodi hanno consentito di aggiornare le esperienze italiane con riflessioni provenienti da altri paesi (Crosta 1990) con sistemi politici più orientati ad una rappresentazione pluralista degli interessi.

Una luce diversa sul rapporto con i destinatari degli interventi nasce dalla rimodulazione delle relazioni tra piano e decisione, da un lato; e tra azione e gestione dall’altro. Se si elidono le priorità logiche e le gerarchie concettuali, piano e azione appaiono più concretamente come due dimensioni che interferiscono fortemente l’una con l’altra: nell’action planning per esempio la selezione degli obiettivi e la definizione delle modalità operative interagiscono nella costruzione del progetto. In questo contesto la partecipazione degli abitanti può forse perdere l’aura palingenetica ma acquista una funzionalità nuova. Anzi, non è difficile riconoscere in questo contesto nuovo sia l’ambiguità strutturale dei meccanismi di partecipazione, sia la capacità di creare energie e risorse estendendo i confini dell’arena politica.

Si ricorderà peraltro che una certa quota di “coinvolgimento” è garantita per legge, almeno nel caso dei provvedimenti maggiori, sotto forma della pubblicizzazione degli strumenti e con l’istituto delle osservazioni: istituzione quest’ultima che garantisce i diritti dei proprietari fondiari, ma che risulta spesso l’occasione di un confronto anche da parte di altri soggetti sui modi in cui gli strumenti interpretano e conformano l’interesse generale. Il fine di queste procedure è istituzionale: uno strumento è legittimo, infatti, se ha acquisito i pareri istituzionali e se ha consentito l’espressione degli interessi legittimi. Poiché gli interessi diffusi non sono sempre noti e, comunque, non sempre sono note e facile da stimare le implicazioni delle operazioni urbanistiche, sono necessarie delle fasi di consultazione. In altri ordinamenti giuridici anche queste sono istituzionalizzate (ad es., le public inquiries); da noi tendono a gravare principalmente sulla fase tradizionalmente detta di analisi.

D’altra parte, da più parte è stato sottolineato come il coinvolgimento dei destinatari e dei potenziali interlocutori (quindi di utenti-abitanti, ma anche di operatori-promotori) diventi una condizione di successo delle operazioni urbanistiche. Si parla allora del contributo alla efficacia del piano per la capacità di anticipare e guidare la soluzione dei conflitti. Infatti, sempre più spesso il sistema decisionale nelle società complesse appare zavorrato da procedure sovrapposte e imbrigliato dai veti incrociati prodotti da autorità, o poteri reali, che presidiano interessi legittimi ma confliggenti (ad es. sindaci e sovrintendenti).

In tale situazione si dice che il processo decisionale ha assunto una natura disgiunta e incrementale: disgiunta, perché le decisioni vengono prese in sedi diverse con processi autonomi, ed esplicano solo localmente e al momento dell’attuazione effetti cumulati e densi di implicazioni; incrementale, perché raramente il sistema politico dispone delle risorse di autorità necessarie a imporre trasformazioni strutturali di rilievo, ed opera quindi al margine con piccole modificazioni (incrementali, appunto). La risorsa che può essere messa in gioco per superare l’impasse della politica è il consenso: inoltre, il requisito dell’integrazione delle politiche infatti è raramente osservato, e casomai può essere anticipato proprio in sede di coinvolgimento locale.

In generale, si può considerare che più recenti provvedimenti normativi consentono ampi varchi alla negoziazione dei contenuti programmatici degli strumenti e all’intervento di operatori privati nella realizzazione di opere pubbliche (p.es., i programmi di riqualificazione), generalizzando così l’apertura del perimetro delle decisioni pubbliche che aveva caratterizzato la pianificazione urbanistica degli anni Novanta, con il ricorso a strumenti di partecipazione nella progettazione (laboratori, indagini ecc.) o con il potenziamento della fase di consultazione preliminare (per esempio, con la pratica di diffondere “piani preliminari” o schemi direttori prima della decisione di piano).

Nelle pagine che seguono i suggerimenti per strutturare iniziative di partecipazione sono distinti su livelli diversi,di crescente complessità, che dipendono dal prevalere dell’aspetto conoscitivo o operativo e dal grado di interattività della procedura. I primi due livelli riguardano in generale tutti i processi decisionali; mentre i successivi affrontano questioni non solo specifiche al dominio urbanistico, ma tendenzialmente cruciali nel modo di operare tipico di questa fase.

Si tratti dello scambio informativo nel quale avviene il “rilievo” dei bisogni e delle pratiche sociali, talvolta definito come la fase dell’ascolto; della consultazione e concertazione estesa alla platea dei decisori pubblici e privati in occasione di progetti o di operazioni complesse e intersettoriali, anche ai fini di valutarne gli esiti e la portata; della costruzione di scenari condivisi, e in generale dell’elaborazione di alternative strategiche; e infine dell’elaborazione congiunta di tecnici e utenti non professionali di progetti, più sovente micro-progetti, di trasformazione urbana che può giungere idealmente fino alla co-gestione di interventi complessi, attraverso il ricorso sistematico alle risorse locali in particolare nei casi delle azioni sociali (contratti di quartiere, programmi Urban) o dei programmi di sviluppo.

Il saggio suggerisce che il sistema delle regole formali (il diritto, la legalità) da un lato; e le forme di regolazione sociale dall’altro, entrino in un giro vizioso per la sovrabbondanza (non occasionale) di circuiti istituzionali. Questi alimentano infinite riserve di mediazione che si traducono in forme di ‘disordine’ istituzionale, a loro volta capitalizzati a scopo di rendita da reti sociali particolaristiche. La sregolazione è una caratteristica ipertrofica dei sistemi legali che viene utilizzata da circoli particolaristici per rafforzare il proprio potere di inter-mediazione. Un diverso approccio alle pratiche di trasformazione ‘disordinate’ del territorio permetterebbe dunque di immaginare politiche e forme di regolazione piu’ efficaci, e non solo formalmente coerenti.

L’analisi sociale della costruzione del territorio in regioni a forte presenza di criminalità organizzata, quali le regioni del Sud d’Italia ma non solo, mostra una strutturale tensione tra la regolazione legale e la regolazione concreta dei comportamenti sociali. In queste regioni, il sistema delle regole formali (il diritto, la legalità) è messo in tensione. Il dibattito sull’economia e le relazioni informali, ha insegnato quanto sia importante considerare anche ambiti di attività e relazioni non regolati né dallo stato, né dal mercato. Ma questa attenzione non può condurre a confondere la dovuta attenzione per l’informale con una giustificazione della illegalità.

Il problema è però che la legalità tende ad essere definita – in modo giuridicamente corretto, ma poco credibile dal punto di vista pratico – in termini di certezze univoche, prive di sfumature. In questo modo la legalità tende a coincidere con una visione astratta di un sistema di regole pubbliche; e di conseguenza, la compliance con le regole tende ad assumere i caratteri di comportamento virtuoso.
Ma si può obiettare che questo requisito si applica alla lettera solo ad alcune regole molto generali e molto precise (imperativi morali come: non uccidere); mentre è meno preciso quando si considera l’insieme – non sempre coerente e sistematico – delle politiche e regolazioni pubbliche. Sarebbe poco utile, insomma, contrapporre uno stato di diritto a uno di illegalità, senza considerare le numerose precondizioni sociali necessarie perché lo stato di illegalità si radichi in un territorio.
Le regolazioni sociali sono dunque una precondizione importante per lo sviluppo, come tra gli altri ha mostrato A. Sen. È stato fatto notare ampiamente come la presenza di organizzazioni criminali (OC) dispiegate su base territoriale produca una carenza di fiducia che “ostacola lo sviluppo di atteggiamenti improntati alla acquisitività di mercato (…) e scoraggia gli investimenti produttivi” (Catanzaro 1988, 207).

La contraddizione tra regolazione sociale e formale viene messo particolarmente in luce nei casi in cui i sistemi di regolazione sono sottoposti a pressione. Nelle aree a presenza criminale, si constata per esempio, che lo stesso sistema di regolazione (e non solo le pratiche) appare piegato agli interessi privati, dove il verbo piegare indica uno dei modi possibili di condizionare l’esito del sistema formale nei limiti delle sue regole di funzionamento e di adattamento. In generale, si potrebbe dire, le regole formali – nel nostro caso, della regolazione urbanistica – si adattano a convivere con pratiche anomale, pur entro il sistema legale. È noto infatti che le organizzazioni criminali, spesso in modo contorto ma non necessariamente illegale, piegano questo sistema a sostenere iniziative immobiliari utili a svariati fini interni alla logica organizzativa (ostentazione, riciclaggio, logistica).
Per ottenere questo risultato, come in generale per difendere la propria esistenza, le organizzazioni criminali devono riuscire a mobilitare un ampio sostegno da parte di svariati ceti e attori. Questo consenso è frutto di un complesso mix di ‘capacità’ professionali, che comprendono pressioni più o meno tradizionali (collusioni, corruzioni, intimidazioni), ma sempre più spesso anche estese collaborazioni tecniche e, non di rado, aperto sostegno politico. A questi fattori, si aggiunge – in talune occasioni – un ancora più esteso consenso, frutto, se non condivisione, di rilassamento nei confronti degli obiettivi della criminalità. È il caso delle opere edilizie che appaiono fornire occupazione o lustro, o semplicemente copertura ad altri più minuti interventi di trasformazione diffusa (per esempio, l’abusivismo edilizio).

Tutto questo non sarebbe possibile – in definitiva – senza un investimento di capitale collettivo in processi a somma negativa. Questa riflessione apre una prospettiva di ricerca sul problema del capitale sociale di una qualche rilevanza. Ma apre anche una domanda di indagine sulla organizzazione territoriale dei circuiti criminali. E, infine, pone la questione del rapporto critico tra regolazione sociale e le diverse forme di regolazione e sregolazione che costruiscono il territorio.

In questa nota di ricerca si introducono questi tre temi, presentando un primo percorso su un incrocio che sembra rimasto finora poco esplorato dalla letteratura scientifica.

Fiducia e non fiducia

Lungi dall’essere un’attività residuale, il crimine organizzato si è imposto nel corso degli ultimi decenni come una attività sistematica. In molti casi, è stata paragonato alle attività di impresa, per quanto di un sistema di mercato molto particolare. Anche per questo, la prospettiva del capitale sociale è stata adottata per studiare i comportamenti collusivi mafiosi (Sciarrone 1998).

La Spina riprende da Coleman (1988) il suggerimento di considerare due diversi tipi di capitale sociale:

• il primo, è il capitale sociale come bene pubblico puro. I benefici dei beni pubblici puri sono caratterizzati dalle note condizioni di non escludibilità, ovvero assenza di barriere o prezzi all’accesso; e dalla rivalità, ovvero dal fatto che il consumo individuale non riduce la possibilità di consumo degli altri. Caratteristica precipua del capitale sociale è di essere un sottoprodotto, il frutto non intenzionale di altre attività. Come è noto, la presenza di beni pubblici puri è stata ritenuta da più fonti una precondizione allo sviluppo di una società locale, e il capitale sociale così inteso vi appartiene a buon diritto.

• il secondo tipo è il capitale sociale particolaristico, che viene cioè catturato da coloro che vi investono, e che quindi non è universale, e soprattutto non è frutto di azioni inintenzionali. Al contrario, questo secondo è frutto di apposite strategie, non di rado utilitaristiche. Questo capitale premia il gruppo, è confinato dalle sue barriere di accesso, e non si presta alla fruizione degli esterni. I suoi benefici, al contrario del precedente, ricadono su un gruppo definito di soggetti noti. Gli effetti di questo secondo tipo di capitale sono discussi, e non si può escludere – in linea di principio – che certe forme di relazioni personali (per esempio, l’appartenenza a circoli privati, come i Lyons) contribuiscano anche al capitale nella sua forma pubblica, o beneficino l’insieme della società. In ogni caso, la portata del capitale particoralistico è limitata, e ne è dubbia la sostenibilità nel lungo periodo per l’insieme della società. In definitiva, le implicazioni del capitale particolaristico nei processi sociali e, in particolare, di quelli di sviluppo vanno sempre esaminati caso per caso, nella storicità dei processi (ma questa raccomandazione vale anche nel caso dei beni pubblici puri).

Secondo questa ricostruzione, il Mezzogiorno di Italia è afflitto da una storica scarsità di capitale sociale universale e pubblico, e viceversa da un eccesso di capitali particolaristici appropriati da circuiti ristretti e personalistici.

La pur incompleta evoluzione della mafia in una struttura di affari richiede una forte espansione dei legami con svariati circoli che esercitano un potere da gate-keeper. In un’inchiesta giornalistica, Abbate e Gomez evidenziano – a margine della narrativa principale – il ruolo dei ‘complici’¹, cioè di quelle persone che hanno accettato la ‘coabitazione’ e operano a margine della organizzazione.

Gli affari di questa richiedono infatti controllo degli appalti, riciclo di denaro, costanti informazioni sui politici e la politica. Questi esiti risultano dalla capacità di influenzare reti di persone Queste reti di conoscenza sono evidenti esempi di network – spesso strutturati e stabili – che condividono un particolare capitale particolaristico. Anzi, il parziale indebolimento di Cosa Nostra in Sicilia è dovuto anche alla tensione alla quale sono sottoposti questi circuiti, e al tendenziale (non costante, né definitivo) aumento della ritrosia dei ceti borghesi-imprenditoriali ad associarsi al crimine (nonché agli effetti delle politiche pubbliche e della azione giudiziaria di repressione). Viceversa, la resistenza dei circuiti mafiosi alla repressione giudiziaria si avvale delle stesse reti e ricorre alle stesse forme di capitale.

Anzi, la capacità di riprodursi è data proprio dalla forza delle reti particolaristiche nel guadagnare posizioni competitive e nel garantirsi incolumità. Al tempo stesso, le reti particolaristiche si avvantaggiano della erosione dei beni pubblici puri e della impunità che deriva non solo dalla tenuta interna dei networks (complicità, omertà, i doppi codici di appartenenza della ‘borghesia mafiosa’: Santino), ma anche dalla impunità che deriva dal ‘disordine’ delle procedure.

Territori criminali

Negli studi dedicati alle organizzazioni criminali viene evidenziato un carattere particolare delle mafie italiane. Ancorché legati a precise aree di attività e interessi, e nonostante le numerose differenze tra le diverse varianti regionali, le mafie italiane appaiono fortemente legata alla dimensione territoriale. In alcuni casi, è addirittura impossibile pensare la sopravvivenza della cosca o banda criminale al di fuori della propria regione, città o quartiere.

Non a caso, per descrivere e interpretare il fenomeno della criminalità organizzata, si fa ricorso a definizioni articolate e complesse del fenomeno mafioso, che mescolano per necessità elementi tradizionali e moderni, modelli organizzativi e codici culturali.

In questo approccio pluridimensionale, la mafia siciliana – in particolare – aspira al controllo di un territorio in una prospettiva di lungo periodo e, quindi, accosta elementi per certi aspetti innovativi alle consuete caratterizzazioni in termini di apparato violento, monopolista della protezione privata, basato su forti network sociali e definiti codici culturali. Questi elementi ulteriori (Sciarrone 1998) sono quelli che, da un lato, garantiscono la capacità evolutiva ed adattiva del crimine organizzato di stampo mafioso; e dall’altro, ne costituiscono un limite e una specificità caratterizzanti rispetto ad altre organizzazioni transnazionali.

Questi elementi specifici e problematici sono:

• il requisito della riconoscibilità e, in un certo senso, della pubblicità della presenza del potere mafioso, che si giustappone alla segretezza di azioni e vincoli associativi; senza la manifestazione pubblica e il pubblico riconoscimento il fondamento del binomio minaccia/protezione viene meno; è anche vero però, che l’evoluzione in corso della mafia (Catanzaro 1988), e maggior ragione della Camorra, tende a indebolire l’esercizio del ruolo di power broker, e a assumere motivazioni e funzioni solo strumentali;

• il supporto o lo scambio attivo con gruppi e ceti collaterali, in particolare del sistema politico e dell’apparato tecnico-burocratico; questo aspetto è invece crescente proprio con l’evoluzione organizzativa e la specializzazione dei settori di investimento di interesse delle mafie;

• un certo grado di consenso sociale, che si sposa con l’acquiescenza sul piano culturale e l’omertà sul piano più strettamente giudiziario, motivato in parte dal retaggio pubblicista, in parte dai benefici economici, in parte infine dalla mancanza di alternative;

Senza questi elementi, conclude La Spina (2005: 33): “Cosa Nostra non è né potrà essere (a meno di trasformarsi in un’entità strutturalmente nuova) una multinazionale del crimine sganciata dal proprio territorio, essendo il rapporto con il territorio medesimo un tratto essenziale”.

Ma cosa si intende in questo caso per territorio? Certamente vuol dire radicamento nella società locale. Ma c’è anche una specifica dimensione spaziale, distinta alle diverse scale. Alcune ricerche, per quanto diverse, offrono degli elementi significativi per incominciare a pensare in modo sistematico la logica territoriale del crimine organizzato, e la relazione con le diverse scale geografiche.

Isaia Sales riprende numerosi classici lavori di storici su Napoli per caratterizzare una prima risposta che potremmo interpretare nei termini di co-evoluzione di spazi e legami sociali:

“l’insediamento camorristico corrisponde … ad un preciso spazio geografico, ad uno stabile habitat territoriale: i suoi luoghi di presenza sono quelli interessati alla produzione e all’approvvigionamento del grande mercato di consumo di Napoli, le strade di collegamento tra le città e il suo hinterland agricolo, le rotte del contrabbando di generi alimentari (i porti e le dogane). Nella città invece l’insediamento è localizzato nei vicoli a preponderante presenza di plebe”.

I bassi abitati di Napoli incoraggiano la vita di strada. I conflitti nella gestione della spazio pubblico privatizzato hanno storicamente consentito a personalità autorevoli, il prototipo del camorrista, di assumere il ruolo di mettere ordine. Questo sedimento storico definisce il repertorio delle competenze del tipico camorrista, caratterizzato dalla quotidianità delle esperienze, dall’esercizio della prossimità, dalla precarietà della vita urbana e la necessità di sopravvivenza.

In un reportage più recente, e divenuto famoso, il racconto di Saviano introduce all’organizzazione spaziale del crimine a Napoli e nella regione urbana contermine, descrivendo una complessa geografia e un articolato spazio tempo, dove i legami perversi che sostengono la Camorra si dispiegano in una organizzazione sociale ‘regole come un orologio’.

L’efficienza è in effetti uno degli attributi che anche Falcone riconosceva alla Mafia. Forse val la pena riflettere che lo stretto controllo sui circuiti sociali, così come sulla circolazione di beni e informazioni, sia qualcosa di più di mera efficienza. Si tratta piuttosto di una forma alternativa di ordine sociale.

Saviano descrive anche una macrogeografia del territorio. Il porto e i suoi magazzini: le ville di lusso dove i boss si isolano dalle periferie congestionate; le piazze disadorne delle periferie dove la droga è venduta al dettaglio, come in un supermercato; le caverne, gli anfratti naturali, di depositi abbandonati dove si immagazzinano rifiuti e scorie tossiche; i campi coltivati dove sono dispersi al posto dei fertilizzanti inquinanti chimici e residui industriali (causando una delle maggiori crisi della regione).

Secondo Isenburg, nelle condizioni della economia contemporanea è da considerare uno specifico modo di produzione dello spazio geografico da parte del circuito illegale. In questo approccio macro, Isenburg suggerisce una tipologia di territori permeabili agli illeciti basata sulla densità dei circuiti di movimento:

• i territori isolati e scarsamente abitati sono utilizzati per esempio per i sequestri, la coltivazione (come i parchi naturali Usa) o il raffinamento della droga;

• i territori dove invece ‘scorre un rapido, intenso e intermittente flusso di persone, di merci, di denaro” (Isenburg 2000: 179). Località di riviera, casino, consentono sia incontri, soggiorni, che riciclaggio. Questi ultimi sono anche i luoghi privilegiati nelle strategie di duplicazione della presenza di organizzazione mafiose (Sciarrone 1998). I porti e in generale i luoghi di traffico delle merci, di rottura di carico, di smistamento (dei rifiuti) sono facilmente veicolo di merci illegali o di operazioni di occultamento.

Micro e macro geografie dell’ordine sociale si inviluppano una nell’altra. Ma queste importanti caratterizzazioni non devono far scordare la transcalarità dei circuiti illegali. In questa ipotesi, il crimine assume forme ‘globali’ e tende a esercitare il proprio ruolo in forme organizzative analoghe e in modi simili. Questa analogia sembra però adattarsi poco alle caratteristiche fin qui esaminate, e gli studi più accurati tendono al contrario a sottolineare la persistenza strutturale di aspetti specifici e locali della mafia e della camorra. Anche se coinvolte in reti transnazionali e scambi globali, il carattere locale delle ‘fratellanze’ mafiose prevale (Paoli 2000).

“S-regolazioni” e regolazione sociale

Più precisamente, dunque, le OC costruiscono un circolo vizioso a proprio favore: producono la sfiducia, e distruggono il capitale sociale esistente, per poter richiedere successivamente la protezione. A questo punto, si crea non di rado la possibilità di connivenza tra vittime e OC ai danni di altri concorrenti. In questo modo, la sfiducia si estende e penalizza i comportamenti illegali.

Se l’effetto della cattiva regolazione è evidente sui processi di sviluppo economico, ancora più incisivo è l’effetto sullo sviluppo sociale. La fiducia, un certo grado di ordine, la stabilità delle aspettative, la certezza delle regole sono componenti delle regolazioni sociali importanti quanto il sistema legale e giuridico. Anzi, le regolazioni sociali sono componenti decisive della qualità sociale di una regione (Donolo 2001).

La carenza di fiducia è legata alla produzione di s-regolazioni (ibidem), cioè di ‘ordini parziali’, il cui esito è mediamente meno soddisfacente per i contraenti, e progressivamente peggiorativo. La sregolazione è una caratteristica ipertrofica dei sistemi legali che viene utilizzata da circoli particolaristici per rafforzare il proprio potere di inter-mediazione. Su questa possibilità si inseriscono efficacemente gli interessi illegali con la loro duplice pressione a livello pubblico, attraverso i propri complici, e a livello illegale con il ricorso a minacce e intimidazioni.

Il riferimento alle sregolazioni consente di concepire la formazione di un ordine dipendente non dalla produzione di decisioni regolative, né dalla semplice assenza di decisioni (che non impedisce a molte istituzioni, per esempio università e condomini, di funzionare lo stesso); ma dalla produzione di regolazioni non decisive, tali cioè da preservare all’infinito il potere di mediazione dei circuiti particolaristici e dei mediatori. Le sregolazioni producono giochi ad esito decrescente, e naturalmente moltiplicano gli spazi di mediazione e il potere degli intermediari.

In conclusione, questa rassegna invita a considerare il presupposto delle regolazioni sociali come condizione per l’efficacia di regole pubbliche anche nel campo della legalità. Spostando l’attenzione dalla regolazione formale al sistema concreto delle regolazioni sociali si acquista una prospettiva più incisiva sulla penetrazione criminale. È pur vero che la debolezza dei poteri legali alimenta le sregolazioni; e il rafforzamento della legalità, al contrario, li indebolisce. Ma le due modalità non sono interamente antinomiche e l’insieme delle sregolazioni non si contrappone al potere legale in un gioco a somma zero.

Sregolazioni, regolazioni sociali e sistema legale formano una specie di triangolo. Un sistema legale per poter funzionare richiede una forte ed efficace regolazione sociale, senza la quale resterebbe un castello di carta. Viceversa, senza regolazione sociale, le sregolazioni possono facilmente convivere con un sistema legale astratto.

Una conseguenza di questa impostazione è che il rafforzamento della legalità non passa tout-court attraverso la produzione di norme e politiche, o viceversa attraverso la cancellazione delle norme ipertrofiche; ma va piuttosto diretto alla produzione di regole semplici e robuste. Inoltre, le politiche pubbliche devono sostenere i processi di regolazione sociale che sono in difficoltà e sono invece il prerequisito della riaffermazione della legalità. Va in particolare ricordato – a scanso di equivoci- che tra repressione e controllo, e riaffermazione delle regole da un lato; politiche di attivazione sociale dall’altro, non c’è contraddizione o successione temporale.

Questa considerazione incontra due problemi, che sembrano centrali ma che devono essere oggetto di ulteriori ricerche: il primo di efficacia, alla luce degli scarsi, ancorché non disprezzabili, risultati ottenuti finora in questa direzione; il secondo di efficienza, per il dumping tra le diverse istituzioni locali e centrali, diversamente esposte a complicità, ricatti e intimidazioni. E riporta dunque la questione della legalità non solo alla difesa delle istituzioni, e neppure solo al sostegno della società civile, ma alla più complessa demarcazione di comportamenti di segno opposto dentro alle prime come alle seconde.

Note

1. Il libro è una ricostruzione giornalistica di alcuni episodi centrali nella storia recente della mafia siciliana, e ruota intorno alla cattura di Provenzano e al negoziato a distanza con il governo Berlusconi sulle misure di repressione. Qui interessa in particolare l’investimento nel mercato immobiliare, e l’attività di controllo che la mafia esercitata nella formazione della rendita. Il libro riporta diversi episodi riconducibili al controllo degli appalti; alla realizzazione di centri commerciali; alla preparazione ad arte di piani per consentire investimenti irregolari. Il controllo degli appalti, per lavori o per forniture, in Sicilia ha dimensioni economiche e coinvolgimenti politici paragonabili alla Tangentopoli milanese. Gli appalti fruttano alla mafia una tangente del 2%, pari a quella pretesa dai partiti politici, lo 0,5% va invece ai funzionari della macchina amministrativa, versata dal cartello di aziende che controllavano le assegnazioni dei lavori. Ancora di più per le forniture, soprattutto quelle sanitarie. Inoltre, le cosche sono in concorrenza per realizzare ipermercati nell’hinterland di Palermo. La decisione passa sia per il comune che per la regione. Per ottenere la decisione bisogna far pressione su molti politici, anche di rango nazionale. Infine, la realizzazione di investimenti turistici, con o senza finanziamento pubblico, richiede il coinvolgimento di tecnici con capacità elevate e l’appoggio di una rete di imprenditori e politici. Gli episodi citati sono riferiti a tecnici e politici di ogni provenienza; talvolta si fa ricorso, a scopo di preventivo depistaggio, a esponenti – apparentemente integerrimi – della cultura progressista.

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Un crescente numero di studi cerca di offrire un quadro interpretativo del cambiamento e dei caratteri innovati delle politiche pubbliche territoriali che, negli ultimi venti anni, sono state sottoposte a un processo di continua ridefinizione. In questa breve nota, si cerca di delineare alcuni caratteri specifici del caso italiano e alcune linee di ricerca generali che appaiono interessanti.

Finora, i non numerosi tentativi di riflettere sul senso e la direzione del cambiamento in atto (per esempio, Palermo 2001), non hanno ancora avuto la dovuta presa sulle politiche urbane e territoriali. A ben vedere, la cultura urbanistica (italiana, ma non solo) resta fortemente improntata a un modello classico, di ripartizione amministrativa del welfare state. Non sorprende il diffuso scetticismo per un dibattito che oscilla da una parte, tra il rimpianto del piano (e della sacralità dello stato); e un riferimento appena più che strumentale alle politiche dall’altro. Come se il problema fosse contrapporre piano e politiche, e non discutere di quali politiche siano possibili e opportune.

Forse è possibile partire da altre premesse. Se l’interrogativo principale riguarda natura e cambiamento delle politiche pubbliche (in particolare, quelle locali), tenendo conto sia dello sfondo più generale, che delle particolarità del caso italiano, si possono cogliere i caratteri innovativi di questa transizione, ed alcuni elementi in prospettiva che conducono al superamento del modello liberista.

Sono caratteri innovativi, in primo luogo, le specifiche particolarità istitutive e costituenti del neoliberismo politico, in particolare quelle caratteristiche che ne fanno un processo che non solo distrugge le istituzioni e le politiche del welfare state, ma ne costruisce di nuove. Da questo punto di vista, è meno interessante studiare il principio astratto delle politiche neoliberali (almeno, dal punto di vista del territorio e delle politiche urbane), che non i risultati locali delle sperimentazioni adattative, frutto della revisione dei contesti politici attraverso “adattamenti regolativi, pratiche istituzionalizzate, e compromessi politici” (Brenner e Theodore 2002).

In secondo, luogo, sono caratteri innovativi (e non secondari) gli esiti dell’ibridazione tra nuove e vecchie istituzioni, tra nuovi e vecchi attori; tema questo dell’interrogativo di Donzelot (2008; vedi anche in questo numero) sull’insorgente ‘inflessione sociale’ del liberismo, come pure di molte ricerche in corso sui caratteri dei sistemi nazionali generati dalle commistioni di fine secolo scorso (Leitner et al. 2007).

Sono caratteri innovativi, infine, le risorgenti, o potenziali, possibilità di manovra degli stati e degli attori operanti in una (nuova?) sfera pubblica, tema che sta al centro di riflessione generali (per esempio, quella di Unger, che supera e per alcuni aspetti corregge la ‘terza via’ di Giddens).

Nelle righe che seguono si prova a trarre indicazioni, in base a un percorso di ricerca ancora molto iniziale, da tre filoni di ricerca: la ricostruzione delle politiche liberiste in Italia, la riflessione sull’investimento sociale, la sperimentazione delle partnership.

Privatizzazione vs. denazionalizzazione

A partire dagli anni Settanta, lo shock liberista avrebbe dovuto stabilire regole nuove per il funzionamento di mercati un tempo protetti. In certi segmenti – tradizionali come il credito, in mutazione come le telecomunicazioni- si è fatto gran ricorso alle privatizzazioni, con risultati tutt’altro che trascurabili. Anche il territorio, le politiche locali e, tra queste, le politiche sociali urbane sono state investite da questo impulso.

Gran parte delle letteratura, in particolare inglese, di è dedicata all’esame critico di questa trasformazione, e a rintracciare gli elementi di continuità tra l’epoca thatcheriana e quella del new labour. In questa prospettiva di ricerca, il campo dell’urban regeneration è stato un elemento centrale della transizione verso un sistema di pianificazione influenzato dall’emergente modello liberista. Il dibattito anglosassone è rimasto catturato da questa contrapposizione, e si è diviso tra i critici della deriva rispetto all’idea di planning al servizio dell’interesse pubblico, e chi si è occupato di trovare gli elementi di novità nelle forme di collaborazione, di governance, di costruzione interattiva di pratiche luoghi (¹).

Una prima critica a questo pur cospicuo dibattito introduce a quei caratteri locali rilevanti per il nostro paese, frutto appunto della revisione delle forme di regolazione dei contesti politico-istituzionali, più che dell’adozione di modelli puri. Più che di privatizzazione, insomma, si è trattato in Italia (e in numerosi paesi europei) di un processo di de-nazionalizzazione (Cremaschi 1994): una dismissione cospicua di problemi e strutture, consegnati alla responsabilità degli attori locali. Non direttamente un passaggio ai privati, e alle imprese; quanto una riarticolazione tra diverse ’scale’ statuali. Ma più che una compensazione tra livelli di governo, questo ha comportato un adattamento della natura politico-istituzionale sia del governo locale che di quello centrale.

Un secondo elemento riguarda appunto la natura delle politiche, il loro carattere concreto, di ‘pratiche’ costruite dentro a dense relazioni (che le rende, per esempio, irriducibili alla dimensione strumentale rispetto alle decisioni). Il quadro delle politiche nazionali e regionali appare, in questi anni, corrodersi progressivamente e risulta alla fine per molti versi poco influente. Di nuovo, questo processo si manifesta in modo diverso a livello centrale e a livello locale; e tra arene diverse dell’azione pubblica. Detto in estrema sintesi, lo stato centrale si ‘allontana’ e privilegia il governo a distanza, limitandosi quasi solo a politiche regolative, in particolare le più astratte (moneta, fisco, ecc.), o repressive; e si riduce simmetricamente la capacità di investimento diretto e di intervento nella gestione dei conflitti. Quello locale al contrario si trova massimamente impegnato nella costruzione dei nuovi assetti allocativi (in particolare, nella rinata economica immobiliare urbana, ancora colpevolmente ai margini degli studi urbani); e nelle azioni, quasi ‘costituzionali’, di costruzione di nuove soggettualità locali (tra cui figurano molti degli interventi di rigenerazione dei quartieri e di sviluppo locale, ma anche operazioni economiche consistenti nel campo delle ex municipalizzate, delle proprietà immobiliari, dei servizi ambientali e dell’edilizia).

Un ultimo elemento, infine, riguarda la crescente consapevolezza dei limiti e responsabilità delle politiche pubbliche, per il modo in cui sono costruite e in cui si trasformano (o non trasformano) in azione. In particolare, questa consapevolezza nasce dall’originale reinterpretazione dell’analisi delle politiche pubbliche che ha avuto una specifica vitalità nella interpretazione italiana della formazione sociale del territorio. L’orientamento costruttivista, e la dimensione sociale, sono i due elementi fertili di questa interpretazione (²). In Italia e in questa fase storica, non solo dunque per motivi teorici, i limiti e le debolezze delle politiche pubbliche appaiono in modo perfino impietoso. Questa combinazione è il risultato di una situazione generale, comune a tutti i paesi, e di una specificità tutta italiana.

Sulle specificità si tornerà nel terzo paragrafo. Per quanto riguarda la situazione generale è la ricollocazione dello spettro degli orientamenti politici, che dalla opposizione novecentesca tra conservatori e progressisti, tradizionalisti i primi, modernisti i secondi, si riarticola su posizioni nuove. Senza voler esaurire una riflessione evidentemente ampia, si può riconoscere che la destra di oggi è più populista che conservatrice, ma al tempo stesso più modernizzatrice che semplicemente reazionaria. Al contrario, la sinistra conserva gran parte del proprio bagaglio ideologico, ma accentua per necessità gli aspetti difensivi dei diritti acquisiti, con un orientamento che assume non di rado toni nazional-corporativi (Donzelot 2008); e al tempo stesso dimostra una crescente insofferenza per le proiezioni moderniste e i rischi che queste implicano.

La possibilità di una terza via, terza come lo è stata storicamente la socialdemocrazia, è stata annunciata più volte e più volte reclamata anche da posizioni autorevoli, non senza dei suggerimenti interessanti: ma certo, la sua praticabilità e la sua capacità competitiva (non solo in termini elettorali, ma anche di efficacia) resta tutta da esplorare. Ancorché insufficiente e priva delle necessarie sfumature, questa iniziale dicotomia può rappresentare il punto di partenza di una riflessione sul senso del cambiamento.

Va da sé che questo schema è utile se aiuterà, e lo vedremo in seguito, ad affrontare alcune delle grandi questioni sul tappeto, per esempio il nuovo sistema di relazioni internazionali, il rapporto tra ambiente ed economia, la coesione sociale (che giustificano le politiche urbane e territoriali).

Le politiche di ‘investimento’ sociale

Da qualche anno è in corso, principalmente in ambienti anglosassoni, una riflessione sulle trasformazioni del welfare state e sui caratteri che le politiche sociali hanno assunto nella nuova formulazione dell’investimento sociale.

La riflessione sulle vicende del Social Investment State, idea originalmente proposta da Giddens (1998) ma con numerosi e importanti antecedenti (Perkins et al. 2004), si propone di identificare il ruolo dello stato in un’epoca di superamento dei caratteri più primitivi e dirompenti del liberismo politico. Anzi, a seconda di molti commentatori, gli aspetti emergenti dalle trasformazioni epocali dell’azione pubblica, dilaniate da opposte pressioni al tempo stesso dissolutrici e rifondatrici, si pongono in quale modo ‘oltre’ i caratteri che contraddistinguono l’era liberista. E’ come se, nel momento in cui si cominciano a riconoscere gli aspetti propri di questa, se ne annunci già il superamento. O, per meglio, dire, mentre si cominciano a riconoscere gli aspetti di rinnovamento anche istituzionale del liberismo, si constata altresì la “relativa imprevedibilità degli esiti locali ai quali questi conducono” (Coppola 2008).

Al fondo di queste ricostruzioni, si riconoscono alcuni elementi che caratterizzano il modello del Social Investment State. Si tratta di un approccio orientato al futuro che riconosce allo stato un ruolo imprenditoriale; supera la contrapposizione tra regime statalista e deregulation, rilegittimando l’intervento pubblico nella prospettiva di costruire le nuove basi economiche della competizione globale; incorpora dunque un orientamento produttivista, nel senso che la giustificazione delle politiche pubbliche risiede principalmente nella loro capacità di assicurare il ri-ordinamento produttivista della società (Jessop 2002); legittima il mercato come strumento dell’interesse pubblico, ma controbilancia la dimensione economica con quelle non economiche, come pure il principio di regolazione con quello di liberalizzazione-deregolazione (Giddens 1998); la finalità dell’azione pubblica, infine, viene riformulata in termini di benefici individuali, piuttosto che di correzione degli assetti collettivi, con enfasi quindi sulla redistribuzione delle opportunità piuttosto che del reddito.

In termini pratici, si riscontra facilmente come questo orientamento sia presente in pressoché tutti i settori di politiche, e in misura rilevante in quelli che interessano il territorio. Ne sono tributarie, per esempio, tutte le prospettive che fanno gioco sulla valorizzazione del capitale sociale (dallo sviluppo locale, alle politiche di quartiere); tutte le iniziative che insistono sulla educazione permanente, la mobilità lavorativa, l’educazione e la cultura in generale.

In definitiva, mentre ancora il processo di dispiegamento ideologico dei detrattori dello stato e dei sostenitori del razionalismo liberista non è concluso, in numerosi paesi -dove questi processi sono stati esperiti da tempo- non solo il modello liberista appare esaurito, ma emergono possibili reinterpretazioni della sua eredità. Da questo punto di vista, viene sottolineato il ‘valore strategico’ (Perkins et al. 2004) di tre principi guida:

1. il ricongiungimento tra politica economica e sociale, e tra le rispettive razionalità: a parte l’inflazione del riferimento al capitale sociale, si pensi alla influenza di questo intreccio nella costituzione stessa della ‘nuova’ economia cognitiva;

2. l’insistenza sull’eguaglianza delle opportunità, e quindi sulla necessità di politiche correttive dei fallimenti di mercato, in particolare nei confronti di ceti, popolazioni e regioni sfavorite;

3. il sostegno alla partecipazione all’economia, e in particolare al lavoro, con l’avvertenza che l’aspirazione a valori di giustizia mantiene una sua inconciliabile autonomia dalle aspirazioni efficientiste e produttivistiche compatibili con questo principio.

Sono tutte e tre punti critici. Ma forse l’elemento del capitale sociale è quello che meglio traduce al momento l’influenza di questa riarticolazione sulle politiche. L’enfasi sul capitale sociale è pervasiva, e spesso pretenziosa (Bricocoli in questo stesso numero). Soprattutto al cospetto delle aspettative e delle domande pregresse, che richiederebbero non di rado risposte più semplice ma più consistenti.

Al tempo stesso, la retorica del capitale sociale mette troppo facilmente a sintesi dei processi sociali fragili e impegnativi. E’ forse opportuno ricordare che la versione corrente banalizza delle concezioni piuttosto esigenti. L’idea era già presente, per esempio, nella definizione di ‘diritto alla città’ di Lefebvre, che poneva al centro della dimensione della città la possibilità di aver accesso a degli opposti: l’individualità e l’associazione, la privacy e l’abitare insieme… Dove figurava soprattutto il diritto all’operare (e il termine è naturalmente denso), la capacità cioè non solo di partecipare a (anche in termini politici); ma soprattutto di fruire attivamente della costruzione della città (di operare appunto).

Questo è il dilemma e il limite delle politiche per le periferie, il punto dove l’inflessione sociale del liberismo (e le prospettive di superamento) si mostra in tutta la sua problematicità: politiche che si vogliono in grado di capacitare, piuttosto che di ordinare, e quindi politiche oltre lo stato, in una dimensione di azione pubblica da ricostruire in modo esteso. Politiche che potrebbero essere intese come la possibilità di fruire –nel senso detto prima- e ricostruire i beni comuni che la città offre, operazione certamente radicata nei processi di attivazione ma che non può che continuare a rimandare in modo problematico alla contemporanea sparizione dei beni comuni prodotti dallo stato.

Partnership e particolarismo

Il riferimento alle partnership è chiaramente una delle caratteristiche della diffusione del modello neoliberista, ancorché il carattere episodico e anarchico delle partnership sia consistente, e nonostante che sotto questa etichetta stiano emergendo “strane formazioni organizzative” (Larner e Craig 2005). A maggior ragione se si considera l’estensione assunta dal riferimento alle partneship, utilizzata sia per promuovere inclusione sociale che per realizzare investimenti e programmi di sviluppo locale.

Il terreno operativo delle partnership è dunque di straordinario interesse sia per la pertinente con-fusione di economico e sociale, che per l’imprevedibilità degli esiti. L’interpretazione della diffusione delle partnership in Italia non è ancora stata risolta in modo soddisfacente, ma ci sono ragioni per pensarle come un carattere distintivo rispetto alla esperienza internazionale (Cremaschi 2005).

La commistione di ruoli tra pubblico e privato è una delle caratteristiche del nuovo quadro di politiche, una delle più dibattute e criticate. E mette in luce la natura critica dei sistemi di regolazione, e il loro difficile temperamento (Donolo, 2001). Rispetto alla questione posta in termini ideologici dalla rivoluzione liberista, il contrasto non è più tra regolazione e de-regolazione (si ricorderanno gli strali contro i lacci e laccioli che ingabbiano l’intraprendenza sociale). Piuttosto la domanda riguarda la risorgenza di forme di regolazione, la loro qualità e natura.

Anche in questo caso, prevale nel dibattito accademico una polarizzazione non reciprocamente esclusiva che testimonia il carattere ambiguo della transizione in corso. Si riproduce sul tema la contrapposizione tra chi sottolinea il ruolo di ‘fiancheggiatore’ nel processo di svuotamento dello stato a fronte della persistente inadeguatezza del mercato (Jessop 2002), con il rischio però di insistere eccessivamente su ‘cosa è andato perduto’ (Larner 2003); e chi considera con interesse l’esito dei processi di ibridazione, anche in termini di recupero di forme di regolazione pubblica (Keil 2002), in una prospettiva post-strutturalista che considera i modi in cui il neoliberismo produce nuove regolazioni e nuovi spazi.

Questa seconda prospettiva sembra particolarmente interessante nella ripresa di studi, tra l’altro sulle modificazione della vita quotidiana nelle condizioni urbane del neoliberismo, più volte toccate dagli interventi di questo numero di Territorio (ma vedi anche: Balducci e Fedeli 2007).

Nelle transizione italiana, e nelle condizioni di erosione e riformulazione di scala tipiche del nostro paese, le questioni delle partnership assumono un aspetto centrale. Nell’irrisolto bilanciamento dei poteri istituzionali, e insieme nel contesto di riforme incrementali e disgiunti, la proliferazione delle partnership appare qualcosa di più di un accomodamento contingente, assume per certi aspetti il carattere di una vera alternativa alla governabilità.

Questo aspetto ha evidentemente a che fare con la resilienza degli accordi locali e la forza delle formazioni sociali territoriali che caratterizza il nostro paese. Non di rado si insiste sul carattere vitale della dimensione locale, e sulla capacità dei sistemi locali e del ‘capitalismo delle famiglie’ di far fronte alle incertezze strutturali congiunte del paese e della globalizzazione.

C’è forse un aspetto che risulta marginalizzato in questa prospettiva, e che invece appare centrale nel nuovo ruolo della economia fondiaria e della condizioni urbana del neoliberismo: si tratta della presenza di regimi non funzionali all’ordine di mercato ma non per questo meno resistenti. Lungi dall’essere residuali, clientelismo e collusioni hanno spesso contraddistinto le regolazioni sociali delle società mediterranee, nel mezzogiorno ma non solo. Oltre a questo, c’è uno specifico allarme per la penetrazione delle economie criminali in settori parzialmente nuovi (l’immobiliare o i servizi alle imprese) fortemente legati alle nuove condizioni urbane.

Letti insieme, gestioni clientelari, particolarismi e criminalità rappresentano un’inquietante lettura alternativa della attivazione locale, e rivelano un ulteriore aspetto perverso del riferimento al capitale sociale (Cremaschi 2007a). Naturalmente, va qui distinto il capitale sociale universale e quello che viene catturato da reti particolariste, frutto di strategie non di rado utilitaristiche. Questa è l’ambiguità, sovente lamentate, delle partnership e delle coalizioni collusive nelle operazioni di cooperazione tra forze di mercato e istituzioni.

In particolare, nel nostro paese si evidenzia una condizione -sempre più generalizzabile come tipica dell’ipercapitalismo- e cioè la produzione di sregolazioni (Donolo 2001), ‘ordini parziali’ il cui esito è mediamente meno soddisfacente per i contraenti, e progressivamente peggiorativo (³).

Spostando l’attenzione dalla regolazione legale al sistema concreto delle regolazioni sociali si acquista una prospettiva più incisiva sulla penetrazione criminale. L’insieme delle regolazioni e delle sregolazioni, infatti, non si contrappone in modo antinomico al potere legale, in un gioco a somma zero. Il gioco tra regolazione sociale, istituzionale e sregolazioni (almeno in parte intenzionali) sembra emergere con evidenza nelle realizzazioni delle politiche urbane.

In definitiva, un ulteriore elemento specifico della situazione italiana è la fortissima presenza nel nostro paese di regolazioni localiste e particolari, che hanno permeato da tempo la politica locale, ma hanno compiuto un salto di scala con la regionalizzazione, la riforma costituzionale, e la diffusione di forme di economia mista.

Il localismo si aggiunge alla debolezza storica del corpo politico centrale, alla corrosione delle ideologie e della morale dei soggetti politici, e al tradizionale e strutturale consociativismo della politica conseguente alla necessità di tenere insieme un paese fortemente frammentato. Particolarismo e consociativismo trovano una forma istituzionale congeniale nella partnership tra soggetti pubblici e privati, una forma di commistione tra mercato e responsabilità pubblica che è tipica delle esperienze più avanzate di sperimentazione neoregolativa e post liberista.

Conclusioni

In definitiva, la prospettiva di ricerca che rilegge il processo di incapsulamento del modello liberista nel complesso contesto regolativo degli stati nazioni (sconvolti dalla globalizzazione e dalla riformulazione delle politiche pubbliche), conduce a valorizzare gli aggiustamenti, le pratiche, i compromessi rispetto all’assetto precedente, più che il confronto tra modelli puri. Da questa prospettiva, gran parte del dibattito critico sul planning sembra viziata da una forte e superflua astrazione; inoltre, sembra insistere su potenzialità di implicazione, da un lato, o limiti strutturali dall’altro che non solo non sembrano contraddittori e reciprocamente esclusivi, ma probabilmente riguardano caratteri generali dei sistemi sociali, e ne sopravvalutano invece l’incidenza sul campo di azione legato alle trasformazioni e alla pianificazione urbana.

Gli elementi fin qui rapidamente scorsi sembrano indicare una prospettiva di approfondimento di un certo interesse e un po’ diversa, in particolare intorno ai tre temi passati in rassegna: la ristrutturazione e ricostruzione delle arene politiche pubbliche, in particolare la ‘distanza’ acquisita a livello centrale, e al contrario il coinvolgimento nei processi costituenti a livello locale; l’accentuazione sociale di politiche che, per motivi e occasioni diverse, spesso ideologicamente opposte, fanno perno sulla attivazione degli attori implicati; la realizzazione di nuovi e instabili accordi a cavallo di reti di attori e istituzioni di diversa provenienza e caratura politica, che marcano il problematico rapporto tra stato e mercato, da un lato; tra interessi comuni e particolari dell’altro.

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