This paper stresses the apparent “family resemblance” of a variety of integrated programmes focusing on spatial development.

Integrated local actions have been promoted in several fields in the last ten years. Actually, a strong [...]]]> “Un ritratto di famiglia”, Urbanistica 119, 2002

This paper stresses the apparent “family resemblance” of a variety of integrated programmes focusing on spatial development.

Integrated local actions have been promoted in several fields in the last ten years. Actually, a strong impetus towards innovating urban and regional policies has been witnessed during the last decade, both at local and at strategic level.

Innovation has resulted from different attempts in different fields. A survey should include at least: some European Union initiatives, such as Urban for regeneration and Leader for agriculture; subsequent and progressively more sophisticated versions of the national urban renewal programme (Pru, Priu and Cdq); the agreements devised by “Patti territoriali” in the framework of the national “negotiated” programming fostering local development, later assumed by the EU as well as Pacts for employment; and finally the “strategic vision” aimed to amalgamate locally the actions envisaged by the Community Support Framework.

More precisely, two main strands seem in one way or another to have been brought together: the partnership for local development, and the mix of different functional actions fostered by programmes for the renewal of urban downgraded areas, yet often expanding to wider aims. Subsequent generations of such programmes have in fact elaborated upon the same integrated approach, whose last offspring are the Sustainable Development Schemes (Prusst, Programmi di recupero urbano e sviluppo sostenibile del territorio) on the one hand, and the Local actions for spatial development (Pit, Programmi integrati territoriali) on the other.

Thus several programmes have fostered a variety of aims maintaining the same approach and moreover spreading actions over the same area. Probably because of these two reasons, the “family groups” were brought together and mingled.

A few common features may possibly be detected: a) all the programmes are locally bounded actions increasingly concerned with the local development and employment issues; b) they foster a “vision” of spatial development for the whole area, the idea of “territorio” implying community, environment and the local heritage as well; c) intended initially as a group of detached measures, some have progressed toward compound social and economic features; d) dealing with the implementation process seems to trigger an embryo co-operation between local authorities and recently powerful regions.

Such programmes have envisaged a variety of innovating actions so far, yet they are not necessarily new. Indeed, the aim of integrating spatial development policies dates back to post war times, standing out as a landmark in the public policy landscape of the mid-century. Such an evolutionary change has brought together severed traditions in distant fields such as infrastructure, economic development, environment and social welfare. The real questions are thus: how close have they come, what is the “recipe” of such integration, and what is the quality?

It must be admitted that programmes seldom went further than a shallow blend of functional measures, and did not overcome what may be called the functional limit of integration. Development projects of the ‘50s for instance were mainly a one-sector, one-actor mix of actions. International agencies insisted on concentrating on a single activity providing supposedly beneficial one-sided shocks to the entire economy.

However, a more integrated approach did sometimes crop up in the framework of the national economic development programme for the South; for instance, some integrated actions tried out after World War II targeted on housing, health and education, strongly influenced by a peculiar mixture of Italian historicism and US regionalism. As geographical patterns are formed by history, the matching up between society and environment moulded the whole territory. In turn, such ideology maintained that its structural features offered a basis for a comprehensive strategy of spatial development.

A second strand may be traced back to the 70s, to the growing awareness that regional spatial frameworks were affecting the outcome of the economic measures taken for the development of the South. To replace the budgetary style of programming, a complex of incentives and local agreement procedures were devised, tools to be generalised later in the 90s. However, those first attempts did not overcome the functional limit already shown. Since then, a turn in strategy fostered a more negotiated approach and a strengthened effectiveness.

The chance to be effective is actually spread over the great variety of initiatives encompassed by any single programme: an exceedingly high variety -as has sometimes been remarked- justified however by a peculiar process of “generating projects”. However, a plurality of projects does not necessarily vie against the single vision behind the programme. On the contrary, dualism is a common feature of such programmes: a rigid envisioning level selects priorities and partnership; a flexible design level allows projects to be nurtured and the shortcomings occurring in the implementation process to be countered.

Such federalist and resilient programmes may well be differentiated by contents and purposes even if quite similar in their financial resources and procedures. Actually, similar schemes are operating for urban renewal, improvement of the infrastructure network, preservation of the environment, local and sustainable development, etc.

The acknowledged mix has a double function: coping with local features as well as dealing with operational weaknesses. Beyond the variety of functions, however, also the spatial effects of the programmes are highly differentiated. As in other public policies, spatial effects depend on a variety of “territorial concepts”, which organise the correspondence of methods and aims.

Integrated programmes such as Urban combine several territorial concepts: the zoning of areas by functions, in order to delimit areas eligible for financial support and to determine the application of territorialized policies: the improvement of basic infrastructures, facilities and public services; the development of synergies to establish functional interdependencies among policies; the differentiation of policies, measures and technical assistance on the basis of specific territorial criteria.

However the logic of spatial effects is sometimes vague. In less than five years, about 1,600 actions have been laid down–of different dimension and scope- promising a huge investment of public resources (about 78 billion euros). The number of actions does indeed matter. An inflated style of programming raises a double issue: an excess of technicalities in the targeting of areas; a lack of capacity by agencies to gradually adjust to areas and actions.

Elsewhere the new style of programming is becoming tricky due to either the number of single actions, or the small size of most of them (in France the “politique de la ville” alone accounts formore than 2.500 actions).

As a consequence, it may be impossible to make out the whole picture, and the resulting jigsaw seems in any case to lack the due “democratic accountability”.

These somewhat unintelligible outcomes question the adequacy of local actions to match policy aims. It is an important question, yet one that cannot be met purely on theoretical grounds. If new programmes join a number of others targeting the same “spot” area -or neighbouring areas-, the issue arises of coordinating such actions. On the one side, a spatial development framework is needed to direct local actions, as the French reform of local planning seems to indicate; on the other, an “agreed vision” is required in order to underpin the framework.

As known, these double requirements are anything but easy to uphold. Particularly, difficulties are apparent when and where local authorities are weak, which is likely to happen for instance in southern regions. However, regeneration programmes (such as the Community Initiative Urban and some other national schemes in France, the United Kingdom and the Netherlands) present a few unique features. They in fact assume a precise representation of the issues to be addressed, and a corresponding model of action. These two conjectures actually make a difference compared with other less targeted integrated programmes.

The representation tells us a story of the fracture in social cohesion that occurred at the end of the 70s, due to the superimposing of the unemployment and immigration issues, social exclusion and spatial unevenness being the more apparent results.

The model of action combines structural and contingent features in a multidimensional framework intended to offset situations stemming from a variety of causal factors. It is a participatory model since it was conceived, designed and implemented in participation with the stakeholders. Partnership is chosen not only for reasons of effectiveness, but also to mobilise local resources, to involve users, and to identify collectively the causes of social exclusion.

Falsifiable presumptions, and presumptions often argued for and against in other contexts. Yet logically necessary for the relevant uses of local action, as possibly happened with Urban.

Other integrated programmes have cared less about matching the representation and the model of action. When the first is ritual and not relevant, as possibly in experimenting with the Pit, the “agreed” vision tends to be weak, and the territorial criteria less coherent.

In conclusion, it has been maintained that two common features of integrated local policies are variety and integration, delimiting a vast field of experimentation bringing together previously separate sectors of public actions. Such integration goes well beyond the establishment of functional interdependencies among sector policies, as anticipated by early development policies. A practice of flexible integration, and not a completely different model, is instead emerging from the number and variety of cases.

La traiettoria anticipata

Nel consultare le fonti sulla costa francese, su questo arco sottile [...]]]>

La traiettoria anticipata

Nel consultare le fonti sulla costa francese, su questo arco sottile che congiunge le due penisole latine attraverso una geografia tanto tormentata quanto intensamente frequentata dall’immaginario europeo (sia nelle celebri cornici della Costa Azzurra, sia negli intervalli solitari della Camargue) stupisce meno la diversità dei paesaggi, degli ambienti, dei riferimenti che non l’ambizione a presentare un contesto unitario, un’aggregazione sotto una sigla comune (¹). Questa ambizione, che sembra avere da tempo dato forma all’immaginario della regione e della città, copre -e al tempo stesso rivela- le tensioni fondamentali che agitano il Midi.

Il midi è la terra dei trobadores, di Cézanne e Van Gogh, dei primi bagni di mare, degli stagni e della vita selvaggia della Camargue, dei gitani, dei meridionali (italiani compresi) e degli arabi, dell’immersione nel Sud che la cultura alto borghese dell’Europa settentrionale ha progressivamente esperito da un parallelo all’altro. E’ oggi anche un crocevia dei fasti popolari nella società dello spettacolo, congiuntamente celebrati dalla cinematografia popolare, dalla mediatizzazione delle Corniches dell’Estérel o dei Maures, dal consumo turistico estivo. La spettacolare capacità di penetrazione nell’immaginario culturale è una non secondaria risorsa di questa Occitania sentimentale, di cui l’irredentismo vivacchia occasionalmente, ma il cui richiamo si diffonde vigoroso a copertura di più consistenti ristrutturazioni dello stato locale o politiche di liaison internazionale.

Roncayolo, nel raccontare Marsiglia, ricostruisce nelle rappresentazioni pittoriche una specie di equilibrio, di complementarità tra funzioni diverse -parchi, amenità, spazi industriali, porti- strettamente vicine, indice di un “immaginario anticipatore” delle nuove realtà che lo sviluppo economico del XIX avrebbe portato (²): così l’idea di arco mediterraneo sembra assolvere alla funzione di racconto unificante, di dimensione territoriale e, al tempo stesso, di traiettoria comune per operare l’integrazione di molteplici e contrastanti dinamiche che hanno per sfondo le regioni costiere.

Di questo mediterraneo francese si può dire che di un’invenzione recente si tratta, di un racconto e una traiettoria che accomuna da poco tempo le vaste regioni periferiche del Sud della Francia. Un arco mediterraneo che appare il risultato di una sommatoria, per certi aspetti paradossale, di deficit locali e di differenziali competitivi.

Da un lato, la crisi della metropoli portuale, il tardivo decentramento, l’affanno delle strutture economiche tradizionali, portuali e militari in particolare, la de- e la re-industrializzazione, la crisi infine dell’immaginario stesso della città (Roncayolo, 1990) (³); dall’altro, un portato dell’affanno europeo, della competizione con le aree economiche di maggiore e antica industrializzazione decentralizzazione.

Due referenti mobili

L’immaginario della regione sembra pescare insistentemente sulla duplicità del confronto con l’altro, con il Sud, della reidentificazione con il sé, con il Nord: ma si può obiettare che si tratta di due identità in movimento, che perdono sorprendentemente in consistenza geografica quello che acquisiscono in valore universale.

Una prima tensione, che discende da Nord a Sud, proviene dal superamento del ruolo storico di porto commerciale e centro di comando militare. Incide sulla crisi dell’”immaginario” di Marsiglia l’essere il porto di un mare sempre meno misterioso e sempre meno “strategico”, cerniera con un Sud sempre meno unico e unitario.

Non c’è paragone tra l’importanza esercitata dal Mediterraneo, per un paese come la Francia, oggi e in epoca di conquiste o di colonie. Non è un caso che la specializzazione del porto marsigliese siano desolantemente gli idrocarburi, gran volume di merci (con incerta prospettiva) e scarso valore aggiunto. Il depauperamento non è solo nella ragione di scambio, è un venire meno o, meglio, un’evoluzione profonda delle ragioni che hanno portato una nazione e un popolo, e altri nazioni e popoli dietro a questo, ad affacciarsi per secoli sul bel davanzale del Sud.

Nelle nuove geografie economie e planetarie, come pure nel pastiche del villaggio globale, il Mediterraneo appare progressivamente un mare sempre più piccolo. Esperiti nei viaggi culturali i “tentativi di fuga”, si è esaurita l’incessante corsa degli esploratori romantici del Settentrione -il Durrel dell’epigrafe in testa- verso l’esotismo geografico; l’altro da sé, e il viaggio che lo presuppone non esistono più.

Un mare piccolo come ponte, figuriamo come frontiera: il diaframma verso il Sud non è più ostacolo, e comunque il Sud che vorremmo disconoscere e rigettare è ormai oltre le porte di casa.

La seconda tensione proviene dalla strategia di rovesciamento del problema che storicamente è stata proposta per la città e la sua regione: ricostruire con l’entroterra un rapporto produttivo e economico che ne compensi rovesci marittimi. E’ l’identificazione dell’entroterra che fa problema, in questo caso: un riferimento che esplode dalla dimensione locale, paesana, delle montagne e delle campagne segnate dall’esodo, al confronto con Parigi o con i bacini economici e culturali della Catalogna e della Padania, alla sfida insistentemente riproposta con un’Europa sempre più vasta.

La costruzione simbolica della regione come fatto unitario sembra essere la risposta a queste tensioni, una risposta che è stata progressivamente elaborata man mano che venivano affrontati i grandi problemi di questo dopoguerra.

Una rappresentazione che riunifica progressivamente una varietà di situazioni, storie, problematiche e culture caratterizzate in grande misura da una virtuosa autonomia, talvolta marginalità rispetto al corso più profondo della storia francese. In altre parole, la rappresentazione intenzionale e volontaristica di un percorso di sviluppo opera come termine ad quem più che la geografia come termine a quo.

Nel periodo più recente, nel II dopoguerra, si possono individuare alcune vaste questioni che scuotono la provincia profonda e contribuiscono alla “costruzione” dell’ambiente geografico, sia in senso materiale che nel senso di un comune immaginario, di un’identità comune del midi mediterraneo.

La costruzione materiale della regione può essere ricostruita per tappe e episodi, attraverso le politiche che hanno elaborato risposte ai grandi problemi della casa e delle migrazioni, del turismo e dell’edificazione del litorale, della infrastrutturazione per poli e reti.

Sembra infatti imprescindibile pensare alla scoperta del midi nella cultura colta e, successivamente, nel consumo turistico e balneare; o al movimento di ritorno degli espatriati dalle colonie e di nuova immigrazione. Ma questi eventi possono essere rivisti nell’ottica della costruzione, infrastrutturale e per poli, dell’arco mediterraneo in quanto regione del decentramento e del riequilibrio vs. Parigi o, come è di moda, regione europea inserita nell’asse Barcellona-Milano.

L’invenzione dell’arco mediterraneo

L’arco mediterraneo della Francia è un vasto ambiente geografico, composito e diversificato più di quanto si immagini comunemente.

Nelle tradizionali ripartizioni, il Mediterraneo francese si compone di tre regioni amministrative, diverse per storia, eterogeneità e densità: la più vasta e più importante, la regione PACA (Provence-Alpes-Côte d’Azur), ricopre l’ampia superficie di 31.399 kmq di superficie (pari al 5,77% della superficie dell’”esagono”) e ospita 4.260.000 abitanti (il 7,5% della popolazione totale, ma il 9,24% della popolazione francese fuori dall’Ile-de-France); il Languedoc-Roussillon ricopre invece una superficie un pò inferiore (27.376 kmq., il 5%) e una quota di popolazione decisamente inferiore, pari a 2.098.000 abitanti (il 3,7% e il 4,57% della popolazione francese con o senza, rispettivamente, gli abitanti dell’Ile-de-France); infine, la Corsica, la grande isola nel Mediterraneo, con 8.680 kmq e 249.000 abitanti.

La particolarità della Corsica, la resistenza alla assimilazione politica e linguistica al grande paese al quale è congiunta, così come i grandi contributi che ha dato alla storia di quello, è ben nota. Ma anche la Provenza storica, al di là anche dell’identità culturale che l’ha mantenuta autonoma fino al 1481, ha giocato spesso in controtendenza rispetto alla vicende nazionali, e se l’inno d’oltralpe è la Marsigliese (portato nel 1792 dai battaglioni rivoluzionari accorsi in soccorso a Parigi), già l’anno successivo la rivolta antigiacobina di Marsiglia e Tolone ha accenti “federalisti” oltre che contro-rivoluzionari, e di nuovo, in seguito, sotto Bonaparte, il II Impero, con gli eventi della comune e infine con la più recente storia del secondo dopoguerra la regione si schiera contro il sentimento politico prevalente.

Un noto schema delle tendenze di sviluppo individua un ‘area prioritaria in Europa intorno all’asse Londra-Ruhr-Zurigo-Milano (che venne identificata dalla divulgazione giornalistica nella figura della “banana blu” per via della forma e del colore della graficizzazione). In questa schematizzazione la problematica più evidente è ancora il confronto tra Nord e Sud d’Europa; ma già sono evidenziati i collegamenti che espandono il riferimento dell’entroterra verso Est.

In questa formulazione, un sottosistema territoriale appare in alternativa -da Madrid e Valenza, lungo il Mediterraneo, con un punto di forza a Lione fino a Milano e l’Adriatico- come particolarmente fertile dal punto di vista della innovazione tecnologica e con uno sviluppo e industrializzazione più recente innovativo. Catalogna, Linguadoca, Provenza e Padania sono presentati appunto come “Nord dei Sud” (lo studio è stato per l’appunto redatto a Montpellier, uno dei centri emergenti in questa prospettiva) (Reclus-Datar, 1989).

Nella stessa ricerca vengono sviluppati alcuni sistemi di classificazione delle città: Marsiglia (800.550 ab., 1.087.000 con l’agglomerazione) figura in posizione intermedia, a livello di altre metropoli regionali (tra cui, in Italia, Napoli, Genova, Venezia, Firenze, Bologna) ma è seguita da Nizza (400.000 ab.) e Montpellier (200.000 ab., 284.000 ab. con l’agglomerazione; al rango di Palermo, Bari e Trieste); e in posizione successiva, da Aix-en-Provence (127.000 ab.; con Padova, Cagliari, Verona, Catania, Parma).

Al di là del senso della classifica, discutibile come tutte le raccolte di indicatori (rispondenti in sintesi ai seguenti ambiti: demografia, infrastrutture, università, ricerca e formazione, attrezzature per la mobilità, finanza, cultura e informazione, telecomunicazioni) è significativo che in un confronto europeo compaiano, non in ultima posizione, tutte le città della costa mediterranea.

Un’ulteriore analisi più specifica (che raggruppa gli indicatori in cinque dimensioni: comunicazioni, relazioni internazionali, economia e finanza, ricerca tecnologica e influenza culturale) indica in Marsiglia e Nizza due città contraddistinte da “punteggi” elevati in comunicazione, medi in relazioni internazionali e deboli in economia; in Tolosa (capoluogo del Languedoc-Roussillon, un pò eccentrica rispetto alla costa) e Montpellier città con forti punteggi in ricerca e cultura.

Pochi anni più tardi, la riunificazione tedesca sposta il baricentro europeo. Nuove schematizzazioni comparabili con la precedente accentuano per l’appunto la condizione dell’arco mediterraneo, inserito nella più marcata orientazione Est-Ovest delle dinamiche di crescita. Ortogonalmente a questo, un arco mediterraneo mette in relazione territori di industrializzazione più recente, innovativa e alternativa come Barcellona, il Midi, Lione, Milano, il Nord-Est italiano, puntando in modo (del tutto) ipotetico verso l’Est Europeo (⁴).

Le tendenze demografiche recenti sembrano confermare tanto un’inattesa “ripresa della metropolizzazione” in Francia (Sallez, Vérot 1993) quanto un ruolo specifico e rilevante dell’asse mediterraneo (beninteso, senza che tutto ciò metta in discussione la primazia di Parigi).

Dei sei, sette poli metropolitani che si contano nel “deserto francese” (ormai non più tale), oltre a Lione, Bordeaux, Lille-Roubaix-Tourcoing, sono indicate Marsiglia-Aix-Vitrolles (1,2 milioni di abitanti, con il discutibile primato del maggior tasso di disoccupazione, 17% e il peggiore trend demografico: -0,2% all’anno tra il 1982 e il 1990); e Nizza-Grasse-Cannes-Antibes che riuniscono nell’insieme 853 mila abitanti e un tasso di crescita annuo fisso sull’1,2% da quindici anni. Si deve aggiungere ancora le conurbazioni di Tolone e Montpellier (437 mila e 284 mila ab. rispettivamente, tutte e due in forte crescita rispetto alle classe di appartenenza)

E’ evidente il forte richiamo esercitato da queste “figure” tipiche della retorica territoriale per legittimare territori inizialmente periferici rispetto la corrente privilegiata Nord-Sud dello sviluppo industriale canonico d’Europa.

La posta in gioco è comunque il rafforzamento congiunto dell’armatura urbana del Midi alla quale sono riconosciute indiscusse qualità e capacità, sia nel milieu ambientale che culturale. Da qui il grande sforzo profuso nell’acquisizione di imprese innovative, università e tecnopoli, nonché nel collegamento con le reti transeuropee di comunicazione (Tgv-Sud in testa).

Reimpatri e immigrazioni

Negli anni successivi alla seconda guerra mondiale la Provenza- Costa Azzurra è stata la prima regione per afflusso di immigranti in Francia, nonostante la diminuzione della capacità del mercato del lavoro agricolo, a partire dagli anni ‘50, di assorbire manodopera occasionale e a basso livello scolastico. Le più recenti difficoltà dell’economia industriale e, soprattutto, gli elevati prezzi dei suoli e delle case, hanno dirottato in seguito i nuovi arrivi verso il Languedoc-Roussillon (che presenta il più elevato tasso annuale di crescita migratoria a partire dal 1975). Componente non secondaria dei flussi migratori, non relativa in modo specifico al litorale ma comunque sensibile al fascino della costa, il trasferimento di residenza di pensionati di altre città e regioni, attratti dal clima (solo 100 giorni di pioggia all’anno) e dalle attrattive residenziali. Comunque, all’ultimo censimento gli stranieri residenti nella regione sono 369 mila, pari all’8,6% del totale; più della metà degli immigrati è di origine nordafricana.

L’arrivo degli stranieri ha una storia profonda, nel paese, ma è stata comunque una rottura di equilibri delicati e una profonda alterazione del processo e delle modalità di costruzione del territorio: i grands ensembles, focolai di crisi sociale e frontiera della integrazione etnica, segnano le periferie urbane, mentre la domanda di villette o mini proprietà da parte di pensionati e turisti più o meno agiati condiziona fortemente i prezzi del terreno e l’attività edilizia.

a) Gli arrivi

L’immigrazione in Francia è per tre quarti un’immigrazione dal Mediterraneo (comprendendo anche il Portogallo tra i paesi mediterranei). Gli stranieri in Francia sono, all’epoca dell’ultimo censimento, circa 3,6 milioni, dei quali gli attivi sono 1,6 milioni, pari al 6,5% della mano d’opera francese, oltre a 826 lavoratori naturalizzati francesi (il 34%). La composizione per nazionalità è non solo fortemente variegata, ma varia in larga misura il tasso di acquisizione della nazionalità: per esempio, dei 278 mila italiani e dei 244 mila spagnoli sono naturalizzati oltre il 60%, mentre dei 488 portoghesi solo il 20% ha acquisito la nazionalità francese. Dei 695 mila lavoratori del Maghreb solo il 19% è naturalizzato, percentuale inferiore al 47% naturalizzato dei 90 mila indocinesi che lavorano in Francia.

La regione Paca conta 127.000 lavoratori stranieri, cioè il 7% degli attivi, terza regione in Francia dopo l’Ile-de-France (714.000, 13,2%) e la regione Rhône-Alpes (186.500, 7,7%) (Insee, 1990). In particolare, il dipartimento delle Bouches-du-Rhône, figura tra i primi 9 dipartimenti per presenza di stranieri. Ma in realtà la concentrazione degli stranieri è molto più elevata nei centri urbani, sulla costa e in determinati quartieri, soprattutto nei quartieri pubblici di periferia.

Il Midi francese è costantemente terra di immigrazione nell’arco di tutta l’epoca moderna, ma le successive ondate sono fortemente differenziate per caratteristiche nazionali ed etniche.

Tra il 1850 e il 1914 si registra la prima ondata storica di migrazioni in Francia; la popolazione straniera si concentra, oltre che a Parigi, nei dipartimenti posti lungo il confine orientale, dalle regione minerarie e industriali del Belgio a Nord, fino alle Alpi marittime prospicienti l’Italia a Sud, con una forte caratterizzazione delle nazionalità immigrate a seconda del paese confinante; così, nel Sud Est, in particolare in Costa Azzurra e nelle Alpi Marittime, ma anche nel Languedoc (dove gli stranieri sono più del 5% della popolazione attiva), sono presenti soprattutto italiani, nei lavori edili, nel bracciantato e nelle saline, grazie anche alla convenzione bilaterale sulla immigrazione sottoscritta nel 1904 dai due governi (in totale, gli italiani sono il 36% del 1.160.000 immigrati presenti nel 1911).

Nel periodo tra le due guerre, oltre alle conseguenze del richiamo di personale dalle colonie del Maghreb, dalla Cina o dall’Indocina, un ulteriore impulso alle immigrazioni è dovuto alla crisi demografica e all’accoglienza dei rifugiati politici, primi tra tutti polacchi, ma anche russi e armeni. Al censimento del 1931 gli stranieri sono 2.890.000 (di cui oltre 508 mila polacchi), il 6,6% della popolazione. Ma nel complesso, in particolare dopo la crisi del ‘29, la presenza di stranieri fu disincentivata (meno 450 mila tra il ‘31 e il ‘36), e diminuì fortemente.

Nel dopoguerra, infine, ricomincia il forte afflusso di stranieri, che a metà degli anni Settanta riporta la percentuale degli stranieri ai livelli raggiunti nel 1931, grossomodo oltre al 6% del totale. E’ più sensibile in questo periodo di alta congiuntura economica e demografica l’afflusso dalla penisola iberica e dal Maghreb.

b) I ritorni

Dal 1954, dalla caduta delle colonie di Indocina alla decolonizzazione in Africa, l’afflusso dei rimpatriati, così come degli stranieri, è continuo. Solo a Marsiglia, la popolazione aumenta del 50% tra il 1954 e il 1964, ma in tutta la regione l’intera evoluzione demografica è dominata dal saldo migratorio. I rimpatriati di origine francese dall’Algeria e dall’Africa del Nord sono 130.000 a partire dal 1962; la loro presenza condiziona naturalmente il dibattito politico e, almeno in parte, le scelte di sviluppo. L’edificazione di quartieri di edilizia pubblica negli anni Cinquanta e Sessanta raggiunge intensità drammatiche, e esiti discutibili.

In questo frangente si consuma, tra l’altro, la capacità di utilizzare le risorse culturali e sociali della città per posizionarla in modo favorevole nella fase di recessione economica che si sarebbe di lì a poco profilata. All’origine dei mali della capitale del Midi si colloca dunque anche un problema di inserzione e di governo di un processo, senza dubbio conflittuale e problematico, di integrazione politica e sociale.

Le infrastrutture del decentramento

La fisionomia della regione della costa mediterranea all’inizio degli anni Novanta non ha più gran che a vedere con la situazione del primo dopoguerra.

Una regione agricola e portuale, con alcuni centri di commercio e alcune produzioni consolidate, si è trasformata radicalmente in un’area contrassegnata dai flussi internazionali e dalle connessioni tecnologiche. Da questo punto di vista la connessione alla rete Tgv di Aix e Marsiglia, quasi completata, segnerà probabilmente un forte impulso proprio alle attività più innovatrici presenti nella regione e alle funzioni di rango internazionale: “infrastrutture” di qualità, come le università e i centri di ricerca già ora proiettati su standard e dimensionamenti “europei”, riceveranno senzaltro grandi benefici dal miglioramento dei collegamenti con la capitale e, trasversalmente, con i paesi confinanti. Tutto ciò non si svolge in modo del tutto pacifico (e i contrasti tra agricoltori e ingegneri Sncf proprio sull’itinerario del Tgv lo stanno a dimostrare).

Se l’agricoltura beneficia infatti di condizioni climatiche favorevoli e di grandi investimenti nella irregimentazione delle acque (ed ha così potuto mantenere un ruolo economico nonostante la marginalizzazione in termini di impieghi offerti) il suo ruolo collaterale, di tutela di un paesaggio assurta a cifra dell’identità regionale, è insidiato dalle funzioni più forti.

Più di tre quarti della popolazione regionale vive sulla costa o nelle vallate dei fiumi più importanti, il Rodano e la Durance, in una fascia di territorio non più profonda di 50-60 km, che si riducono a meno di dieci verso il confine italiano. Sull’arco mediterraneo la densità demografica (100-200 ab. per kmq.) è incomparabilmente più elevata del resto del territorio (10-20 ab. kmq.) e prossima alla media europea; ma i comuni del litorale vero e proprio superano quasi sempre i 300 ab/kmq.

La dicotomia tra l’entroterra e il litorale inizia a manifestarsi già alla metà del secolo scorso: l’esodo rurale, l’isolamento della montagna, portando le Alpi meridionali a scendere dai 350 mila ai 250 mila ab. in cent’anni, a profitto peraltro dei maggiori comuni, mentre il litorale è cresciuto di un milione di abitanti negli ultimi 25 anni. Nello stesso intervallo di tempo, sono raddoppiate anche le presenze turistiche. Gli arrivi sulla costa sono superiori ai 13 milioni per anno, due terzi dell’intera accoglienza della regione (che pure conta una parte non irrilevante di territorio montano utilizzato per turismo estivo e invernale). Il contributo dell’industria turistica all’economia della regione è forse anche maggiore del 25% di impieghi assorbiti sul mercato del lavoro.

La Costa Azzurra detiene il primato per la presenza di alberghi di livello (metà dell’offerta alberghiera è a tre o quattro stelle) ma, al tempo stesso, ha concesso, a partire dagli anni Cinquanta, l’edificazione di seconde case, spesso mini-appartementi in edifici alti, che hanno segnato irrimediabilmente il paesaggio.

Ma il litorale infrastrutturato per il turismo (l’aeroporto di Nizza, per esempio) è anche il luogo di atterraggio privilegiato delle iniziative innovative che segneranno probabilmente il futuro della regione.

Nuove strutture di ricerca sono state sperimentate in regione, la seconda in Francia (e Marsiglia la seconda città) per presenza di attività di ricerca. Nelle politiche locali, una strada delle alte tecnologie dovrebbe mettere in contatto le tecnopoli regionali: oltre a Sophia-Antipolis, Var- Technopole (Tolone), Marseille Technopole (Luminy e Chateau-Gombert); Aix 2000, Avignon-Agropolis, Manosque- Cadarache, alle quali vanno aggiunti i cinque domini di specializzazione di Montepellier L.R. Technopole, Labège-Innopole nell’agglomerazione di Tolosa.

La prima “Technopole”, polo tecnologico che riunisce le istituzioni della ricerca più innovativa in un ambiente di qualità, è stato realizzato nell’area di Antibes-Grasse, sull’altopiano di Valbonne. Sophia-Antipolis è stata sovente presa a modello in tutto il mondo come esempio di città delle scienze e delle industrie. In seguito all’arrivo di industrie informatiche nella regione, nel 1969 nasce prima su 50 ha, poi su 2.300 un parco di attività supportato da personalità della ricerca nazionale, dalla Datar, dalle comunità locale.

La scelta di indirizzo, consona allo spirito della regione, è stata il vincolo di due terzi del Parco a verde, e una ricca dotazione di servizi di prossimità e loisir. Oggi, il centro raccoglie oltre 830 tra imprese e organismi di ricerca e dà lavoro a 14 mila addetti (40% stranieri). Per il futuro sono previste considerevoli espansioni, e tra l’altro la messa in rete, in modo ancora più consistente di quanto già non sia, con le altre tecnopoli nella regione e nel mondo.

Bibliografia

Agulhon M., La république au village: la population du Var de 1789 à 1848, Paris, Seuil, 1979

Anselme M., “Le petit Séminaire, chronique raisonnée d’une réhabilitation singulière”, in Droit de cité. A la rencontre des habitants des banlieues délaissées, l’Harmattan, Paris, 1987

Antoine S., La Méditerranée face à ses futurs, Futuribles, 1989

Atlas économique de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, Marseille, Chambre régionale de Commerce et d’industrie, 1984

CERTES, Gènes, Marseille, Barcellone, 1988

C.E.S., “La vie professionnelle des travailleurs étrangers en France”, Avis et rapports du Conseil Economique et Social, Etude présentée sur le rapport de M. H. Mekachera, 8 juin 1993, Journal Officiel, 14, 28.7.1993

C.E.S., “Le développement des villes françaises de dimensione européenne et les réseaux de villes”, Rapport presenté par J. Fabre, Journal Officiel, 28.7.1993

Beaujeu-Garnier J., a cura di, La France des villes, Sud- Est, La Documentation Française, Paris, 1980

Braudel F., L’identità della Francia, il Saggiatore, 1986 (Arthaud, 1986)

Brunet R., Montpellier Europole, Reclus, 1988

Couvidat Y., Giusti J., Atlas international des technopoles, Syros-Alternatives, 1991

Desplanques G., Tabart N., “La localisation de la population étrangère”, Economie et statistique, 242, 1991

Escande J.-P., Marseille, Europort du Sud, rapport remis à M. le Ministre délégué chargé de la Mer, fév. 1990

Gaudemar J.-P. de, Rapport d’étape sur l’aménagement de l’aire métropolitaine Aix-Marseille, oct. 1988

Gizard X., La Méditerranée inquiète, Ed. de l’Aube, 1993

Langevin P., L’économie provençale: les structures économiques, Aix, Edisud, 1983

Langevin P., L’économie provençale: l’aménagement du territoire, Aix, Edisud, 1983

Lopez R., Temime E., Migrance: histoire de migrations à Marseille. L’expansion marsellaise et l’”invasion italienne“, voll. 2, Aix-en-Provence, Edisud, 1990

Migliorini F., Pagliettini G., Città e territorio nella nuova geografia europea, Etaslibri, Milano, 1993

Peraldi M., “Le petit Séminaire ou le confort negocié”, in Les sciences sociales et l’art de la Médiation: le cas du Logement, Minstère de l’Equipement-DRI, déc. 1987

Pierrein L., “Marseille en France”, Urbanisme, 1951, 5-6

Pierrein L., Chroniques Marseillaies, Marseille, 1984

Reclus-Datar, Les villes européennes, 1989

Revue Sud Information Economique, Insee, vari numeri

Revue d’économie régionale et urbaine, vari numeri

Roncayolo M., “L’Aménagement du territorie en France”, in Bruguière H., Revel J., Historie de la France, Paris, Seuil, 1989

Roncayolo M., “Les grandes villes. Marseille”, Notes et étude documentaires, 3013, Paris, La Documentation Française, 1963

Roncayolo M., L’imaginaire de Marseille, Port, ville, Pôle, Chambre de Commerce et d’Industrie de Marseille, 1990

Sallez A., Vérot P., “Les villes, lieux d’Europe”, in A. Sallez (a cura di), Les villes, lieux d’Europe, Datar/Ed. de l’Aube, 1993

Vautravers C., La région Provence-Alpes-Côte d’Azur de 1975 à 1985

Wolkowitsch M., Provence-Alpes-Côte d’Azur, Paris, Puf, 1984

Wolkowitsch M., “Marseille”, in Beaujeu-Garnier J., a cura di, La France des villes, Sud-Est, La Documentation Française, Paris, 1980

Il quadro delle riflessioni sulla domanda di infrastrutture in Italia è più disordinato e meno esteso di quanto sarebbe legittimo supporre: in realtà, è difficile ricostruire un quadro unitario per la frammentazione dei singoli passaggi.

In effetti, fasi procedurali apparentemente [...]]]> pubblicato in A. Clementi, a cura di, Infrastrutture e governo del territorio, Palombi, 1996

Il quadro delle riflessioni sulla domanda di infrastrutture in Italia è più disordinato e meno esteso di quanto sarebbe legittimo supporre: in realtà, è difficile ricostruire un quadro unitario per la frammentazione dei singoli passaggi.

In effetti, fasi procedurali apparentemente lineari non sono sempre in sequenza. L’ideazione, la deliberazione, la programmazione, la valutazione, il finanziamento e la realizzazione di opere pubbliche dipendono inoltre dal tipo di soggetto proponente (ente locale, stato, azienda pubblica, concessionaria…) e vanno quindi a finire in documenti e repertori con differente valore e differente probabilità di realizzazione.

“Biografie” di opere pubbliche emblematiche, per esempio il Grande raccordo anulare (l’opera pubblica che a Roma ha assorbito il maggior volume di risorse (¹)), mostrerebbero logiche e soggetti differenti che contribuiscono a rendere il campo infrastrutturale quanto mai articolato.

La programmazione degli interventi avviene infatti attraverso canali molteplici già a livello nazionale: piani di settore (per es., il Piano generale dei trasporti), programmi delle aziende concessionarie, spesso facenti parte delle partecipazioni statali (Eni, Enel e Telecom sono i soggetti delle decisioni sulle reti tecnologiche), leggi di spesa (di settore e annuali, come la Finanziaria), ecc.

Inoltre, gli enti locali partecipano con logiche e programmazione propria sia alla previsioni di opere e attrezzature (e del gioco di priorità di spesa, attraverso la rappresentanza in Parlamento) che alla realizzazione tramite le municipalizzate (decisive in settori come le reti di distribuzione del gas e dell’energia elettrica, del ciclo dell’acqua e dei rifiuti, nonché di varie attrezzature economiche o di interscambio). Una situazione così frammentata che all’inizio del decennio la legge sulle Autonomie affida alle province un ruolo di coordinamento e programmazione della spesa per investimento, peraltro quasi del tutto inattuato.

In questa situazione, una mappa del campo decisionale sareppe quantomai opportuna. A puro titolo indicativo si propone un promemoria indicativo dei diversi “soggetti” presenti nel campo delle decisioni infrastrutturali e delle opere pubbliche.

La tavola è sicuramente lacunosa: compilarla sarebbe di per sé un compito di ricerca non indifferente per un buon cultore di diritto amministrativo. In effetti, proprio la delimitazione delle competenze tra soggetti pubblici e privati risulta l’aspetto più in movimento nella evoluzione recente dei sistemi amministrativi, sulla quale si concentra un forte sforzo di ricerca (²).

Seppure inadeguata la tavola indica l’articolazione del campo, la presenza di soggetti diversi, e soprattutto il profilo settoriale diverso dei differenti soggetti. Quest’ultimo aspetto fa sì che settori di infrastrutture versino in condizioni antitetiche per effetto della diversa titolarietà (acquedotti e rete gas, per esempio; autostrade e ferrovie, ecc.).

Tavola 1

Promemoria dei soggetti delle decisioni infrastrutturali

1. Quattro punti di vista sulle infrastrutture

Sul fabbisogno sono riconoscibili posizioni diverse perché provenienti da diversi livelli istituzionali e decisionali oltreché da soggetti diversi. Esistono quindi delle priorità molto diverse, che si articolano sia per livello (per esempio, opere di interesse nazionale o superiore, opere di interesse locale…), che per settore, che per tecnologia e conseguentemente attivazione di diversi moltiplicatori sulla economia. E’ sembrato possibile presentare fonti diverse caratterizzandole in base al punto di vista: non può sorprendere che il modo di affrontare il problema porti a selezionare priorità congruenti con il punto di vista assunto, quanto la possibilità di sintesi o almeno confronto tra le diverse priorità.

Sembrerevve invece di poter affermare che i repertori che seguono mostrano orientamenti così divaricati da risultare quasi del tutto privi di sovrapposizioni, e sembrano pertanto mostrare dei criteri autonomi di scelta delle priorità. Sono stati scelte le seguenti fonti:

• i documenti di programmazione europea che illustrano un possibile criterio “strategico”, che tratta ovviamente delle grandi opere transnazionali secondo gli obbiettivi della coesione sociale e strutturale;

• la posizione della Confindustria che riprende tesi comunitarie sullo sviluppo regionale, e che si traduce in una formulazione di criteri infrastrutturali per il sostegno al sistema produttivo italiano;

• posizioni diverse, che esprimono priorità di gruppi di interesse differenti ma legati in qualche con i soggetti imprenditoriali del mondo delle costruzioni, che sostengono un criterio generalizzato di qualità del “quadro costruito” con specifico riferimento ai sistemi urbano, insediativo e ambientale;

• l’ultimo documento è spurio, rispetto ai precedenti, perché non definisce un vero fabbisogno, ma recensisce progetti già approvati dalle autorità competenti secondo il criterio della realizzabilità (potrebbe essere intesa come un gioco di specchi, la traduzione amministrativa delle “astratte” riflessioni sul fabbisogno).

Le grandi opere strategiche

Il quadro nel quale sono proposte i grandi interventi infrastrutturali europei riguarda la competizione economica e il rilancio della occupazione. Rispetto a questi obiettivi, la Comunità opera seguendo tre linee di azione: omogeneizzazione normativa, il sostegno alle piccole e medie imprese, la realizzazione di reti transeuropee di infrastrutture (⁴).

La realizzazione di reti è a servizo degli obbiettivi classici di efficienza nella circolazione e di riassetto del territorio; in più, serve l’obiettivo specifico di “gettare un ponte” in direzione dell’Europa dell’Est.

Il Libro Bianco di Delors propone interventi sulle reti di informazione (tra cui le “autostrade” dell’informazione) e i grandi progetti prioritari per le infrastrutture. Le opere proposte recepiscono le indicazione dei dodici stati membri dell’epoca, e degli studi promossi a seguito della riforma dei Fondi strutturali a partire dal 1988. Nel 1993 erano stati approvati tre piani orientativi riguardanti rispettivamente: trasporti combinati, strade, vie nabigabili; in seguito altri piani orientativi sono stati preparati relativi a ferrovie tradizionali, aeroporti e porti, elettricità e gas.

Pochi anni dopo, il quadro geopolitico è cambiato notevolmente. La Comunità, divenuta Unione, è allargata a 15 membri con un raddoppio della superficie territoriale; i rapporti di associatura con i paesi dell’Est europeo sono più stretti; il riferimento al Mediterraneo bilancia a Sud l’apertura a Est dell’Unione. In questo contesto, il tema delle disparità regionali e della pianificazione territoriale è stato portato in primo piano: lo “spazio europeo” diventa oggetto di studi e politiche unitarie dell’Unione (fig. 1).

L’insieme delle opere individuate per l’Italia è il seguente: sono individuati con l’asterisco i progetti prioritari selezionati dalla Commissione Christophersen nel 1993 (⁵):

Ferrovie:

• alta velocità trasporto misto Nord Sud attraverso il Brennero, Verona-Monaco-Berlino*

• nuova linea di trasporto ferroviario ad alta velocità Lione Torino*

• alta velocità Torino Venezia Trieste con proseguimento indicativo misto (trasporto combinato treno-strada) verso la Slovenia, Ungheria, Ucraina (necessari studi supplementari secondo la commissione Christophersen);

• nuova linea di trasporto ferroviario ad alta velocità (Brennero) Milano Roma Napoli (necessari studi supplementari secondo la commissione Christophersen);

• rinnovamento delle linee ferroviarie per Berna-Zurigo e Tarvisio, considerati nodi chiave nello schema europeo dei trasporti

• rinnovamento delle linee ferroviarie Nord Sud nei due corridoi Adriatico e Tirrenico

  Aereoporti:

• Aeroporto della Malpensa (Milano) *

  Strade:

• la variante autostradale per il valico appenninico (necessari studi supplementari secondo la commissione Christophersen);

• il collegamento Cuneo Nizza *

• il completamento della autostrada per Monaco da Venezia al confine austriaco

• il completamento della superstrada interna Perugia Ravenna Venezia

• la rete stradale nel meridione, in particolare il completamento della rete pugliese Bari-Brindisi-Otranto (da sottoporre a ulteriori studi secondo la commissione Christophersen), della costiera ionica, il sistema sardo, il completamento della Messina Palermo, il corridoio stradale Napoli-Reggio Calabria (necessari studi supplementari secondo la commissione Christophersen)

• diversi piccoli tratti ciascuno importante ma controverso, come la pedemontana lombarda, vari collegamenti nella pianura padana, il completamento della autostrada tirrenica Livorno Civitavecchia, la bretella occidentale a Roma

  Rete elettrica:

• collegamento elettrico con la Francia*

• collegamento elettrico sottomarino con la Grecia*

• altri collegamenti sono previsti con la Svizzera, l’Austria (non ancora maturo secondo la commissione Christophersen) e la Tunisia

• potenziamento dei collegamenti elettrici transappenninici e nel Sud

  Rete gas naturale

• raddoppio del metanodotto con l’Algeria

• nuovo metanodotto con la Tunisia e il Mediterraneo orientale

• introduzione del gasa in Sardegna via Corsica e la Toscana

• nuovi terminali di gas naturale liquido a Montalto di Castro e in Puglia

Il sostegno allo sviluppo

La Confindustria ha assunto per tempo una posizione istituzionale e di alto profilo e ha promosso studi originali a sostegno della rivendicazione di un maggior impegno dello stato. Sul tema infrastrutture per lo sviluppo -a rete, di trasporto e tecnologiche- il Centro Studi Confindustria ha pubblicato delle valutazioni di fabbisogno frutto di un programma di ricerca promosso nel 1988 ma esito di studi precedenti (⁶).

Il “progetto infrastrutture” della Confindustria considera anche temi collaterali. La rivendicazione del potenziamento dei servizi è finalizzata a favorire la competitività economica del sistema indutriale (⁷) in vista, tra l’altro, dell’apertura del mercato europeo nel 1993. Accanto alle infrastrutture fisiche a rete, vengono considerati anche l’ambiente economico in senso lato (sistema formativo, nuove tecnologie, turismo e territorio…), le risorse e le procedure.

Le infrastrutture sono definite come “stock di capitale collettivo” (opposto alla accumulazione privata direttamente produttiva) la cui distribuzione territoriale crea differenziali di produttività tra regioni e paesi e condiziona i costi di produzione. I caratteri intrinseci alle infrastrutture sono ripresi dalla teoria dei beni pubblici: immobilità, indivisibilità, non sostituibilità, polivalenza. In altre parole, l’infrastruttura è definita sia come bene capitale che come bene pubblico.

Le infrastrutture considerano quindi aspetti economici (trasporto, comunicazione, energia, acqua) e aspetti sociali (istruzione, sport e turismo, cultura, attività sociali). Nell’impostazione originaria, si tiene conto anche del capitale umano (agenzie di pianificazione ecc.). Un’impostazione -ripresa dalla comunità europea- che allarga notevolmente il campo, ma che ancora non tiene conto della trasformazione dell’economia post-industriale e in particolare del carattere reticolare, degli effetti di sistema e della integrazione (⁸).

Il fabbisogno è definito indirettamente dal confronto della dotazione italiana con quella di altri paesi europei (tab. 1), frutto della somma di punteggi attribuiti a indicatori diversi (km di rete per tipo, centrali elettriche, telefonate…; con i noti problemi di disomogeneità degli indicatori). Risulta in generale che il livello infrastrutturale corrisponde al livello di sviluppo; dal confronto con gli altri paesi risulta anche un “gap” chiaramente elevato al Sud ma consistente pure per le regioni settentrionali (tab. 2 e 3).

I divari più ampi si registrano per le infrastrutture economiche (trasporti, comunicazione, energia, acqua: fig. 2), con divari sensibili ma inferiori anche per le infrastrutture sociali (scuola, sanità, assistenza sociale in senso stretto, sport e cultura: fig. 3). Un fattore importante di differenziazione risulta la presenza (ma solo al Nord) di grandi città capoluogo e la specializzazione produttivo-industriale di certe aree.

Al momento di passare a informazioni in dettaglio, una certa priorità sembra assegnata a strade, ferrovie, porti e acquedotti (con riferimento al Piano decennale per la viabilità del 1982, al PGT del 1986 e all’ipotesi di riforma che sfoceranno nella legge Galli sui bacini), coinvolgendo a questo fine esperti che sono espressione degli stessi ambienti che governano gli investimenti pubblici.

Rispetto a questi temi, rimangono in ombra settori come l’energia e le comunicazioni, oggetto però di studi ad hoc nell’ambito del medesimo “progetto infrastrutture”. Infatti, preoccupazione per la ridotta capacità di produrre energia elettrica sono state successivamente espresse da Confindustria anche in sedi istituzionali (⁹).

L’inadeguatezza rispetto all’Europa è misurata anche in termini soggettivi rilevando le valutazioni di campioni di top-managers. Uno delle fonti che ricorre è “The Word Competitiveness Report”, promosso da due istituti svizzeri, la fondazione Word Economic Forum, e la scuola internazionale di management IMD. L’Italia è posizionata agli ultimi posti tra i paesi sviluppati nella graduatoria internazionale, appena prima della Grecia, con punteggi deficitari su tutti i settori (tranne, in parte, le strade).

La ricchezza della nazione (o il fabbisogno finanziario)

La valutazione finanziaria aggregata è una misura meno ricca di indicazioni qualitative ma consente di valutare il fabbisogno in relazione alla frazione del prodotto interno che bisogna investire per soddisfare la domanda di infrastrutture.

Per esempio, Savona valuta in 530.000 mld. nel 1994 il fabbisogno finanziario per l’ammodernamento delle infrastrutture in Italia, secondo una rapida valutazione che considera soltanto l’insieme degli investimenti sull’aggregato del prodotto lordo (¹⁰). Questa somma viene considerata non iperbolica, se rapportata alle capacità finanziarie del paese e ai potenziali vantaggi in termini di produttività economica delle imprese. Inoltre, l’indotto economico, le ricadute erariali e occupazionali risultano argomenti utili al sostegno del realismo dell’operazione. Questa considerazione viene presentata a più riprese ai convegni dei costruttori edili, ai quali interessa sostenere la necessità di alti livelli di investimento e l’opportunità delle ricadute economiche.

Una stima diversa proviene da una valutazione più analitica del Censis-Rur, effettuata sulla base dei programmi di investimento per attrezzature collettive nel 1991. Il corrispettivo del fabbisogno risultante da una disanima dei programmi di investimento dei grandi operatori ammonta a 237.700 miliardi di lire, di cui 190 mila per le grandi reti (acqua, energia, trasporti, telecomunicazioni e ambiente) e il resto per attrezzature collettive di scala urbana.

A queste però vanno aggiunte almeno in parte le stime degli investimenti dei progetti di scala urbana (non tutti attuabili e anzi in qualche modo inflazionati dal clima del decennio precedente) che lo stesso studio valuta in circa 90.000 mld. di lire, di cui più di due terzi per le grandi città (più di 300 mila ab.) e il resto per gli altri capoluoghi (¹¹). La somma complessiva è lontana dalla valutazioni presentate in sede Ance (330 mila mld contro 530 mila mld), ma le due valutazioni rappresentano effettivamente i due estremi di una forbice: il Censis considera gli investimenti compresi in programmi approvati a breve termine, Savona indica invece un ordine ottimale di grandezza. Non sembra incongruo supporre che un ordine corretto di investimenti a medio periodo si situi pertanto a metà strada.

Nel conteggio Censis figurano le seguenti voci:

Tavola 2

Fabbisogno di investimenti

Da allora è possibile qualche aggiornamento. L’Enel ha stimato in 80.900 mld di lire (1991) il costo dell’ampliamento della potenza installata; 48.000 mld. di investimenti sono stati programmati per il periodo 1994-98, contro i 64.500 mld. preventivati per il periodo 1991-95.

Un ordine di investimento tra i 42.000 e il 60.000 mld (o forse più) appare necessario anche per l’apparato di raccolta e distribuzione dell’acqua (¹²), di entità non dissimile a quello previsto in Gran Bretagna ad opera di soggetti privati.

Per quanto riguarda le reti di telecomunicazione, va tenuto presente che tra il 1984 e il 1993 sono stati investiti circa 96.000 mld di lire, con una spesa procapite tra le più elevate nel mondo (su livelli doppi di paesi come la Gran Bretagna, Francia e Usa); le previsioni per i prossimi anni sono di un leggero decremento.

L’enfasi sulla capacità moltiplicativa delle infrastrutture ha comunque un limite. La spesa per investimento non necessariamente si traduce in incremento del servizio: incremento non solo della qualità complessiva, ma anche solo delle quantità fisiche.

Per esempio, le FS hanno investito tra il 1972 e il 1990 circa 64 mila mld. (prezzi costanti 1990), con tassi annui crescenti nel periodo più recente. Non si tratta nel complesso di una cifra granché dissimile come ordine di grandezza da quella investita nella realizzazione di autostrade (¹³).

Inoltre, le FS registrano una spesa di investimento notevolmente più elevata rispetto a quella delle altre aziende europee: negli stessi anni, con investimenti comparabili se non inferiori, “la SNCF ha realizzato la linea Alta velocità Parigi-Lione, mentre in Italia non appaiono risultati di rilievo né in termini di servizi offerti né in termini di costi di esercizio” (¹⁴). Si può ancora allargare il campo considerando il diverso tenore delle “economie politiche” delle opere pubbliche: valga a titolo d’esempio la considerazione che le grandi opere degli anni Ottanta sono costate di più in Italia (e hanno prodotto prevalentemente stadi e metro) dei Grands Travaux parigini, del villaggio Olimpico a Barcellona, dei Docklands londinesi, tutte e tre “grandi” occasioni di sviluppo e ridefinizione del posizionamento della città (¹⁵).

L’efficacia

La ricognizione operata dalla Presidenza del Consiglio nel 1995 offre uno spaccato dei “grandi” progetti (più di 50 mld. di importo) già definiti sul piano progettuale e con copertura finanziaria assicurata o ragionevolmente reperibile (nell’ambito di incertezza consentito per questo genere di previsione).

Come si evince dalla tabella, gli investimenti previsti dai progetti ammontano ad oltre 61 mila mld. di lire, di cui il 29% ricadrebbe nelle regioni del Nord, il 25% nel Centro e il resto al Sud (44%), salvo una ridotta quota non localizzabile. Il 77% degli investimenti riguarda le infrastrutture a rete, principalmente ferrovie, energia e autostrade.

Il profilo settoriale è inegualmente distribuito. La maggior parte degli investimenti al Centro Nord è relativo al settore dell’alta velocità ferroviaria (64%), il 20% alla viabilità. Al Sud la viabilità assorbe il 35% degli investimenti, per il resto ampiamente distribuiti tra gli altri settori.

Dal punto di vista finanziario, gli interventi più problematici sono quelli relativi a strade e autostrade, al regime delle acque e al completamento delle opere di industrializzazione delle aree coinvolte nel sisma dell’Irpinia.

Ma dalla tabella di vede anche che due terzi circa delle opere descritte dipendono dai programmi di investimento di concessionarie e aziende pubbliche, dotate di autonomia finanziaria (Eni, Enel, Autostrade) e di capacità di programmazione pluriennale (FS).

Le altre voci di spesa sono più problematiche sia per l’assenza di flussi finanziari altrettanto prevedibili, sia per la mancanza di un agente o percorso decisionale altrettanto definito.

In particolare, su questi ultimi settori opera la curiosa contraddizione che caratterizza la spesa per infrastrutture in Italia: la programmazione delle opere e la previsione della spesa sono pressoché indipendenti, divaricazione che viene parzialmente risolta se il soggetto è un’azienda.

Tavola 3

Opere “immediatamente” cantierabili

Più in dettaglio, gli interventi considerati sono i seguenti.

Ambiente

Bonifica dei siti industriali di Bagnoli e Piano triennale per l’ambiente, che prevede principalmente interventi finalizzati alla gestione del patrimonio idrico e del risanamento dei corpi idrici nonché diversi piani di risanamento ambientale in zone a rischio del paese (dal Lambro a Gela).

Energia elettrica

Progetti a totale carico dell’Enel principalmente per adeguamenti di centrali elettriche esistenti e per gli elettrodotti di collegamento internazionale con Francia e Grecia.

Esplorazione Idrocarburi

Interventi vari a totale carico dell’Eni.

Ferrovie

Si tratta delle voce di spesa più consistente. Comprende l’intera alta velocità e interventi vari di ammodernamento della rete.

Idrico

Interventi vari (88 progetti) con problemi di copertura finanziaria.

Infrastrutture per l’industrializzazione Irpinia e aree sisma

Si tratta del completamento di opere viarie e attrezzature a sostegno del sistema produttivo iniziate a seguito degli eventi sismici di Avellino, Potenza e Salerno.

Interporti

Realizzazione degli interporti di Segrate in Lombardia, Guasticce in Toscana e Marcianise-Nola in Campania, per i quali sono disponibili le coperture finanziarie ma sono presenti dei problemi amministrativi.

Irrigazione

Si tratta di 32 progetti in parte volti al completamento di infrastrutture già operanti e parte di più ampi interventi idrici. Manca il finanziamento e la progettazione può risultare datata in più di un caso.

Metanizzazione

Si tratta di progetti interamente finanziati dall’Eni, per la maggior parte dell’impegno finanziario relativi al potenziamento del collegamento con l’Algeria lungo tutta la dorsale. Problemi vari di carattere amministrativo.

Trasporto marittimo

Interamente destinati al potenziamento del tuttora inattivo porto di Gioia Tauro.

Autostrade

In prevalenza, gli impegni sono prospettati per la variante di valico; altri interventi sono relativi al raddoppio della Torino-Savona e all’ammodernamento della Napoli Pompei Salerno.

Strade

In gran parte destinate alla riqualificazione della autostrada Salerno Reggio Calabria; altro cospicuo intervento sull’area romana. Manca comunque la copertura finanziaria.

Un quadro riassuntivo

Dalle informazioni raccolte esce una serie piuttosto vasta ma eterogenea di suggerimenti sulle priorità e il tipo delle infrastrutture necessarie in Italia. A mò di sintesi, nella due tavole che seguono, viene proposto un riepilogo dei giudizi e dell’articolazione del fabbisogno. Le due tavole sono state costruite integrando le informazioni delle fonti già introdotte con altri repertori (¹⁶).

Una delle principali osservazioni che risulta dalla lettura di documenti tanto diversi riguarda la differente capacità finanziaria dei diversi settori: la suddivisione mostra che in diversi settori sono già presenti strutture societarie privatistiche e che sono in corso procedimenti per ulteriore liberalizzazione dell’accesso.

Le infrastrutture considerate nella tavola 4 appaiono in grado spesso di autofinanziarsi completamente, e per lo meno di produrre profitto dagli esercizi direttamente collegati.

Nella tavola 5, invece, figurano infrastrutture che non riescono a trovare situazioni di equilibrio, per ragioni prevalentemente normative e regolative, come nel settore idrico, o finanziarie, come in quello autostradale, e infrastrutture a totale o prevalente contributo pubblico.

Tavola 4

Settori dinamici

La distinzione tra le due tavole incide sulle valutazioni del fabbisogno e sulle modalità di programmazione: da un lato, chiarisce l’entità diversa del contributo dello stato; dall’altro, aiuta a rendere espliciti i criteri dell’intervento pubblico. Per esempio, è stato calcolato che lo spostamento di circa il 10% dell’utenza privata del traffico urbano sui mezzi pubblici consentirebbe un minor costo sociale (tempo perso, sicurezza, inquinamento…) di circa 11.500 mld., pari circa al doppio dei trasferimenti pubblici necessari a mantenere il pareggio del servizio di trasporto pubblico locale (¹⁷). Analoghe osservazioni possono essere avanzate per quanto riguarda la scelta delle modalità di trasporto delle merci, su ferro o su strada, come pure -in maggior dettaglio- i comportamenti decisionali dell’ente ferroviario in relazione agli attraversamenti urbani dell’alta velocità (¹⁸).

Tavola 5

Settori problematici

Le due tavole mettono altresì in luce le principali caratteristiche dei settori relativamente a fabbisogni, condizioni organizzative e territoriali, innovazioni nelle forme di offerta.

Viene quasi sempre evidenziato un problema specifico per il Mezzogiorno e le città, una forte tensione alla innovazione del “prodotto” infrastrutture e al problema dell’integrazione tra le diverse infrastrutture.

Un esempio eclatante sono i due aeroporti internazionali. L’aeroporto della Malpensa è inserito tra i progetti prioritari europei e ricade in un’area dove sono previste nuove linee ferroviarie ad alta velocità, rifacimento dei collegamenti internazionali tradizionali, nuove autostrade regionali, passanti ferroviari cittadini, ecc. L’aeroporto di Fiumicino è stato collegato a Roma con una linea apposita nonostante a poca distanza passasse una linea ferroviaria nazionale, l’alta velocità non interessa il settore dove è collocatol’aeroporto, sono però previsti sia il rifacimento che il raddoppio delle infrastrutture viarie e una nuova tangenziale a Ovest della città.

Infine, un settore particolarmente delicato è costituito dall’eterogeneo settore delle grandi attrezzature urbane, sulle quali andrebbe sviluppato ex novo una specifica riflessione, sia in termine di coerenza e qualità urbana, sia in termini di programmazione nazionale (piano delle università, ecc.).

2. Quattro commenti

Epoche

Per la riflessione sulla domanda di infrastrutture si possono proporre due date di rilievo, entro le quali collocare e “datare” i ragionamenti proposti.

La data di partenza viene fatta spesso coincidere con la metà degli anni Settanta quando si registra -secondo un’affermazione schematica che patisce di qualche approssimazione- il sostanziale arresto della espansione infrastrutturale del primo dopoguerra. In realtà, l’arresto non riguarda tutti i settori ma colpisce sicuramente quelli tradizionali (strade, ferrovie, impianti di base…).

L’estensione della rete stradale e autostradale per esempio aumenta di pochi punti percentuali nei seguenti ventanni. La rete di trasporto ferroviario deve aspettare l’alta velocità perché l’orizzonte degli investimenti venga riaperto, sia pure con carattere di duplicazione o rinnovo di tratte esistenti più che di estensione della rete. Seguono anni di limitata espansione, costi crescenti e difficoltà di bilancio, ma anche di crescita intensa dei flussi, con conseguente congestione e accelerata usura delle reti di trasporto (praticamente senza eccezioni) e tecnologiche (si pensi a telefoni e acquedotti).

Successivamente, si ridimensionano anche settori come le centrali elettriche (che sul nucleare sono costrette addirittura alla retromarcia; il referendum che blocca le centrali nucleari è del 1987).

Le reti energetiche (principalmente il metano) e tecnologiche, in particolare le comunicazioni telefoniche, conoscono invece una stagione di forti investimenti.

Come fanno rilevare i successivi studi di settore, in questi anni giunge a maturazione la dotazione infrastrutturale italiana; dopo di allora i maggiori programmi di investimento vengono ritenuti esauriti, oppure bloccati per ragioni finanziarie, oppure ancora incominciano a incontrare la resistenza dei nascenti movimenti ambientalisti.

Il confronto tra realizzazioni in esaurimento e domanda in crescita comincia così a apparire in termini di deficit infrastrutturale: nella definizione del deficit entrano in gioco naturalmente valutazioni strategiche genuine e interessi di categoria (principalmente dei settori economici colpiti dalla riduzione degli investimenti). Particolarmente importanti sono dunque le posizioni dei “fornitori” di infrastrutture, che in Italia sono chiaramente distinti in due grandi ambiti: civile (opere pubbliche, a loro volta con pochi -o nessuno- grandi contractor, numerose imprese delle partecipazioni statali e molte piccole imprese) e industriale (forniture e impianti elettro-meccaniche, ferroviarie, condutture ecc., in gran parte grandi imprese pubbliche tra cui alcune di quelle tradizionalmente più dinamiche e redditizie).

La seconda data importante è il 1993, anno della integrazione economica nel mercato unico europeo che espone il nesso infrastrutture-sviluppo a una verifica comparativa con altri paesi più dinamici.

Opere pubbliche innovative, dimensioni inusuali, grandi riforme normative e di assetto giuridico: il panorama dei settori tradizionali -ferrovie, distribuzione idrica, trasporto aereo- appare fortemente scosso dalle innovazioni sperimentate in altri paesi europei. La realizzazione e gestione stessa di opere pubbliche esce dalla esclusiva dello stato, sia pur con processi non sempre semplici o lineari (¹⁹). Un’altra componente non secondaria in questo ambito è l’apertura dei mercati delle opere pubbliche e della progettazione tecnica (sopra ad una certa soglia) alla concorrenza delle building companies e delle engineering firms europee.

Si sottolinea usualmente l’aspetto benefico degli investimenti in infrastrutture sul piano della bilancia dei pagamenti, per esempio sul quel 15% di consumo interno di energia elettrica per far fronte alla quale si ricorre alle importazioni (principalmente da Svizzera, Francia e Germania, paesi con valuta forte). D’altra parte, la concorrenza europea può causare ripercussioni interne, nonostante la provvisoria tutela di alcuni settori “esclusi” (acqua, energia, trasporti e telecomunicazioni) per i quali la liberalizzazione entrerà in vigore in tempi successivi (²⁰). In questi casi, il confronto tra imprese pubbliche e private tende a assumere rilievo discriminante tra diversi settori infrastrutturali: per esempio, i settori dell’approvvigionamento idrico e del trattamento rifiuti civili e industriali sono centrali nelle strategie di business dei concessionari privati ma sono difesi in modo altrettanto efficace dalle municipalizzate; le ferrovie sono il settore pubblico più aggressivo rispetto al mercato politico e, via diversificazione produttiva, entrano in settori privati (immobiliare, trasporto automobilistico, turismo, credito…); altri settori restano più tranquilli sotto il profilo imprenditoriali, e maturano forse maggiori iniziative (è il caso delle reti di distribuzione del gas, dove la catena Eni, Agip, Snam, Italgas garantisce una forte tenuta settoriale, sia in termini politici che economici).

Ma l’accento è messo sulla competitività del “sistema paese”, dizione evocativa che indica la necessità di coordinare opere, reti e servizi alla finalità della concorrenza internazionale. In questo caso, l’accento è posto sulla qualità delle nuove opere necessarie per “portare il paese in Europa”, sul carattere “innovativo” degli investimenti e delle nuove procedure proposte. La dizione di sistema allude però anche al ruolo nuovo delle infrastrutture in un’economica ad alta contenuto di informazione, dove all’infrastruttura è dato un significato allargato non solo al fattore gestionale e di servizio, ma anche alla capacità di dinamica e adattamento.

Retoriche

Il tema della dotazione infrastrutturale in Italia viene più volte affrontato nel corso degli anni Novanta sia da soggetti istituzionali che da “rappresentanze” di interessi. Considerazioni diverse sono proposte a seconda se venga assunto come rilevante il fronte “esterno” della congiuntura nel quale si inserisce il dibattito, oppure il fronte “interno” della definizione della quantità e tipo di fabbisogno. Molto brevemente si possono richiamare alcuni argomenti, due tra i principali invocati a sostegno dei due modi di affrontare il tema.

La riflessione sulle infrastrutture sembra svilupparsi prevalentemente in reazione a critiche spesso fondate sulla gestione della spesa pubblica. Questa è infatti fortemente contrastata in questi stessi anni, sia pur con argomenti diversi: la scarsa capacità di programmazione e spesa, le privatizzazioni, l’apertura ad operatori e finanza straniera…. Salvo pochissime eccezioni gli interventi assumono inevitabilmente un sapore difensivo: manca cioè uno spirito di riforma e un quadro di obiettivi condiviso.

L’alveo della discussione infrastrutturale sembra ignorare la questione territoriale. E’ da segnalare che il dibattitto sulla domanda di nuove infrastrutture sembri privilegiare le problematiche finanziarie (coinvolgimento dei privati) e organizzativa (legge sugli appalti) (²¹); il quadro di coordinamento territoriale appare per opposizione, come vincolo più che come strumento e obbiettivo. L’ispirazione originaria che lega dotazione infrastrutturale e sviluppo regionale, prevalente tuttora in Europa, è ripresa significativamente da Confindustria, che ne fa una questione di interesse nazionale. I costruttori dell’Ance si fanno intelligentemente bandiera delle infrastrutture urbane soprattutto per individuare nicchie di mercato. E’ a livello istituzionale che manca una sensibilità al nesso territorio, sviluppo, investimenti, riduzione delle spese correnti, opzione strategiche. E’ significativo anche che l’atteggiamento prevalente corrisponda al sentimento dei tecnici del bilancio che, da premesse condivisibili, giungono poi a raccomandazioni restrittive (²²): adottare la scala dimensionale adeguata alla decisioni degli investimenti, collegare funzionalmente la pianificazione urbanistica e la programmazione degli investimenti pubblici (subordinando la prima), dotare gli uffici di personale competente alla valutazione e programmazione, (si legga di economisti).

C’è una certa confusione tra la questione della nuova domanda di infrastrutture e della domanda di nuove infrastrutture. La spesa per investimenti viene ripetutamente tagliata, e di conseguenza si enfatizza l’argomento del moltiplicatore economico e la possibilità del coinvolgimento dei privati; questo è l’argomento principale a sostegno di grandi investimenti infrastrutturali a rinnovo di tutta la rete. D’altronde, la nozione di infrastruttura è sottoposta a revisione per effetto dei cambiamenti tecnologici e delle nuove forme di organizzazione territoriale, e proprio dove la domanda è più forte si sperimentano modelli innovativi.

Il livello nazionale di riflessione sulle infrastrutture non sembra coordinare e valorizzare l’elaborazione e le rivendicazioni regionali e locali. Se c’è un passaggio significativo nella ricerca sulla dotazione infrastrutturale del decennio passato, è proprio l’emergere del dato locale: la problematica urbana, le reti di città, la differenziazione e specializzazione della attrezzatura infrastrutturale regionale, l’integrazione delle reti e dei servizi alla scala sovranazionale dei bacini produttivi in comune con regioni transfrontaliere (Nord Est e Germania o Est europeo; Lombardia e Svizzera; Piemonte e area del Rodano; Liguria e Provenza).

Categorie

Una prima domanda riguarda della definizione di infrastruttura utilizzata nei diversi lavori. Si può osservare la presenza di versioni diverse, per esempio: stock di capitale collettivo a supporto della ricchezza e crescita economica di una regione, ma anche capitale sociale comprendente le attrezzature a servizio della collettività ecc. Sembra opportuno tenere conto di quattro possibili scansioni nella definizione dell’argomento:

a) l’uso restrittivo o esteso della nozione di infrastrutture rispetto alle analisi economiche. Sono invalse terminologie come: infrastrutture storiche o tradizionali (principalmente quelle di trasporto: strade, ferrovie ecc.); sociali (case, scuole, l’insegnamento superiore soprattutto acquista il senso di una nuova importante infrastruttura per lo sviluppo decentrato); innovative per contenuto tecnologico, legate principalmente alle nuove tecnologie della comunicazione, e comunque alla modernizzazione di tecnologie divenute rapidamente obsolete (telefoni, tv da una parte; reti tecnologiche dall’altra). Altra distinzione tipica è tra infrastrutture puntuali, a rete, di sotto-sistema (combinazione delle prime due), di sistema (combinazioni delle precedenti che permettono di migliorare l’accesso ad altre infrastrutture) (²³).

Forse si affaccia una nuova generazione di opere che supera la distinzione tra manufatti e servizi; alcune nuove infrastrutture nascono concettualmente come episodi che incorporano reti, opere e servizi (poli tecnologici, i centri servizi ecc.)… E’ significativo l’esempio dell’intervento pubblico in campo economico. Tre esempi di azione pubblica definiscono tipi di infrastrutture e politiche a complessità crescente: il polo di sviluppo è un’infrastruttura puntuale tradizionale, e consiste in un’area attrezzata che consente una forte innovazione di “prodotto” territoriale rispetto alla offerta localizzativa tradizionale; l’inserimento del polo in un sistema territoriale produce un’innovazione di processo che porta a un’organizzazione di livello superiore del sistema; la terza generazione di intervento, i “centri tecnologici” clonati da Sophia-Antipolis, è un’infrastruttura di sistema e ad alto contenuto informativo, che consente innovazioni al tempo stesso di prodotto e di processo, e implica l’adozione di una forma aperta di intervento ad “alta intensità di servizi” la cui realizzazione è, in qualche misura, dialettica tra i soggetti interessati.

b) la relazione con l’organizzazione territoriale (e gli effetti di sistema nelle infrastrutture); Intuitivo il confronto che si crea con l’armatura complessiva del territorio. Il tema delle infrastrutture sembra porsi a cerniera tra la storica ricerca sul divario territoriale (Terza Italia, mezzogiorno, confronti internazionali), e la riflessione avviata nello stesso periodo relativa alla organizzazione urbana “reticolare”. Significativo da questo punto di vista l’avviarsi di una riflessione sui “nodi” infrastrutturali o di interscambio, dove l’infrastruttura esistente è il pretesto per ripensare il sistema complesso delle relazioni tra servizi e attrezzature (cfr. per esempio il ruolo di Metropolis per le Fs).

c) il contenuto tecnologico tradizionale o innovativo (e il dato temporale che vi si associa strettamente); anche se in Italia mancano programmi sulle “autostrade telematiche” o il telelavoro le nuove tecnologie modificano radicalmente il panorama delle infrastrutture anche tradizionali (cfr. l’alta velocità, forse il caso più significativo di innovazione tecnologica di un certo rilievo). Proprio questa domanda di infrastrutture resta inevasa per la mancanza di corrispondenti capacità programmatorie e operative delle amministrazioni, come si afferma anche in ambito istituzionale (²⁴). il tema diventa particolarmente interessante allorquando nuove tecnologie aprono prospettive inattese a reti esistenti e soggetti imprenditoriali tradizionali. E’ il caso delle autostrade e delle FS che scoprono improvvisamente di avere titolo a entrare nel settore delle reti di comunicazione, e di poter svolgere questo ruolo per altri attraverso opportune formule di ingegneria societaria. Discorso non diverso per i comuni e le reti telematiche urbane.

d) la varietà di percorso e titolarità amministrativa di ogni singola competenza infrastrutturale, che appare -come per le professioni- più consolidata per le infrastrutture tradizionali (per esempio, a strade e ferrovie corrispondono un ministero e un ente o azienda pubblici monopolisti; diverso è il caso per gli acquedotti, per l’energia, il trasporto aereo ecc.). Un tema che viene affrontato e frequentemente dibattuto all’inizio degli anni ‘90 è il numero dei decisori in materia di opere pubbliche e infrastrutture e i modi per ricondurre i centri di decisione a un numero controllabile (per la promozione di opere pubbliche, si considera di solito un ordine di grandezza di una dozzina di migliaia di soggetti decisori). La riduzione dei decisori è l’altra faccia della programmazione delle opere pubbliche e, in generale, del coordinamento delle amministrazioni dello stato a tutti i livelli. Va notato che con la riforma delle Autonomie locali e la legge Merloni sul regime delle opere pubbliche veniva introdotto uno strumento per la programmazione triennale delle opere pubbliche da parte degli enti locali, che risulta a tuttoggi disatteso. I percorsi possibili sono numerosi, e vengono previste (sulla falsariga del problema del numero degli enti locali) sia forme associative volontarie che forme coattive o sostitutive in caso di inadempienza (²⁵). Va detto che in generale le idee e le attese in questo settore sono elevate, ma che le riforme portate a buon esito negli ultimi venti anni sono quasi nulle.

Domande

L’ultimo commento riguarda la nozione di domanda e di fabbisogno. In generale, come in tutta la riflessione sui beni pubblici e sul patrimonio pubblico, anche per le infrastrutture viene messa in luce in questi anni l’eterogeneità e il carattere storicamente (e tecnologicamente) caratterizzato di ogni singolo artefatto.

Qui si cela un paradosso. Il coacervo dei beni pubblici, del patrimonio, delle infrastrutture non appare sempre in modo evidente come di pubblica utilità. A fronte di critiche rivolte al merito della titolarietà pubblica, occorre sovente ricostruire il percorso non semplice delle ragioni che hanno portato a collocare una frazione di capitale nell’ambito pubblico.

Il dibattito sulle privatizzazioni si inserisce evidentemente su questa traccia. In questi anni si moltiplicano gli esempi dell’intervento del capitale privato nelle opere pubbliche, e l’armonizzazione europea impone l’apertura di settori protetti o “esclusi” dal mercato. Vengono tra l’altro introdotte nuove norme che consentono la presenza anche maggioritaria dei privati nel capitale delle società pubbliche finalizzate a realizzare (tra l’altro) nuove infrastrutture.

Con questo ultimo passaggio, il senso di una valutazione del “fabbisogno” viene evidentemente rovesciato; la decisione di realizzare una infastruttura potrebbe essere affidata al mercato (come in alcuni casi di privatizzazione nel Reghno Unito). In ogni caso, viene a dipendere da un criterio di redditività che incorpora il confronto con il mercato.

La questione riguarda come vengono elaborate e proposte domande di infrastrutture. Da un punto di vista tecnico-metodologico si possono distinguere quattro modelli diversi, che misurano fenomeni peraltro piuttosto differenziati:

1. La misura del gap: confronto in base alle dotazioni censite secondo indicatori di misura fisica (Confindustria 1990) o finanziari (Savona 1991) per categoria omogenea. Altri esempi in alcune pubblicazioni europee.

2. I deficit tematici, che accostano misure diverse (dotazione, performance ecc.) di uno spettro vario di infrastrutture e attrezzature finalizzate a descrivere situazioni omogenee (in questo caso le città: cfr. Ance 1990, SPS 1988)

3. Programmi generali per settore, che appaiono controintuitivamente abbastanza rari (Piano decennale per la viabilità del 1982, Piano Generale dei Trasporti 1986, Cee 1994, e il dibattito alla Camera nel 1995 per il rinnovo delle leggi di spesa); anche a voler considerare rapporti documentari a fine prevalentemente descrittivo (Conto generale dei trasporti 1995) la presenza istituzionale sul tema non è estesissima. Va riflettuto in questi casi al rapporto abbastanza intricato tra programmazione tecnica (a volta interna alle aziende pubbliche, pur dipendente da protocolli di intesa: Fs, Anas, ecc.) e programmazione della spesa (leggi di bilancio) e al ruolo di strumenti nuovi (cfr. gli accordi di programma con le regioni).

4. Il rovescio del modello precedente, e cioè l’elenco delle opere proposte, allo studio, o finanziate (Rur 1992, Presidenza del Consiglio 1995, Cresme 1995 per reti transanazionali) che considera le logiche risultanti dalla sommatoria di casi individuali di infrastrutture (o attrezzature), e si incarica di evidenziare o l’aspetto operativo dei programmi a breve termine, o gli effetti inattesi della somma di programmi non coerenziati. Si potrebbe inoltre considerare una ulteriore modalità, la promozione di opere singole (per esempio, il Ponte sullo Stretto e, in generale, le società di scopo) o eventi eccezionali (Mondiali, Giubileo, ecc.).

Nessuno di questi approcci sembra in grado però di affrontare la questione più rilevante, l’invenzione cioè di attrezzatture e infrastrutture innovative e di infrastrutture di sistema, secondo la definizione di Biehl, di interconnessione cioè tra diversi elementi preesistenti.

During the 1990s the European Union consistently re-tuned its approach to the European territory by promoting new initiatives, policy networks and concepts. The concept of spatial development, a neologism, combines the German practice of regulatory planning of physical and environmental [...]]]> University Center for International Studies – University of Pittsburgh – February 2004

During the 1990s the European Union consistently re-tuned its approach to the European territory by promoting new initiatives, policy networks and concepts. The concept of spatial development, a neologism, combines the German practice of regulatory planning of physical and environmental factors with the British concern for local economic development. However, spatial development may be regarded as a case of ‘lite’ Europeanization—an incremental construction of a European policy field beyond formal competencies and treaties.

Before describing the multi-tiered framework of European spatial policies, a few elements deserve some consideration.

Concern for European spatial development has existed for a long time. This development, a result of trilateral negotiations between the European Commission, member states and local authorities, has relevant international implications.

The European Commission has been increasingly involved with spatial issues since the 1970s. Even if Brussels had never been granted a competence, interest in territorial and urban issues would be spurred by its regional policy. The regional policy of the mid-70s was conceived to balance development disparities between countries.

Within the framework of the Structural Funds, the European Commission was entitled to experiment and to study the spatial impact of regional development. The first step was to study the spatial impacts of European Union policies, which were feared to be major constraints to social cohesion. The European Commission also compared and assessed member states’ national and local planning systems.

European policies increasingly focused upon the role of cities as a growth engine; for instance, in the 1998 program entitled “Framework for Action,” the European Commission committed itself to more ‘urban sensitive’ policies. Eventually, the idea of ‘territorial cohesion’ (that is, the idea of a minimum endowment with public services) was presented in the European Union’s 2003 constitutional draft, along with the established concern for competitiveness and social cohesion.

Evidence of trans-national impacts of European Union actions grew after the birth of a single European currency in 1993. Both agricultural and regional policies—which account for most of the European Union budget—presented striking territorial effects. Global economic development has entailed manifold processes of territorialization, as in the case of global cities or industrial districts, which are sometimes the cue for the economic growth of entire member states.

Even more so, one has to consider that spatial development issues, such as those concerning environmental impacts, development priorities, urban concentration, transborder duplication or conflicts and the knitting together of infrastructure networks, have relevant international implications. Finally, spatial development involves localities.

The jigsaw puzzle of local government is somewhat complicated in Europe; the control of spatial development changes depending on miscellaneous arrangements between tiers of government in central, regional and federal states. In order to be successful, however, spatial policies often imply a reshuffling of competencies among different tiers of government which affects all member states’ constitutional systems. Thus the European Commission embarked upon trilateral negotiations with states and localities. As a result of the complex web of local and global issues and the involvement of various levels of government, the framework of spatial development is somewhat complicated.

Spatial policies have come to bear a resemblance to a wedding cake with at least four different tiers. The foundation of this cake metaphorically represents regional policy; the second tier symbolizes infrastructure networks and trans-European cooperation; the third tier corresponds to urban initiatives and the last tier represents a spatial perspective.

The first tier, regional policy, has, since the 70s, been the main concern for regions experiencing industrial decline. This concern has recently been reframed to encompass other regional disparities. Regional funds account for an important and growing share of the whole European Union budget. However, the main outcome of regional policy is infrastructure financing: about 80% of regional funds until 1988 and 33% since then went to road and railway construction. The management of funds has changed several times.

Thus far, the European Commission has provided additional funds to the programs promoted by member states; however, the share of the regional funds in the European Union budget has been steadily growing.

The second tier, Interreg, is the European Community’s most consistent initiative started in the wake of the Structural Funds’ reform in the late 1980s. Its basic objective was to develop cooperation among bordering regions. Since 2000, Interreg has impacted the whole continent and has addressed the objective of balancing development through cross-border, trans-national and interregional cooperation. Interreg mainly addresses the spatial impacts of the main transnational infrastructures. Urban policy is the third tier. The European Community was specifically concerned with cities while developing anti-poverty policies. Through the 1989 Urban Pilot Projects and the 1994 Urban program, the European Commission focused upon the economic development of socially run-down areas. The first Urban program selected 118 medium-sized cities in Europe targeting approximately 3.2 million people. In 2000, 70 more cities and towns were added. Action programs were drawn up reflecting the specific problems of neighborhoods. Emphasis was put on local participation, the involvement of citizens in the design and implementation of specific projects.

On the top layer of the metaphorical cake, the European Spatial Development Perspective (ESDP) is a policy document that provides a ‘guide’ for the integrated strategies of territorial planning of member states. The idea of constructing a vision and a spatial perspective for the European territory actually originated in the Council of Europe as early as 1964.

Since 1989, however, several Conferences of Ministers for Territorial Planning and Regional Development took place, following the results of the trans-national studies of Europe 2000+, which is part of the legacy of former European Commission President Jacques Delors. The ESDP has three main objectives: polycentric and balanced sustainable development, integrated transport and communication and wise management of the natural and cultural heritage.

Polycentrism is a moderately compelling space formulation of the dynamics of development, indicating the need to balance the force of global concentration and the urban network. However, the ESDP would direct the preceding layers, namely regional policies; in practice, the cake would be turned on its head. Beyond the ESDP is grand rhetoric, a few policy corollaries are certainly influential. For example, the ESDP acknowledges that main urban regions will continue to account for the largest share of growth and innovation with the well being of the continent depending on the quality and balancing out of such urban regions.

In addition, the ESDP suggests that thickening the infrastructure network would enhance formation of ‘zones of global economic integration,’ somewhat expanding the urban spine that already stretches from London to Milan. Such zones would nourish the growth of Europe, similar to such zones as the Eastern Corridor and the Sun and Rust Belts in the United States. A few regions, such as the Mediterranean Arc from Barcelona to Marseille or the Baltic region, are currently credible candidates to become global zones. Territorial policies highlight some noteworthy corollaries of the Europeanization process. The European Commission pursues spatial policies because the European territory affects economic development and trans-national decisions impact localities.

This strengthens the networking of local authorities, who in turn easily adopt European models in the national arena. So far, the process has brought an expanding approach to the spatial organization of the whole continent, which implies a substantial renegotiation of regional policy. The future of spatial policy is blurred by the impact of concurrent pressures. On one hand, it is overloaded with expectations, addressing the dual problems of existing regional disparities and of the contradictory spatial effects of Community policies, while pursuing the challenging aim of “achieving a balanced and sustainable development, in particular by strengthening economic and social cohesion.” On the other hand, it encompasses the crucial relationship between state, region and localities, depending on how different government tiers are dealing with divergent aims such as competition, social cohesion, and sustainability. Even more so, the EDSP’s possible reframing of regional policies would require a strong agreement between member states, which is far from likely to happen in the actual political situation.

The Spatial Perspective is a quite fascinating area of European policy. In a way, it reflects the politics of Europe’s ‘nationalization,’ which bears some resemblance with the 1956 Eisenhower highway network. The United States highway network is a noteworthy example of the contribution that main infrastructures give to the political and economic integration of a large geographical area. It probably inspired Delors, when he remolded most of the territorial policies in 1985. Instead of highways, the grand European design insists upon a network of cities linked by high-speed trains.

The underlying promise is to spark development and to create sustainability—a valuable bet for a ‘lite’ policy.

Questo Atlante raffigura, attraverso mappe, carte tematiche, schemi interpretativi e testi, lo stato del Lazio in una particolare congiuntura: il culmine del processo metropolitano che porta all’estremola riorganizzazione delle relazioni tra parti di territorio e attività e, forse per la prima volta, giunge a insidiare la tradizionale prevalenza della capitale [...]]]> Atlante e scenari del Lazio metropolitano

Questo Atlante raffigura, attraverso mappe, carte tematiche, schemi interpretativi e testi, lo stato del Lazio in una particolare congiuntura: il culmine del processo metropolitano che porta all’estremola riorganizzazione delle relazioni tra parti di territorio e attività e, forse per la prima volta, giunge a insidiare la tradizionale prevalenza della capitale rispetto agli altri ambiti territoriali. Un Lazio metropolitano, dunque? Da un certo punto di vista, sicuramente sì, perché la diffusione metropolitana ha investito tutta la regione, alterando definitivamente i rapporti tra città e campagna, tra capitale e provincia, tra centri maggiori e minori. Certo, oggi ha senso parlare del Lazio come di uno spazio denso di relazioni, che uniscono la capitale e il resto della regione più di quanto non li dividano.

Inoltre, l’Atlante indica alcuni scenari di trasformazione dell’organizzazione territoriale. Gli scenari sono costruiti incrociando i diversi materiali di studio raccolti in precedenza: sovrapponendo le stratificazioni ambientali, gli schemi di assetto geografico, le dinamiche socio-economiche, si ottiene una griglia di possibilità dentro le quali si configurano insiemi di ptenziali politiche.

L’Atlante esplora così il gioco delle “immagini interpretative” dal punto di vista dei molti aspetti che le preoccupazioni territoriali, ambientali e paesaggistiche mettono in gioco; e cerca di leggerne i nessi con le azioni politiche, attuali e potenziali. Uno sforzo che pare comunque utile a sollecitare una ripresa della discontinua attenzione che questa regione presta alle trasformazioni del suo territorio.

A questo scopo, l’Atlante non compie operazioni definitive. Più che suggerire analisi conclusive, si presenta come un più modesto strumento di lavoro, e offre un compendio di carte (frutto di analisi elaborate in varie occasioni) e di schemi interpretativi.

Il lavoro offre materiale di riflessione su tre linee:

- la rappresentazione delle maggiori componenti del paesaggio e del sistema insediativo a scala regionale, nonché dell’urbanizzato e delle forme degli insediamenti, ricostruita dal confronto tra fonti cartografiche e documentarie diverse (tra cui soprattutto la carta tecnica regionale) ;

- l’analisi delle fonti statistiche censuarie, in particolare del censimento del 2001 ma non solo, allo scopo di elaborare una “geografia” sociale dei comuni del Lazio (l’ipotesi è che l’incrocio dei “paesaggi” sociali così risultanti con la morfologia insediativa consente considerazioni più approfondite sui sistemi insediativi locali);

- l’analisi critica, infine, dei documenti di piano, finalizzata a identificare gli orientamenti delle politiche territoriali promosse da soggetti diversi alle appropriate scale territoriali.

Il dimensionamento del piano di Jesi non dipende esclusivamente da un calcolo, ma da una valutazione politica dello scenario evolutivo congruente al comune. Questa scelta si sorregge però su una valutazione attenta dei processi in corso e degli obiettivi da perseguire.

Questa relazione espone [...]]]> Scenari abitativi per Jesi 2005

Il dimensionamento del piano di Jesi non dipende esclusivamente da un calcolo, ma da una valutazione politica dello scenario evolutivo congruente al comune. Questa scelta si sorregge però su una valutazione attenta dei processi in corso e degli obiettivi da perseguire.

Questa relazione espone quindi gli elementi utili a procedere ad una analisi sistematica e rigorosa dei fenomeni osservati, degli indicatori disponibili, degli scenari possibili. L’analisi qui condotta tiene naturalmente conto delle prime elaborazioni del ‘piano idea’, del piano strategico, nonché delle analisi e degli indicazioni raccolte negli incontri preparatori.

Inoltre, in questa riflessione vengono prese in esame le alternative possibili per le politiche pubbliche del comune, con particolare riguardo alla edilizia sociale. Da questo punto di vista, una particolare attenzione andrà posta al comportamento dei soggetti del mercato, della promozione e della produzione edilizia in particolare. Un ruolo significativo va inoltre attribuito agli attori presenti nella mediazione tra domanda e offerta, in particolare a quelli attivi nei confronti della domanda debole. I principali risultati sono i seguenti:

• la consistenza abitativa del comune e dell’area di Jesi è robusta e –sulla carta- più che adeguata ai fabbisogni esistenti e futuri dell’area;

• la spiegazione delle consistenti variazioni edilizie e tensioni abitative si spiega soprattutto per la presente di sub mercati (alta gamma, turismo, investimento…) retti da logiche patrimoniali e finanziarie quasi indipendenti;
• le dinamiche demografiche conducono ad una crescente dispersione abitativa nel bacino comprensoriale, favorite anche dalla ricerca di modelli abitativi suburbani;
• una serie di condizioni normative, fiscali e finanziarie e rende difficile l’affitto o l’uso del patrimonio edilizio;
• la riduzione netta dell’Edilizia residenziale pubblica lascia scoperta la domanda non solvibile che non può comunque trovare accesso al patrimonio disponibile.

Difficilmente in questo contesto un incremento della produzione edilizia può risolvere tutti i problemi legati all’uso, all’accesso, alla mobilità abitativa. D’altra parte, neanche le tradizionali politiche pubbliche della casa, che dipendono da un quadro nazionale piuttosto incerto, sembrano riproponibili nel breve periodo. Sembra, in definitiva, necessario procedere alla sperimentazione di interventi innovativi su diversi aspetti di promozione, mediazione e uso del patrimonio esistente e nuovo.

Questa lettura incrociata delle ricerche prodotte da Picture non cerca di essere esaustiva ma, al contrario, di forzare alcuni temi comuni e problemi soggiacenti alle diverse angolazioni. In questo modo, si cerca di offrire delle occasioni di riflessione per la città di Prato nel momento in cui questa [...]]]> Prato District Letture incrociate

Questa lettura incrociata delle ricerche prodotte da Picture non cerca di essere esaustiva ma, al contrario, di forzare alcuni temi comuni e problemi soggiacenti alle diverse angolazioni. In questo modo, si cerca di offrire delle occasioni di riflessione per la città di Prato nel momento in cui questa affronta una nuova stagione di cambiamento. I temi di questa lettura insistono in particolare sui modi in cui l’organizzazione urbana influenza le attività economiche, la vita quotidiana e lo sviluppo urbano.