La questione dell’apprendimento e della trasposizione delle politiche è al centro di questo saggio (Fabbrini 2003). E’ una questione cruciale nello sviluppo delle politiche urbane (Cremaschi 2003), in particolare in paesi come l’Italia dove il confronto tra riqualificazione edilizia, rinnovo urbano e sostegno sociale è acceso e non sempre pacifico (Tosi 2000).

Si può dunque generalizzare un’osservazione che venne fatta alla fine degli anni ’80 sulle politiche di quartiere in Francia. Cominciano ad essere verificate in diversi paesi le premesse (Gaudin 1990) che contraddistinguono la costituzione di un campo di politiche distinto. Tra queste si constata:

• la congiunzione di settori dell’azione pubblica fino allora distinti, in particolare quelli relativi alla casa (politica che ha fatto la storia delle città europee durante il boom economico che viene così riassunta in un nuovo contesto) e all’azione sociale e forse, aggiungeremmo oggi, allo sviluppo locale;

• lo spostamento di attenzione dalle politiche di settore alle politiche d’area, rivolte cioè a territori e località specifici, ancorché potenzialmente di scala diversa; volendo generalizzare, si tratta di politiche che trattano più il contesto delle funzioni;

• l’investitura politica o la formazione di un distinto centro –un ministero per la città come in Francia; un assessorato alle periferie come a Roma e in altre città italiane- capace di autonoma decisione sulle azioni integrate.

Come vedremo, nella esperienza del comune di Roma si osserva la costruzione di un centro simile, a partire da un problema sociale inizialmente definito come la riqualificazione della ‘periferia’ che, progressivamente, per errori e sperimentazioni, assume una varietà di nuovi riferimenti e riformulazioni.

Rigenerazione urbana o riqualificazione edilizia?

Come è noto, negli ultimi anni l’Unione Europea si è attivata sulla questione urbana più di quanto previsto dalle attribuzioni formali dei trattati (Cremaschi 2005). Soprattutto, ha insistito sul legame tra politiche settoriali e questione urbana (Padovani 2002): per esempio, ha riformulato parte della politica ambientale in politica dell’ambiente urbano; di quella per lo sviluppo economico in sviluppo locale… Viceversa, la lobby delle città ha esercitato una discreta influenza sul policy making dell’Unione, anche perché i processi di sviluppo locale hanno accentuato il ruolo degli ‘attori’ (città o di regioni) che riescono a rappresentare nel loro insieme dei territori (Le Galès 2002).

Va sottolineato, però, che tra l’esperienza europea e quella italiana, e di conseguenza quella di Roma, si verificano alcune importanti differenze.

In particolare, la riqualificazione urbana diventa un tema importante in Europa al seguito della manifestazione della crisi urbana negli anni Settanta, esito peraltro di vicende drammatiche e conflittuali ben più vaste. La crisi urbana conduce addirittura, secondo certi osservatori (Donzelot 2006), ad una “frattura” del corpo sociale delle società avanzate, segnate in particolare dal sovrapporsi di effetti negativi dell’evoluzione demografica, da questioni culturali e immigratorie e dalla nuova disoccupazione emergente. In questa prospettiva, le politiche urbane sono giustificate dal timore che la frattura sociale e i processi di esclusione si concentrino nello spazio, e costituiscano delle énclaves socialmente stigmatizzate.

Per caratterizzare approcci diversi alle politiche della riqualificazione urbana (Cremaschi 2003), si può proporre, con una forte schematizzazione, l’immagine dell’Europa divisa in due parti, distinte da: modelli di welfare diversi; fenomeni di esclusione e soprattutto di immigrazione incomparabili; una struttura della marginalità territoriale puntiforme e urbana da un lato, estesa e regionale dall’altro; un diverso ruolo degli enti locali; infine, una miscela storicamente diversa di politiche sociali e urbanistiche.

Da un lato, Francia, Inghilterra, Olanda, paesi centralizzati e con un’immigrazione ex coloniale integrata nello statuto di cittadinanza, sono i paesi pilota dell’orientamento sociale. In questi paesi, il dinamismo delle realtà locali (trend peraltro presente, sia pur in modo diverso, in tutti i paesi europei) ha portato a iniziative strategiche di sviluppo economico e fondiario. Inoltre, le politiche nazionali di riforma strutturale dell’impiego hanno avuto una velocità maggiore e, sia pur in modo molto differenziato, hanno dimostrato la loro efficacia nell’arco degli ultimi vent’anni, quantomeno stabilizzando le situazioni di maggior emarginazione. Nell’accezione qui diffusa, le politiche di rigenerazione urbana indicano non tanto un ambito (la città); e neanche un tipo di operazione (la riqualificazione, piuttosto che la costruzione); quanto una modalità d’azione pubblica innovativa. Sono politiche, al tempo stesso, sociali e di miglioramento dell’ambiente fisico, nelle quali è ben chiaro e necessario l’incontro con l’azione sociale, con le sue strutture assistenziali pubbliche locali, volontarie e centrali (spesso dipendenti da settori diversi della amministrazione). Con queste premesse, nei paesi del Nord Europa vennero identificate alcune idealtipi di segregazione territoriale con corrispondenti di esclusione: i quartieri dove si concentra l’immigrazione, il più delle volte (a non solo) in edilizia sociale costruita nel secondo dopoguerra; le vaste aree urbane abbandonate dopo i profondi rimaneggiamenti dell’economia negli anni ‘80 (in particolare le zone di prima industrializzazione, i bacini minerari, le aree dipendenti da industrie di base; più recentemente, intere regioni dell’Est Europa); infine, i settori di centro città colonizzati dalle nuove popolazioni immigrate e povere.

Dall’altro lato, Italia, Spagna e Germania, paesi dove le azioni locali hanno una tradizione di intervento sulla edilizia, paesi tradizionalmente decentrati con vivaci tradizioni ‘localiste’ (pur con differenti modelli, federalisti o regionalistici). L’immigrazione è più recente e comunque è meno non integrata nello statuto di cittadinanza e nel welfare. In questi paesi, appaiono fenomenologie del disagio territoriale specifiche dipendenti dal modello territoriale di sviluppo di ciascuna economia (caratterizzato comunque da forte disparità regionali e da città diffuse), come iniziano ad evidenziare anche i sempre più frequenti confronti internazionali patrocinati dall’Unione Europea. Inoltre, le politiche del lavoro e dei diritti sono meno flessibili. Infine, gli enti locali possiedono una consolidata capacità operativa nel campo della riqualificazione edilizia.

Gli ideal tipi territoriali del Nord Europa -pur ripresi dai manuali dell’Unione Europea- mal si adattano alla realtà dei paesi del Sud Europa, e dell’Italia tra questi. La trasposizione dell’approccio di Urban incontra infatti una decisa riformulazione, sia per la diversità dei riferimenti territoriali, che per il focus tradizionale dei comuni italiani a intervenire sugli aspetti edilizi. Tra modelli europei e modelli italiani c’è dunque un gioco di adattamento, apprendimento e travisamenti che rendono la vicenda della trasposizione di indubbio interesse (Tedesco 2003).

I due gruppi di paesi si caratterizzano dunque per orientamenti diversi, quelli del Nord alla rigenerazione urbana; quelli del Sud alla riqualificazione. Tra i due modelli c’è una differenza maggiore di quella che riguarda l’oggetto di applicazione o il metodo. La differenza è soprattutto relativa al contesto: i primi, esperimentano anticipatamente una crisi occupazionale dovuta al decentramento produttivo con esiti sociali dirompenti, che paesi come l’Italia –per una serie di ragioni complesse- hanno stemperato nel corso dei successivi decenni, e mediato con numerose politiche di sostegno.

Quattro regimi urbani

Spesso Roma è stata rappresentata –e con buone ragioni- come una metropoli arretrata, divisa ed eterodipendente (Ferrarotti 1970). Ci sono oggi alcuni argomenti nuovi per ritenere invecchiata la rappresentazione. Fintantoché la crescita di ricchezza e lo sviluppo della società dipendevano dall’industria, la posizione di Roma era segnata. Non a caso è stato sottolineato di recente che il costo sociale della deindustrializzazione è stato più elevato per le metropoli del Nord Europa (²). Dopo la stagione industriale, le posizioni ai posti di partenza mutano, ed altri fattori condizionano il cosiddetto “posizionamento strategico” delle città. Sia pur rapidamente, occorre distinguere le diverse fasi di sviluppo della città, e i diversi ‘regimi’ di sviluppo che l’hanno caratterizzata (Cremaschi 1990).

Nel primo regime urbano del dopoguerra, un forte “blocco edilizio” sostenuto da una maggioranza di destra ha fomentato la “macchina dello sviluppo” urbano. Il malfunzionamento della città ha avuto radici robuste nella crescita distorta degli anni Cinquanta, della città e della sua economia. Si tratta di un’espansione basata sul direzionale di stato e sulla edilizia, favorita dal boom economico che avviene nel Nord industriale. La crescita oppone sia classi che geografie: il centro, la borghesia dei rentiers e dei burocrati; agli operai e gli impiegati delle periferie. Conseguenti effetti saranno la diffusione degli uffici nei quartieri residenziali, l’emergenza abitativa degli anni Settanta, l’espansione urbana e la conseguente congestione della mobilità.

Il secondo regime “progressista”, a partire da metà anni Settanta, ha operato sulla creazione di attrezzature e servizi pubblici per compensare e ridurre la distanza tra le “due città” venutesi a creare nel periodo precedente. La “crisi” urbana degli anni Settanta è stata una conseguenza della crisi di consenso del blocco politico precedente, e della crescita dualista minata da enormi scompensi sociali. Questi aspetti furono drammaticamente evidenziati dal cambiamento di clima morale e politico di metà anni Settanta. In campo urbanistico, attrezzature di quartiere e servizi sociali hanno contribuito a far fronte alla crisi del sistema di regolazione dei mercati locali. Le politiche redistributive furono seguite con grande entusiasmo per dieci anni, rinnovano profondamente l’azione pubblica, ma non riuscirono a risolvere i problemi strutturali della città. I quartieri periferici si erano già riorganizzati, i bisogni e le gerarchie erano cambiati. I servizi che furono realizzati allora, secondo i destinatari, arrivarono “troppo tardi”: in uno slogan, l’autobus pubblico arriva quando tutti si muovono in auto. La città divisa del dopoguerra cede il passo a dei ‘nuovi luoghi’ tutti da interpretare (Comune 1999). Ne è un emblema la tardiva realizzazione del gigantesco quartiere ultraperiferico di Tor Bella Monaca, 80 mila abitanti in prevalenza in alloggi pubblici, che sigla il fallimento delle politiche volte a contrastare l’espulsione del ceti popolari dalle aree centrali e la crisi degli alloggi. Pochi anni dopo, il quartiere sarà già in crisi, e oggetto dell’Urban di Roma (Panebianco 2004).

A metà anni Ottanta si cambia ancora registro, il governo urbano torna ad una coalizione centrista che pare insistere sullo sviluppo, ma in un clima mutato e più conflittuale (Cremaschi 1994). Al centro della riflessione strategica viene posto la funzione di capitale, e si rivendicano contributi da parte dello stato per il funzionamento della città. Viene definito un programma denominato ‘Roma Capitale’ che ridefinisce le strategie della città intorno alle funzioni di capitale. Il direzionale, la ricerca e la cultura -fino allora trattati da elementi parassitari- venivano rivalutati. Una legge speciale finanziò delle infrastrutture da realizzare con procedure accelerate, in particolare intorno al cosiddetto Sistema direzionale orientale (Sdo). Il programma consolidò la convinzione che la trasformazione della città andasse corretta con grandi operazioni fondiarie, in grado di generare il surplus adeguato a reggere il costo delle carenti attrezzature urbane (treni, metro, ecc.). Le grandi imprese pubbliche, in pieno spirito neocorporativo, si candidavano a realizzare le opere. L’esiguità delle risorse, la genericità della gestione, la successiva crisi di ‘tangentopoli’, hanno fatto fallire quello schema: a parte poche realizzazioni nel campo dei beni culturali, nessun gran progetto è stato realizzato.

A partire dal ’93, con la crisi della prima Repubblica e l’elezione diretta del sindaco, la città si trova quasi per caso una maggioranza di centro-sinistra. Nello spirito della allora recente legge sulle Autonomie locali, si lavorò efficacemente sul decentramento funzionale e la riorganizzazione tecnico-istituzionale della città. Si può schematizzare l’ispirazione di queste idee nel modo seguente: re-distribuire e decentrare l’azione pubblica verso la periferia; agire su progetti strategici relativi a grandi settori urbani e funzionali. Con ogni evidenza era una linea d’azione diversa da quello posta a sostegno dello Sdo, che genera in seguito i piani di riqualificazione delle periferie. La strategia che puntava a migliorare la gestione ordinaria si accompagna rapidamente con una seconda, quando diviene chiaro che l’area metropolitana non sarebbe stata realizzata. Si cerca allora di utilizzare la preparazione del Giubileo del 2000 per veicolare la realizzazione di opere pubbliche. Rispetto alle linee di azione precedenti, le decisioni relative al Giubileo (e poi alla sfortunata proposta di Olimpiadi nel 2004) appaiono solo parzialmente innovative: nello spirito, riprendono la prospettiva di Roma Capitale; nei contenuti, adottano progetti elaborati in precedenza. Per questa via, sono ricostruiti –non senza discussioni politiche anche importanti- i rapporti con il mondo delle costruzioni e con i settori emergenti della economia terziaria (informatica, comunicazioni, televisione) nel frattempo per lo più privatizzati (³). La formula che racchiuderà in seguito, nel nuovo piano regolatore, questa doppia aspirazione, sarà l’idea del policentrismo. La città cresce, ma per poli di sviluppo, una parte dei quali è collocata nelle periferie metropolitane (fig. 1), anche non prossime e diverse dai tradizionali centri di potere e rappresentanza politica.

La “periferia” a Roma

Per sottolineare la complessità dei problemi di Roma, il comune ha l’abitudine di ricordare che la città è la più vasta per superficie (grande da sola come le altre 10 maggiori città), e la più popolosa in Italia (ma non delle aree metropolitane di Milano e Napoli). In effetti, ancorché di taglia media per una città europea (circa 2,6 milioni di abitanti), occupa all’incirca la stessa superficie del Greater London Council. Una grande parte del territorio comunale è però agricolo, o costiero; solo una parte limitata è urbanizzata. Inoltre, l’area di influenza metropolitana e il numero dei comuni coinvolti sono relativamente limitati e la stessa regione Lazio è relativamente piccola.

Nonostante che queste caratteristiche –estensione, varietà, bassa densità- lo rendano simile al territorio di una piccola regione, i poteri dell’amministrazione di Roma sono uguali a quelli di qualsiasi altro comune italiano, con il limite dunque della relativa debolezza rispetto ad altri governi metropolitani europei, da un lato; e il vantaggio, dall’altro, della unitarietà di indirizzo per l’insieme della città, condizione quest’ultima che non ha eguali in altri ambiti metropolitani in Italia.

Dal punto di vista della geografia sociale della città, va poi ricordato che la struttura di Roma è fortemente articolata per reddito e ceto sociale. Questo non è sempre stato vero: la città storica, che coincide con l’attuale area monumentale centrale, ha ospitato dal Medioevo classi sociali diverse, la cui espulsione dal centro è iniziata durante l’epoca fascista. Proprio le demolizioni per il risanamento dei quartieri centrali hanno portato alla edificazione delle ‘borgate’ periferiche.

Le borgate sono un caratteristico modo di sviluppo delle periferie di Roma. Queste sono state a lungo “i quartieri operai di una città non operaia” (Berlinguer, Della Seta 1976), costruiti lungo le vie consolari che collegano a raggiera il centro della città con il resto d’Italia. Accanto a questi nuclei che ospitavano gli espulsi dalle aree demolite nel centro storico nei programmi di risanamento urbano (avvenuti da fine ‘800 a tutto il regime fascista), sono stati realizzati progressivamente altri nuclei informali, edifici autopromossi o baracche illegali che ospitano la gran massa dei poveri espulsi dalle campagne del Sud. In tutta la prima metà del ‘900 e fino agli Sessanta, questa massa di persone incrementa la popolazione di Roma, in una tipica growth-machine, un modello di crescita basato sull’espansione edilizia.

La struttura concentrica della città è utile anche a riassumere i caratteri della crescita demografica. Roma diventa capitale d’Italia nel 1871 e raggiunge il milione di abitanti verso gli anni ‘30; raddoppia dopo la seconda guerra mondiale e, contando anche la cintura metropolitana, cresce quasi nella stessa misura fino a metà anni ’80, epoca dalla quale resta grossomodo stabile. Nel frattempo, però, il pur vasto centro monumentale si spopola, la prima fascia composta dai quartieri della città compatta del XIX e XX secolo comincia anch’essa a perdere popolazione. Acquista sempre più peso invece la cintura esterna, composta da quartieri periferici e dalle vecchie borgate: questa assorbe infatti un quarto degli incrementi fino agli ’50, ma già più della metà in seguito. Dopo gli anni ’80. è l’unico segmento che continua a crescere, mentre tutti gli altri perdono popolazione.

Ma sarebbe improprio considerare tutta questa area come periferica. Il significato di periferia va limitato ad una fase storica (il ‘900) e ad un modello economico e sociale (le società “fordiste” occidentali) e tenuto distinto dai processi di inurbamento globali, e dai processi di diffusione residenziale e urbana che caratterizzano l’epoca più recente. La periferia individua dunque la condizione di aree urbane realizzate per dare accesso all’abitazione ai nuovi occupati dell’epoca del boom economico. A Roma questo avvenne attraverso le borgate pubbliche e, successivamente e intorno a queste, attraverso la costruzione informale e spesso abusiva di abitazioni indipendenti.

Ma prima di considerare borgate e periferia come un problema, occorre ricordare che allora risultarono la soluzione: quella periferia era il risultato del processo di costruzione della città in una fase contraddittoria di sviluppo. In seguito, tra gli anni cinquanta e i settanta, la periferia si è fatta lentamente città, attraverso processi di inclusione che hanno segnato la storia politica oltre che urbanistica della città. Roma si distingue da altre metropoli anche per questo processo di integrazione sociale, che ha segnato la radicata cultura popolare diventata, grazie al neorealismo cinematografico, il manifesto dell’epoca.

Le vicende politiche e storiche di Roma, la forte conflittualità e la natura stessa dei processi migratori verso la capitale, l’hanno dunque costituita come un crogiolo di identità sociali e politiche. Le origini, ormai consacrate nella letteratura e nel mito, della periferia romana (Ferrarotti 1970), narrano la storia di una città che costruisce la sua cittadinanza nell’esperienza concreta e usurante del lavoro edile, della costruzione dei quartieri e delle battaglie politiche.

La narrazione di queste vicende urbane viene elaborata in due direzioni: prima la città ‘divisa’; la città ‘policentrica’ in seguito.

La città divisa riflette la situazione amara del dopoguerra. L’esito della straordinaria crescita dell’epoca è la costituzione di una città divisa per cerchi concentrici: solidamente borghese al centro (che progressivamente viene sostituita dalla città turistica e da quella politica); con una prima corona di quartieri otto-novecenteschi per la media e piccola borghesia; circondata da una vasta periferia popolare, in particolare nei settori Sud ed Est. Il centro direzionale dell’Eur e alcuni quartieri agiati in posizioni suburbana costituiscono alcune rilevanti eccezioni a questo modello. Gli insediamenti abusivi e le borgate, all’interno della città di Roma, sono il risultato di uno sviluppo urbanistico incontrollato restano a lungo privi delle infrastrutture primarie e secondarie. La mancanza di servizi, l’abusivismo edilizio, la costruzione a macchia d’olio si manifestano in tutta la loro gravità. Il Comune aveva già provveduto nel primo piano regolatore del 1962 alla prima perimetrazione delle aree abusive. Negli anni Settanta si inizia a definire per ciascuna un piano di dettaglio per il recupero urbanistico, che troveranno però progressiva attuazione solo alla fine degli anni Novanta. I problemi di povertà e disagio sono tutt’altro che spariti, anche se si tende a dimenticarli (Sgritta 1992); casomai, assumono forme nuove che richiedono un’attenzione diversa e rinnovata (Regione 2000; Caudo 2006).

La più recente immagine della città policentrica, al centro del recente piano regolatore, prende atto di una situazione nuova (Aa.Vv. 2001). Alla fine degli anni Novanta, metà della popolazione dell’area romana vive intorno o fuori dell’anello viario periferico (il Grande raccordo anulare), una quota destinata probabilmente a salire (tab. 1). Nel frattempo però tutti i maggiori investimenti pubblici (ferro, direzionale, grandi progetti urbani) si sono concentrati nel cuore della città consolidata (entro la cerchia della ferrovia). Si ripropone in questo clima l’ipotesi organizzativa del ‘mosaico’ urbano, che reinterpreta il problema delle periferie e gli approcci delle politiche. Non solo lo sviluppo edilizio, si sostiene, ma anche grandi attrezzature di qualità devono essere portate in ‘periferia’. A questo fine, le nuove politiche urbane e la pianificazione urbanistica riacquistano un nuovo punto di intersezione.

Tab. 1

Dinamiche demografiche e insediative di Roma

Fonte: elaborazione su censimenti nazionali

Una fase sperimentale recente

Gli obiettivi della riqualificazione urbana a Roma mettono a fuoco questa particolare situazione e sono dunque diversi da quelli prevalenti nel Nord Europa. Per esempio, pur non mancando ‘quartieri in crisi’, emblematici e noti da tempo, dove si concentrano problemi sociali (Magatti 2007), come Corviale (Comune 2004) e Tor Bella Monaca (Comune 1999), i problemi principali riguardano la realizzazione di infrastrutture e servizi, anche ricorrendo alla partecipazione finanziaria dei residenti o di imprese disposte a investire in periferia.

Questo modo di assumere il problema delle periferie nelle politiche della città ha dei pregi e dei difetti. Da un lato, evidenza la carenza di servizi pubblici e conduce a una maggiore attenzione verso bisogni sociali fino allora dimenticati. Dall’altro, si tende ad assumere questi problemi dentro un quadro tecnico limitato alla produzione di opere (pur necessarie) come strade, fogne, edifici pubblici…

In effetti si constatano combinazioni differenti e risultanti altrettanto diversi a secondo se si privilegia il lato fisico o il lato sociale dell’intervento. In linea di principio, l’obiettivo della riqualificazione urbana combina aspetti di tutte e due. Nella pratica, si possono distinguere diverse modalità di combinazione

Nella tab. 2 sono stati esemplificati quattro possibili combinazioni delle esperienze e degli strumenti elaborati a Roma, distinguendoli a seconda del tipo di intervento sull’edilizia e sulla popolazione. E’ una distinzione schematica, ma utile a qualificare come sia evoluto nel tempo l’intervento sulla città.

La prima casella individua il classico intervento di risanamento ottocentesco, protrattosi a Roma per tutta la prima metà del ‘900. In questo caso, sia la popolazione che l’edilizia sono vittime del ‘piccone demolitore’. Come detto, proprio la deportazione degli abitanti delle aree ‘sventrate’ nel centro storico diede origine alle borgate storiche.

Mentre le demolizione è tornata recentemente un tema di attualità (Di Palma 2007), non si applica più sulla medesima scala. Nei quartieri storici e in quelli operai centrali, gli interventi tendono a muoversi dalla casella a) a quella b). Continua cioè la sostituzione della popolazione, ma si recupera l’habitat storico (⁴).

Nel corso degli anni Novanta sono stati introdotti in Italia numerosi strumenti programmatici che hanno in comune alcuni degli aspetti già incontrati nelle politiche di riqualificazione urbana di stampo europeo. Nella casella c) sono riportati gli strumenti, brevemente descritti in seguito, che hanno consentito di affrontare il carattere specifico dei problemi della riqualificazione a Roma. Il limite comune a questi strumenti, comunque, è un orientamento prevalente allo spazio fisico, sebbene in più di un caso l’esigenza della riqualificazione è stata integrata in un ampio obbiettivo sociale. Questo è il caso dell’ultima casella, dove rientrano il programma Urban ed alcuni programmi sperimentali. Non c’è dubbio che la maggior attività svolta dal comune ricada nella casella della riqualificazione, dove si assiste peraltro ad un progressivo affinamento della strumentazione.

Tab. 2

Modelli di Riqualificazione

L’elenco delle successive revisioni dei programmi e delle azioni diretti all’obbiettivo della riqualificazione urbana non è breve: vi figurano –in una sequenza chiaramente evolutiva e di crescente complessità- i Programmi integrati (che a Roma prenderanno anche la sigla di Print), i Programmi di recupero urbano (Pru), i Programmi di riqualificazione urbana (Priu) e i Contratti di quartiere. Si tratta spesso di iniziative modeste, rivolte soltanto a un settore o un quartiere, e con finalità non molto estese: solitamente lo scopo è promuovere la riqualificazione edilizia e infrastrutturale di un certo ambito. Ma spesso tali iniziative sono andate estendendosi, in particolare con implicazioni nel campo delle tecnologie ambientali, della partecipazione (Allegretti 2004) e del sostegno sociale.

Il Progetto Urbano, introdotto dal Programma degli interventi per Roma Capitale e implementato dal Nuovo PRG, è uno strumento flessibile di pianificazione che verifica il grado di trasformabilità di una parte di città, nonché la sua capacità di accogliere nuovi interventi e nuovi pesi di funzioni e attività. Il PU individua i diversi strumenti urbanistici attuativi e i le opere pubbliche necessarie. La riqualificazione promossa dai PU è ad ampio spettro, e prevede interventi sia di nuova edificazione che di recupero (Risorse 2007). Inoltre, sperimenta partenariato pubblico/privato e promuove l’adesione al programma da parte degli abitanti

Infine, il Comune di Roma sta sperimentando forme di auto-promozione del territorio (⁵) attraverso l’attuazione di comparti urbanistici nell’ambito dei piani particolareggiati per le zone abusive. In queste aree, la progettazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria è affidata ai privati riuniti e organizzati in consorzi. Il Comune si occupa di pianificazione e realizzazione di servizi, attrezzature e infrastrutture; i cittadini –attraverso i consorzi di auto-recupero- realizzano le opere pubbliche invece di versare gli oneri concessori dovuti per la costruzione di nuovi alloggi. Un altro esempio ancora, è costituito dal programma sull’“Autorecupero a fini residenziali”, tra le forme che il Comune di Roma sta sperimentando per la realizzazione di alloggi da adibire ad edilizia residenziale pubblica, riconvertendo immobili del patrimonio edilizio pubblico. Gli 11 interventi finora promossi hanno investito 13 milioni di euro, di cui il 20% delle cooperative, e recuperato 182 alloggi. Il Comune redige un progetto preliminare nel quale sono ipotizzate soluzioni distributive adeguate per la trasformazione in residenza dell’immobile prescelto. Il Comune finanzia il recupero dell’edificio e delle parti comuni; per gli alloggi, si invitano tramite un bando cooperative di autorecupero o di autocostruzione a presentare un progetto esecutivo e un’offerta economica.

Scheda 1

L’uso degli strumenti di riqualificazione a Roma

I PRIU (art. 2 legge 179/92) sono piani attuativi e consistono in un insieme sistematico e coordinato di interventi pubblici e privati, realizzati in regime di convenzione. I PRIU possono riguardare qualunque parte ritenuta strategica dal Comune (ad es. aree dismesse e fabbricati), e devono essere cofinanziati da soggetti privati. I 5 PRIU di Roma riguardano 5 municipi e 190.000 abitanti. Investono 109 milioni di Euro di fondi totali, di cui 65 di privati e 43 del Ministero: Si attuano attraverso 29 convenzioni private e 48 opere pubbliche. L’Obiettivo dei programmi è la riqualificazione di aree degradate o dismesse attraverso nuovi servizi pubblici, spazi verdi e la promozione di azioni produttive e terziarie di livello elevato. I PRIU prevedono interventi sull’edilizia residenziale e non, che mirano al miglioramento della qualità della vita nelle aree in oggetto, innescando processi virtuosi di riqualificazione.

I PRU (art. 11 legge 493/93) sono uno strumento simile al precedente ma pensato per i quartieri degradati di proprietà pubblica, nonché le aree contigue . Gli 11 PRU di Roma riguardano 9 Municipi e 440.000 abitanti; prevedono la realizzazione di 126 interventi privati da convenzionare, e di circa 350 opere pubbliche. Il recupero di quartieri di edilizia economica e popolare avviene attraverso la ristrutturazione e la manutenzione edilizia, il potenziamento dei servizi. le opere e la manutenzione delle case popolari sono finanziate da fondi pubblici con la partecipazione finanziaria di soggetti privati. Per incentivare l’intervento dei privati i Comuni potevano approvare varianti urbanistiche con procedure più veloci di quelle ordinarie, purché garantiscano che il maggior valore attribuito all’area dalla variante sia compensato dalla costruzione da parte del soggetto privato di un’opera pubblica di valore superiore.

I PRINT sono piani urbanistici attuativi finalizzati al recupero di aree urbane degradate anche tramite nuova edificazione, e fanno seguito alle esperienze di recupero delle borgate. Il Comune li promuove ma la presentazione delle proposte è lasciata a consorzi di soggetti pubblici e privati. L’amministrazione comunale, in collaborazione con i Municipi predispone uno schema d’assetto che individua obiettivi e indirizzi e le opere pubbliche prioritarie. I 162 PRINT di Roma riguardano 16 Municipi e più di 1 milione di abitanti. A parte 5 interventi nella città consolidata, 81 riguardano le periferie e 76 le aree produttive.

I CdQ riguardano i quartieri pubblici e sono finalizzati a incrementare la qualità della vita e a rifunzionalizzare gli spazi pubblici. Oltre al recupero degli edifici e degli spazi aperti, dedicano particolare attenzione agli aspetti di sostenibilità ambientale. Sono programmi in parte sperimentali, promuovono la partecipazione degli abitanti e perseguono obiettivi di qualità sia edilizia che urbana.

Apprendere

Quali sono gli aspetti da segnalare di tutte queste esperienze?

In primo luogo, il numero delle azioni locali è in continua, regolare crescita: in un certo senso, la formula appare efficace e si replica in settori funzionali e ambiti geografici diversi. In meno di 15 anni, sono stati redatti e approvati circa 300 strumenti di riqualificazione urbana ed edilizia, pur appartenenti alle diverse ‘famiglie’ appena descritte. Questi programmi promettono nel loro insieme un vasto investimento di risorse pubbliche, e mettono in moto investimenti privati in elevata misura.

In secondo luogo, nel processo di crescita quantitativa abbiamo anche segnalato una diversificazione qualitativa degli strumenti. I primi, sono stati pensati come strumenti attuativi urbanistici, chiaramente orientati da un’intenzionalità tecnicista. Il loro primo problema era il disegno e la realizzazione di infrastrutture, per quanto in un’ottica profondamente ridistribuita e orientata alla giustizia sociale. Solo in seguito si sono aggiunti significati nuovi, e problematiche più vaste, legate alla inserzione sociale e allo sviluppo delle economie locale e delle possibilità occupazionali. Infine, nel corso della attuazione di questi programmi, è stato raggiunto un certo grado di cooperazione tra amministrazione, proprietari dei terreni e attori locali.

In terzo luogo, il grado di coinvolgimento del territorio è diseguale, e non è facilmente riconoscibile una distinta logica territoriale delle iniziative di riqualificazione. Piuttosto, la scelta di intervenire in certe aree e su certi problemi sembra risultare dalla combinazione di fattori diversi, e dalla presenza di alcuni requisiti che proviamo a sintetizzare come segue:

• le iniziative di riqualificazione investono su parti significative delle aree urbane, con l’avvertenza che la gamma di situazioni è profondamente differenziata città per città, come pure il range dei problemi che si vuole affrontare. Come è detto, a Roma il recupero funzionale delle periferie resta il precedente più significativo, e comporta quindi un’attenzione al coinvolgimento degli abitanti e degli investitori locali;

• queste iniziative operano attraverso un insieme di interventi diversi, sia materiali (progetti urbani) che immateriali; interventi che non sono pensati come autonomi o autosufficienti, ma sono intenzionalmente integrati ed equilibrati. Nel migliore dei casi sono costituite da misure e azioni integrate; il principio dell’integrazione agisce in questo caso non solo come criterio di equilibrio nella composizione delle iniziative, ma anche come criterio di verifica rispetto all’obbiettivo dello sviluppo locale nel suo insieme. Quando questo obiettivo è interiorizzato, questa finalità si traduce nel richiedere misure finalizzate anche all’incremento della base occupazionale, nonché della qualità e nella disponibilità di opportunità sociali;

• infine, elemento connesso al precedente ma concettualmente nuovo, l’interazione con i soggetti privati sia nel finanziamento, realizzazione e “animazione imprenditoriale” delle azioni, comporta il coinvolgimento di imprenditori e soggetti locali nell’ideazione delle stesse politiche pubbliche. Questo aspetto è ovviamente problematico, e viene identificato comunemente nella creazione di partnership di matrice britannica. Nella esperienza romana si verifica come in realtà esistano gradi diversi di questo coinvolgimento, con una vasta gamma di significati.

In definitiva, occorre riconoscere che la logica territoriale dei programmi di riqualificazione non è sempre chiara, anzi è piuttosto il risultato di questa crescita tumultuosa che non un intenzione programmata. C’è da chiedersi, alla luce delle più recenti riflessione sulla pianificazione se questo sia un problema o una condizione necessaria.

Occorre anche riconoscere che la nozione di integrazione nei programmi di riqualificazione è prevalentemente funzionale, cioè la combinazione e coordinazione di interventi diversi. Già questa condizione non è poi sempre rispettata nella realizzazione; è ancora più raro il caso di programmi qualitativamente integrati. Ma la nozione di integrazione è intrigante e complicata. Per spiegarla, conviene risalire caso per caso a come si è presentata nel corso delle diverse generazioni di programmi.

Un primo esempio innovativo di integrazione si verifica con l’arrivo del Programma comunitario Urban (Palermo 2002). Quando vennero avviati i primi progetti integrati, l’inizio fu notevolmente difficile. Molte amministrazioni comunali in Italia a quell’epoca non avevano esperienza di progetti innovativi, tanto meno con la partecipazione della gente. Il processo che ne risultò, contrariamente agli sforzi dei promotori, risultò tutt’altro che metodico. Una risorsa cruciale di innovazione fu costituita dalla riserva di progetti inevasi, che nuove amministrazioni locali più vivaci hanno saputo attivare facendo leva sulla mobilitazione politica e sociale. Il Programma URBAN Tor Bella Monaca nacque con l’obiettivo di elaborare interventi di rivitalizzazione economica e sociale in quartieri degradati (Palazzo 2004), e rappresenta una delle prime occasioni per sperimentare un approccio integrato e partecipato delle politiche urbane. A Tor Bella Monaca l’obiettivo è stato quello di creare nuove opportunità di lavoro, soprattutto giovanile, attraverso la promozione d’impresa e l’auto impiego, il miglioramento delle condizioni di alcune infrastrutture, attraverso la ristrutturazione di luoghi abbandonati al degrado, la ricerca della qualità ambientale degli edifici e delle attrezzature esistenti e, soprattutto, la loro manutenzione biennale programmata. L’integrazione e l’interrelazione degli interventi urbanistici, edilizi, manutentivi, di animazione economica e sociale, ha creato nuove opportunità di lavoro migliorando le condizioni infrastrutturali del territorio (Panebianco 2002): la riqualificazione di strade e piazze, i nuovi spazi verdi attrezzati, la ricerca della qualità ambientale degli edifici e delle attrezzature esistenti, la manutenzione biennale programmata e finalizzata alle opere realizzate e la promozione di forme di partecipazione all’interno del quartiere hanno rotto “l’isolamento” creatosi nel tempo per mancanza di luoghi di aggregazione.

Nei successivi Contratti di quartiere, un piccolo passo in avanti si registra nel requisito esplicito di favorire e organizzare la partecipazione dei cittadini. A questo fine, nei casi migliori è stato istituito un Laboratorio di Quartiere, spesso con la partecipazione di associazioni volontarie. In molte di queste prime esperienze, svolte in quartieri pubblici che si sentivano spesso ‘abbandonati’ dalle isituzioni, era molto chiara la necessità di ricostruire legami di fiducia: anzi, la progettualità consisteva nel cercare soluzione creative ai conflitti. A Roma (Comune 2004), il Contratto di Quartiere “Corviale” (che disponeva di finanziamenti per 10 milioni di Euro, di cui 4 per opere pubbliche) ha consentito di realizzare due parchi, nuovi impianti sportivi al coperto, di ristrutturare il centro culturale e lo spazio gradonato all’aperto già esistente. Inoltre, sono stati recuperati degli spazi di servizio all’interno della struttura edilizia da riconvertire ad alloggi. Ha consentito soprattutto di operare con gli abitanti per la definizione delle priorità, la scelta di alcuni servizi, e per la autoorganizzazione di eventi e momenti di comunicazione importanti.

Un passaggio ancora successivo ha portato poi alla organizzazione di strumenti locali permanenti per l´accompagnamento di processi partecipati e per l´elaborazione di idee innovative. La promozione di azione innovative per l’apertura di spazi pubblici locali ha avuto come elemento di traino la costituzione di un ufficio pubblico, detto dello Sviluppo locale sostenibile partecipativo a Roma (più semplicemente delle Periferie a Torino). Roma ha puntato sulla integrazione tra progettazione tecnica e accompagnamento sociale. Il Laboratorio Territoriale a Roma e’ stato lo strumento per l´animazione delle iniziative, e la partecipazione della comunità al progetto integrato, secondo un modello che riprende le esperienze precedenti di laboratorio di quartiere nate nel corso dei conflitti sociali degli anni Settanta; ma più di questo, il Laboratorio è divenuto un “avamposto delle istituzioni”, come lo definì l’assessore responsabile, per ridurre da un lato il gap con la gente, e costruire una nuova visione dell’azione pubblica dall’altro. Rispetto alla partecipazione di quartiere, cambia la consapevolezza della azione pubblica e del carattere metropolitano delle iniziative. Non solo o non tanto sostegno alle comunità insediate per assisterle e rafforzarle, ma al contrario per “destrutturarle e ricostruire relazioni, progettare nel rispetto delle diversità un futuro comune” (Uspel 2004). L’obiettivo è rendere aperta una comunità locale che –per mille ragioni spesso valide- non esprime creatività e visione.

Conclusioni

Questa sequenza suggerisce alcune conclusioni generali sulla esperienza romana. La riqualificazione urbana è cambiata nel corso degli anni come oggetto, come procedura e come strumenti; così come pure è cambiato il suo ‘referente’, la periferia romana come la conosciamo.

Inoltre, il cambiamento è avvenuto solo in parte per effetto di disposizioni o riforme calate dall’alto, e in buona misura per la successiva ridefinizione della capacità delle istituzioni e degli attori sociali. Un grande sforzo di innovazione amministrativa è stato compiuto nel corso degli anni corrente, e si espresso in organizzazione di uffici, sedimentazione di capacità e conoscenza di modalità operative.

Infine, è indubbio che tutto il processo di promozione dei programmi di riqualificazione (nella scelta delle tecniche di partecipazione; nella promozione di laboratori, uffici speciali, urban center; nella forma di selezione, via concorsi, bandi, animazione…) presenta un certo grado di eclettismo e una buona dose di pragmaticità, condizione che appare accettabile alla luce delle successive riformulazioni del problema. In altre parole, l’amministrazione ha imparato dalla esperienza e ha riformulato le proprie intenzioni, adeguandole progressivamente a problemi nuovi o ad una percezione rinnovata dei problemi.

Se questo è stato adeguato a risolvere i problemi più gravi delle periferie di Roma, è un’altra questione (e alcuni autorevoli dubbi cominciano ad apparire anche in sede istituzionale): in ogni caso, la lettura che abbiamo compiuto ha segnalato alcuni progressi dalla originaria formulazione tecnica che, in conclusione, non ci sembrano indifferenti.

Bibliografia

Aa.Vv. (2001) “Il nuovo piano di Roma”, sezione monografica di Urbanistica, 116.

Allegretti G. (2004), Inchieste locali, Comune di Roma, URBACT – rete “Partecipando”, Urbact.

Annunziata S. (2007), “Oltre la gentrification”, in Lanzani e Moroni (a cura di), Città e azione pubblica, riformismo al plurale, Carocci, Roma.

Avarello P., M. Ricci (2000), a cura di, Politiche urbane. Dai programmi complessi alle politiche integrate di sviluppo urbano, Inu ed., Roma.

Berlinguer G., Della Seta P. (1976), Borgate di Roma, Editori Riuniti, Roma.

Caudo G., (2006), “Nuova questione abitativa, nuove forme dell’abitare e la prospettiva dell’housing sociale”, in Rapporto sull’economia romana, Roma.

Censis (1997), Disagi urbani e conflittualità nella Roma di fine millennio, Maggioli, Rimini.

Comune di Roma (1997), Roma, città internazionale, Roma.

Comune di Roma (1999), a cura di R. Pallottini, I nuovi luoghi della città, F.lli Palombi, Roma.

Comune di Roma (2007), Rapporto sull’Economia Romana, Roma.

Comune di Roma-Uspel (a cura di Ecosfera) 2001, Le ragioni della partecipazione nei processi di trasformazione urbana, I costi dell’esclusione di alcuni attori locali, Roma, 2001.

Comune di Roma-Uspel (2004), Sviluppo locale sostenibile partecipativo, Intervista a Corviale, l’Esperienza di un laboratorio per lo sviluppo locale e la partecipazione, a cura di M. Martini e A. Parasacchi, Roma.

Cremaschi M. (1990), “Roma, urbanistica a bassa densità” in AA.VV., La costruzione della città europea, a cura di L. Bellicini, Cresme-Credito Fondiario.

Cremaschi M. (1994), “L’organizzazione territoriale dell’area romana. Dinamiche e rappresentazioni degli anni Ottanta”, in AA.VV., a cura di A. Fubini e F Corsico, Aree metropolitane in Italia, Angeli, Milano, pp. 261-308.

Cremaschi M. (2003), Progetti di sviluppo territoriale, Le azioni integrate in Italia e in Europa, ilSole24ore, Milano

Cremaschi M. (2005), L’Europa delle città, Accessibilità, partnership e policentrismo nelle politiche comunitarie per il territorio, Alinea, Firenze.

Di Palma V. (2006), Le politiche di riqualificazione nelle città contemporanea: il caso degli interventi di demolizione e sostituzione, Dissertazione di dottorato, Roma, Università La Sapienza.

Donzelot J. (2006), Quand la ville se défait, Quelle politique face à la crise des banlieues?, Seuil, Paris.

Fabbrini S. (2003), a cura di, L’Europeizzazione dell’Italia, Laterza, Bari, 2003

Ferrarotti F. (1970), Roma da capitale a periferia, Laterza, Roma-Bari.

Gaudin J.-P. (1990), Les nouvelles politiques urbaines, Puf, Paris.

Giangrande A., Mortola E., Spada A. (a cura di) 2000, Progettare con la comunità, Atti del seminario internazionale, Università Roma Tre, Comune di Roma-Uspel, 13-14 apr.

Giangrande, A. Mortola, E. (1999), Manuale di autoprogettazione per piccoli interventi di riqualificazione dell’ambiente urbano, USPEL, Comune di Roma.

Le Galès P. (2002), European cities, Social conflicts and Governance, Oxford UP.

Magatti M. (2007), La città abbandonata. Dove sono e come cambiano le periferie italiane, Mulino, Bologna.

Osservatorio per il Monitoraggio del Pic Urban Roma, Primo Rapporto, mimeo, giugno 2000 (a cura di N. Stame).

Padovani L. (2002), ‘L’impatto della UE come nuovo attore di politiche urbane nel contesto italiano’, Urbanistica, 119.

Palermo P. C. (2002), a cura di, Il programma Urban e l’innovazione delle politiche urbane, Il senso dell’esperienza: interpretazione e proposte, Angeli, Milano.

Palazzo, A. L. (2003), “L’esperienza dei programmi Urban”, in Karrer F., Arnolfi S. (2002), Lo spazio europeo tra pianificazione e governance, Alinea, Firenze.

Panebianco G. (2002), La città muove le torri, L’esperienza del Programma Urban a Roma, Roma.

Parkinson M. (1998), “Social cohesion and economic competitiveness are mutually sustaining, not mutually exclusive” in Improving Urban Governance, Solidarity, Public Participation, and Partnerships, OECD Workshop, Athens.

Regione Lazio (2000), Disagio metropolitano, DEI, Roma.

Risorse Rpr (2007), Conoscere per trasformare. L’analisi socioeconomica a sostegno dei progetti di riqualificazione urbana. L’esempio di Roma, Gangemi, Roma.

Sgritta G. B. (1992), a cura di, La città dimenticata: povertà ed esclusione sociale a Roma, Istituto Poligrafico, Roma.

Tedesco C. (2002) “L’analisi delle politiche urbane Europee: alcuni frame emergenti”, Foedus, 4, II, pp. 139-145.

Tedesco C. (2003), “Europeizzazione e politiche urbane nel Mezzogiorno d’Italia”, Urbanistica, 122, 49-54.

Tosi A.. (2000), “Urban e le politiche sociali”, in Ministero dei lavori pubblici -Dicoter, Programma Urban.Italia. Europa, nuove politiche urbane, Roma.

Tosi, A. (1994), Abitanti. Le nuove strategie dell’azione abitativa, Il Mulino, Bologna

À ce propos, il est curieux que la législation de l’état enregistre un profond retard en ce qui concerne l’aspect technique, urbanistique et le droit foncier. En conséquence, de nouveaux instruments et des procédures innovatrices sont expérimentées localement, avec un intéressant processus qui ressemble à une espèce d’”auto-réforme locale” de l’action publique en urbanisme.

Pour conclure, on peut formuler l’hypothèse qu’un transfert de responsabilités du contexte national au contexte local est en cours, transfert dans lequel on peut entrevoir certaines intéressantes innovations dans les combinaisons d’état, marché, politique et technique. Il est encore trop tôt pour dire si ce mélange peut se révéler heureux ou singulier. Mais il serait inutile de supposer dans les politiques urbaines locales cette idée d’unité qui est excessive en ce qui concerne la méthode scientifique. Si on s’inspire de la formule de Georges Balandier “le mouvement, plus l’incertitude” pour qualifier le désordre, on peut considérer le cas de Rome d’une façon plus générale, comme une figure de la transition en cours vers de nouvelles politiques urbaines.

Trois étapes de la planification urbaine (¹)

La loi urbanistique fondamental de 1942 a caractherisé le plan, instrument principal de l’action urbanistique, avec deux adjectives forts, qui le qualifient de manière apodictique: le plan est “regolatore” (”réglementateur”) et “generale” (général), c’est le gouvernail et aussi bien la carte de tout processus de transformation du territoire. L’execution du plan général demande la redaction des piani attuativi (plans executives) par portions homogènes du territoire. En réalité, pendant la periode de validité du plan (qui le plus souvent est indeterminée), on peut rediger des varianti (variantes) qui modifient l’instrument général soi sous tous les rapports (variant général), soit sous un seul rapport (variant pour les espaces verts, ou pour les services), soit encore relativement a un espace localisé (variant pour modifier certaines destinations determinées). Pour ce qui en concerne l’approbation, les variantes et le plan suivent le même chemin administrative.

L’aménagement du territoire et l’urbanisme font partie en Italie des compétences privilégiées des organes périphériques de l’État, et notamment des environ 8.000 communes. Dès 1977, avec la réforme de l’administration qui a institué les régions, la fonction urbanistique a été essentiellement divisée a 50% entre les régions e les communes (Merloni et. al. 1982)

Chaque municipalité se donne un “piano regolatore” qu’identifie les reseaux des infrastructures, les travaux publics prioritairs, les terrains à batir, les zones à proteger et les fonctions et l’intensité d’utilisation de chaque partie du territoire; et indique les zones pour lesquelles la concession des permis à batir est subordonné a des certains limites ou à des procedures spéciales (comme, par exemple, les quartiers anciens du centre des villes). Il n’est que récentement, par la nouvelle loi fondamental sur les organes périphériques de l’État (loi 142/90) qu’on a introduit un rôle de coordination pour les provinces (niveau institutionel à peu près equivalent aux départements) et pour les nouvelles “aree metropolitane”, encore à réaliser. Étant donnée la faible présence de tout aménagement de quelque importance soit à niveau national (à part les grands travaux d’équipements, tels que les lignes des chemins de fer à grand vitesse) ou régional (des plans régionaux sont à l’étude depuis peu d’années), on peut dire que la plus grand partie des décisions publics concernant le territoire et le marché fonçière est prise par les communes.

L’hipothèse qu’il puisse y avoir des différents modèles du plan d’urbanisme et succession de modèles et cultures différentes n’est plus aujourd’hui une source de difficultés. Dans ce processus, plusieurs diménsions s’entrecroisent: la transformation des structures du territoire, des disciplines, des cultures professionelles, des formes de la décision.

Pendant le passage dès années ‘50 aux ‘60 se produit la première “rupture” dans les formes d’organisation territoriale de la societé italienne, du aux ingents transformations territoriales amorcées par le processus de modèrnisation, avec l’industrialisation du Nord et l’émigration massive en diréction des villes. Vu d’aujourd’hui, le plan de ce pèriode semble être caractèrisé, pour suivre la formulation de Secchi, par une spéciale autonomie “éthico-déductive”: il s’agit d’un processus de séléction des altérnatives, que l’expert-urbaniste exerce par la valutation “optimal” et le “calcul” des conséquences. Le plan trouve sa légittimité dans les principes universales (beauté, justice, efficacité, verité) que l’urbanisme modèrne a tiré de la tradition “illuministe” de la societé et du gouvernement.

Avec les années ‘60, commencent cértaines difficultés. Les raisons en sont nombreuses: entre elles, la faiblesse de la culture “phisiciste” du plan, et la concurrence d’autres disciplines sociales plus forts et plus favorisé par les exchanges internationales. Synthètiquement, l’urbanisme cherche dans les années ‘60 de se qualifier comme une des procedures rationelles au service du gouvernement social. Le modèle du plan, aussi bien par l’influence du planning américain et de la culture rational-comprehensive de sciènces régionales tend à s’aplatir sur le processus décisional, avec toute l’ambiguité que donne le rencontre (où naiveté et optimisme ne manquent guère) entre politique et rationalité technique. Le “plan-processus” comme on l’appelle à l’époque, ne peut pas être concu comme un simple artifact particulier, mais est articulé en plusieurs phases, d’analyse, de projet et d’actuation, reglés, dans les intentions, par une sequence logique systèmique. Le résultats sont evidentement très différenciés, en raison du contexte. Dans la Milan réformiste des années ‘60, l’organisation du processus décisionel politicise le plan, et politicise aussi les structures techniques des communes, avec de résultats disputés mais certainement intéressants dans le domaine de l’urbanisme.

Ailleurs, à Rome par exemple et dans une grand partie du Sud, l’urbanisme formel serà plutôt substitué par la logique politique: les mouvements des squatters, par exemple, obtiennent de la région d’abord, et de l’État successivement, la légittimation de leurs réalisations hors plan; la réalisation des grands travaux troverà sa place, dans une période encore successive, avec des dispositions spéciales (Cremaschi 1991). C’est dans cette période que vient en evidence la faiblesse de la structure administrative: l’État céntral, avec la constitution des régions, se trouve par dégrés émarginé des problématiques urbanistiques; l’opérativité des régions rétarde; les techniciens des administrations locales se révélent peu homogènes, par leur culture professionnelles et oriéntation politique, à l’action des nouvelles administrations municipales (dans la période le nombre des villes gerés par la gauche croît sans arrêt).

Dès le années ‘80 s’opère le dernier changement, avec l’affirmation général (non sans argument et discussion) d’une dimension négocial de la décision d’urbanisme; le rôle de promoteur (et non seulement de controleur) du sujet publique en résulte légittimé vis-à-vis des sujets privés qui proposent souvent des actions concerté d’aménagement. Dans ce processus, les administrations locales se concentrent sur les projets particuliers plutôt que sur les plans, sur le caractère strategique de chaque action particulière de la main publique plutôt que sur l’aspect prévisionel et la cohérence du plan. On peut dire qu’en cette phase l’urbanisme accroît son rôle cognitive: pour utiliser une methaphore tiré de la languistique, il gagne des fonctions performatives en outre à celle de narration.

Dans deux interventions tipiques de ces années, les grand travaux et les friches industrielles, on reconnait un procédé emblematique: le projet urbain délimite des espaces, les identifie et les nomme, les catégorise et lance des confrontations, invoque des connexions par analogie ou par imitation, etc. Le changement d’echelle a encore une autre consequence: le rôle du concepteur trébuche au déla de la figure de l’urbaniste. Pour autant que le sujet publique se configure comme manager, pour autant devient ouvert la dinamique de la conception.

Autour des nœuds du projet urbain souvent se réalisent des “coalitions de projet”, qui font rentrer des strategies promotionnelles entre les proposition d’aménagement pour la ville ou pour une zone. Si la culture du projet urbain est par définition pluraliste, la légitimation du concepteur n’utiliserà forcement la confrontation culturelle, mais fera recours aux nombreuses réthoriques du projet: du récit urbanistique à la culture du project management; de la force des arguments de la finance, au marketing du consensus.

En quête de la flexibilité

En Italie, l’urbanisme est surtout une affaire locale, au même das les limites des lois d’orientation nationale et régionale. On se trompe peu en affirmant que le niveau “supracomunal” conditionne faiblement les choix du niveau comunal. En principe, l’aménagement municipal est hiérarchique et à tout azimut. En réalité, la pratique de l’aménagement – en raison, entre autres, du lourd mécanisme d’approbation – s’est éloignée par degrés de sa matrice d’origine.

Ayant étudié les procédures pour l’approbation d’un prg (”piano regolatore generale”) Martinotti rt Vicari (1994) donnent une idée des problèmes administratifs. Le temps minimum entre l’envoi du dossier et l’approbation du plan est de deux ans, alors qu’en moyenne on arrive presque à huit ans. En général, selon la même recherche, les prg sont plutôt vieux (le prg moyen a 12 ans d’âge; mais pour plus de la moitié des communes de l’échantillon, l’âge est plus avancé). Il est certain qu’en absence de plans, ou avec des plans et projets veillis, l’incertitude en matière d’urbanisme augmente, et ajoute à l’incertitude de l’économie.

D’une autre part, l’espérance de vie des administrations locales (avant la réforme électorale de 1993) était de moins de deux ans, seulement un quart du temps nécessaire en moyenne pour conclure le cheminement pour l’approbation d’un prg: on pourrait donc soutenire la thèse que le cycle politico-électoral et le cycle administratif du plan ont presque toujours été dissociés, avec évidente faiblesse de l’un et de l’autre.

Dans cette situation, le problème administratif devient vite un problème technique et politique: c’est-à-dire, comment rendre plus flexible les choix des plans par rapport à la rigidité temporelle et technique des vieux instruments de planification.

Pendant les dix dernières années, on a en effet assisté en Europe à une extraordinaire fragmentation des formes du plan, soit juridiquement légitimées (comme effet de l’introduction de nouvelles procédures dans la réglementation nationale: le contrat de ville, en Italie les “accords de programme”…), soit ayant au contraire seulement une valeur informelle et locale (le Plan Programme pour l’Est parisien, en Italie des “délibérations programmatique” des municipalités…).

C’est le cas encore des “grands projets”, qui peuvent être separés du contexte de l’aménagement ordinaire pour suivre des parcours d’évaluation et d’approbation différenciés. Dans les plans généraux plus récents on voit, parfois, un surcroît d’attention donné à la définition détaillée des aspects concernant la réalisation de manière à ne pas avoir à approuver des plans executifs ultérieurs avant de réaliser les travaux. Enfin, on a vu la diffusion de l’institut du “plan préliminaire”, sorte de schéma directeur sans efficacité légale, qui annonce les principales interventions visées.

Toujours dans la recherche indiquée (Martinotti, Vicari 1994), cette situation est bien illustrée: en tout cas, 65% des communes a en cours la “révision” du prg, une procédure beaucoup plus simple qu’un nouveau plan.

La révision est une parmi plusieurs éscamotages ou ruses pour introduire une ligne à double voie: le status quo et le nouveau dossier, donc des règles et le projet de règles nouvelles. Cette duplicité potentiellfse des règles peut être considérée comme un des indicateurs possibles d’une souplesse, à la fois institutionelle et culturelle, du rapport à la norme publique, souplesse qui a caracterisé sans doute l’expérience italienne de l’urbanisme des dernières années.

Le blocage

Le années ‘80 marquent un clivage dans le processus de développement de la capitale. Par rapport aux années passées, les transformations physiques de la ville sont limitées, c’est-à-dire que les réalisations sont peu nombreuses; les transformations touchent des zones peu étendues, les changements dans les fonctions principales sont limités. Si on regarde le programme exposé par le délégué à l’Urbanisme pendant la III Conference municipale sur l’urbanisme de 1986, on voit une liste d’interventions prioritaires qui n’ont pas encore été realisées (²).

Mais le blocage n’est pas un dispositif total. La production immobilière a avancée, mais souvent au ralenti; la ville a changée. C’est un changement qui se déroule tout à l’intérieur du cadre bâti et du cadre normatif donné, par un accroissement continu mais léger et par des ruptures innovatrices des usages; d’autrepart (Cremaschi 1991), on a emprunté à la polémologie contemporaine l’image du conflit “à basse intensité” pour décrire le soudain blocage ou les accélérations forcées du cours des décisions. C’est un changement à “basse intensité” par rapport à la violente croissance urbaine à partir des années trentes jusqu’aux années Soixantes; c’est une transformation qualitative et fonctionelle de l’usage, des rôles, de la hiérarchie des diverses partie de la ville.

Le blocage a opéré, dans une situation d’incertitude et de mouvement comme un système de filtrage. De fait, le blocage signifie la “dé- légitimation” autant des procédures de décision basées sur des critères techniques que celles basées sur des critères politiques: l’administration finit par favoriser un critère de sélection “opportuniste”, qui récompense la coalition des intérêts plus habiles et plus résistants. Le paradoxe du blocage se révèle ainsi être une ressource inestimable pour le pouvoir politique: depuis les années soixante, on a utilisé un système de planning immobile et fossilisé pour faire des projets au coup par coup, avec de douteux résultats: pas d’opposition univoque autour de la même question, pas de compétition non plus, pas de programmes à moyen ou long terme; mais en revanche, la perpétuelle recherche de l’association parmi tous les promoteurs et la faiblesse de toute proposition qui innove.

De ce point de vue, il est important de souligner que le blocage (de l’immobilier, du foncier, de l’économie urbaine) est à la fois une ruse de la rhétorique du gouvernement, et l’inverse “symmétrique” de la souplesse italienne du rapport à la norme publique.

Une souplesse tout simplement “dérèglementaire” tendra à avoir “pour fondement les pratiques clientélistes dans la distribution des biens publics, et pour effet les pratiques négatives illégales ( abus des autorisation de construire)” (Verpraet 1994); mais, en même temps, une flexibilité plus orientée tendra au contraire à contourner les blocages administratifs “par le développement par fragment de nouvelles formes d’organisation plus productives sur les lacunes du secteur public” (ibidem).

Deux capitales et trois sujets publics

C’est une géographe française qui, il y a quelques années (Seronde Babonaux 1980), a révélé qu’ à Rome la construction massive des quartiers du dix-neuvième siècle d’abord, puis de la périphérie moderne, ne s’est pas produite à la suite d’un développement endogène, mais grâce à l’aide d’un corps étranger, c’est-à-dire le jeune état italien qui en 1870 s’empara de la capitale pontificale. Seronde Babonaux utilise la contraposition physique de l’”urbe” papale à la ville “piémontaise”, devenue italienne en suite, qui l’entoure, comme guide pour la description géographique et l’explication de ce qui la différencie des autres villes européennes (et italiennes). En réalité, l’”urbe” ancienne est plus imbriquée dans la ville moderne que ce que l’on croit, mais l’effet miroir du conflit au niveau social entre les “deux villes” est doublé du conflit institutionnel entre la ville et la capitale.

Pour comprendre l’évolution des politiques urbaines, il est donc nécessaire de tenir compte de la présence singulière de plusieurs souverainetés dans le même territoire, c’est-à-dire l’état et l’église. A un niveau tout à fait différent, la ville aussi, en principe soumise au faible contrôle de la région, est responsable de presque toutes les grandes décisions concernant le plan d’urbanisme, du génie urbain, du logement, des services, du réseau de transport en commun, etc.

Par exemple, tous les efforts de renouveau de l’urbanisme et les programmes des grands projets de Rome sont liés à la (re)localisation des services de l’état; mais ces “affaires d’état” sont menées face à une compétence municipale sur l’urbanisme; et d’autre part, la municipalité revendique la reconnaissance financière du rôle même de capitale, contribution que l’état a de la peine à concéder dans la mesure demandée. Sans volonté de collaborer ou, au contraire, sans pouvoirs de coercition, le jeu entre la commune et l’état tend souvent à annuler n’importe quelle initiative.

La présence de la Cité du Vatican, des pèlerinages, des audiences, des sièges diplomatiques etc., impose de lourds péages d’organisation à la commune de Rome. Prenons comme exemple l’année Sainte (celle de 1950, ou la prochaine, de 2000): il s’agit d’un événement typiquement urbain, comme une grande foire ou une exposition, qui “consumme” la ville dans son ensemble pour plusieurs mois et nécessite des investissements en hotels, réseaux de transports publics, parkings, surveillances etc. C’est le Vatican qui décide des dates (ce qui n’exclut pas les surprises: l’actuel pape a promu une année Sainte extraordinaire entre les deux dates), la tutèle de l’initiative est attribuée par le Concordat de 1984 à l’état italien, et ce qui concerne l’organisation retombe sur la commune de Rome.

Le jeu entre les “trois têtes” institutionnelles des politiques urbaines romaines- état, commune et Vatican- est très vieux mais depuis peu se renouvelle, surtout en ce qui concerne l’importance croissante du rôle de la commune. Bien que capitale de l’Italie, et accueillant un état étranger – le Vatican- Rome n’a jamais joui d’un statut différent de celui des autres communes. A cause de cela justement, les rapports entre les trois sujets ne sont pas hiérarchisés d’une manière formelle; d’autre part, les connexions fonctionnelles, juridiques et opérationnelles sont extrêmement complexes.

En ce qui concerne certains aspects des politiques urbaines, on peut dire que trois souverainetés se confrontent, dissemblables et relativement indépendantes; les relations entre ces trois sujets n’ont presque jamais été linéaires, pas même au moment de la rédaction des programmes. La superposition institutionnelle est donc le double de celle d’autres capitales, où elle se manifeste pourtant dans divers rapports (districts fédéraux etc). De plus, chaque sujet est en réalité multiple: par exemple, autant l’industrie publique que les finances du Vatican ont “joué” de manière autonome par rapport à l’état et à l’Eglise, participant directement à l’industrie de la construction de la capitale.

Cette cohabitation de trois sujets souverains (la commune n’est à proprement parler souveraine que dans le cadre des attributions précisées par une loi de l’état.) et territoriaux – surtout la commune- est en effet plutôt singulière. Notre réflexion sur les sujets institutionnels pourrait s’approfondir encore; ce que nous voudrions surtout souligner est la multiplicité des logiques d’organisation qui en résultent.

Les logiques du développement urbain

On peut déterminer, du point de vue analytique, au-moins trois logiques d’action soutenant différentes organisations urbanistiques.

Chacune de ces logiques peut peut être interprétée comme un “type ideal” de stratégie de développement de la ville, dans laquelle s’inscrivent -à divers degrés- les éventuels programmes d’action des sujets publics et privés. Ces logiques d’organisation sont alternatives par essence (elles fournissent diverses solutions à des problèmes comuns: par exemple, à la localisation du tertiaire urbaine, ou à la typologie et au taux de dispersion des nouveaux logements), mais naturellement elles produisent des effets qui, bien que contradictoires, sont présents en même temps. On peut donc considérer que la “hétérogénéité” des politiques urbaines de Rome, qui souvent désoriente autant le spécialiste que l’observateur, remonte à ce brassage (Cremaschi 1994a).

Dans la schématisation qui suit sont reportés quelques exemples illustrant la manière dont les trois principaux sujets publics contribuent à chacune des logiques de développement, quoique de toute évidence chacune contribue de manière prédominante à une logique spécifique:

- la logique de la capitale affronte le problème de l’organisation du “poste de commandement” de l’état, et s’est surtout manifestée avec des projets de “re-concentration” directionnelle et de création des districts de business modernes, tel que l’a été en son temps l’Eur, quartier des ministères choisi par le régime fasciste pour l’Exposition de 1942. Sur le papier, il existe un secteur privilégié de la périphérie pour la “re-concentration” des bureaux publics; en pratique, la concentration continue autour de la ville politique. Le siège théorique de la reconcentration est le secteur oriental où, dans les années soixantes fut désigné le SDO (le Système Directionnel Oriental: presque 10 millions de m² de bureaux, à l’origine même 40 millions, autour d’un axe infrastructurel). Le fait que ce projet soit encore inachevé démontre la faiblesse de cette logique d’action et le manque d’accord de fond avec la commune, ainsi que l’ambiguité de l’état. A l’origine, l’idée était que le SDO puisse être considéré comme une opération d’avantages réciproques pour la commune et l’état: en fait, la “re-localisation” des Ministères de l’état aurait rationnalisé les sièges administratifs, et aurait induit la “re-qualification” de la périphérie orientale de la ville (permettant entre autres de réaliser infrastructures, métro, parcs etc). Au contraire, l’état garde encore plus de 70% de ses propres bureaux dans le centre ou à l’Eur (environ 8 millions de m2); et il a agrandi les sièges ou en a réalisé de nouveaux (3 millions de m2 seulement dans les années 80) faisant recours à des procédures spéciales qui ne tiennent pas compte du prg de la commune. La valeur du SDO aujourd’hui est donc presque nulle (Perulli 1994): mais on ne sait pas encore quels programmes pourront hériter de ce rôle.

- la logique des villes globales (pas tant de la politique et de la finance, comme New-York, Tokyo etc., mais de l’esprit, comme Jérusalem, Calcutta) affronte le problème des fonctions d’excellence au niveau mondial (religion, tourisme, culture, sport, diplomatie) et s’est manifestée dans les propositions de grandes infrastructures: aéroports, transports en commun, liaisons variées, centres technologiques, grands aménagements de musées et centres culturels etc. Au point de vue du territoire, cette logique ne privilégie pas un lieu spécifique, et même d’une certaine façon se désintéresse du centre traditionnel. Eventuellement, on privilégie le décentrage sélectif de certaines fonctions importantes vers les pôles périphériques, mettant en évidence le caractère différencié des “vocations” fonctionnelles des secteurs territoriaux de la ville. Cette deuxième logique implique une modernisation diffuse qui peut procéder par projets graduels et est relativement indifférente au rôle de capitale institutionnelle de Rome. Il s’agit en apparence d’une logique plus concurrentielle que la première, qui nécessite de nouveaux acteurs et promoteurs dans divers domaines, tels que les domaines religieux, culturel, cinématographique, sportif, etc. Un exemple important bien que presque ignoré est la présence d’un “quartier des affaires” du Vatican. En fait, les instituts religieux et les grandes congrégations ont réussi à réaliser, dans les tournures du prg, une sorte de centre directionnel religieux dans le Secteur Ouest, au service de toute la chrétienté.

- la logique de la métropole, enfin, affronte -comme dans toutes les grandes métropoles du monde- le problème de l’organisation urbaine, en particulier le problème du logement et, plus récemment, le problème des transports et de la mobilité (l’identité des grands quartiers périphériques, la spécialisation fonctionnelle des secteurs urbains, les liaisons entre le centre et les communes de l’aire métropolitaine, etc, sont d’autres problèmes importants). Il serait laborieux de rendre compte des actions des administrations de diverses époques et des indications politiques, mais en résumé nous pouvons affirmer qu’on a toléré une dispersion élevée des interventions (Cremaschi 1991) ainsi qu’une considérable production informelle de logements illégaux. Les équipements urbains ont été maintes fois réalisés après les quartiers abusifs; le nombre des logements publics a été limité dans le temps et de toute façon récemment réduit à cause du manque de ressources (l’incidence de la construction publique, égale à 60% du total en 1980, s’est trouvée réduite à 11% dix ans plus tard). Le travail concernant les infrastructures de transport a été tardif et très onéreux (au cours des années 80, il est monté de 24,7% à 49,4% des investissements de la Comune). En ce qui concerne le territoire, on ne définit pas de claires stratégies si pas en termes négatifs envers la ville existante: en fait, la construction informelle abusive a privilégié la dispersion résidentielle; tandis que le logement public a privilegié la banlieue.

Entre logiques et politiques

Le “désordre” parmi les logiques d’actions des sujets publics et leurs stratégies se réfléchit donc dans le décalage des politiques urbaines, dans l’absence d’un programme unitaire, dans l’effort croissant pour soutenir l’incertitude.

D’ailleurs, un aspect commun à toutes les définitions de politique urbaine est le mélange des effets inattendus avec les cours des actions intentionnelles: dans une démarche pragmatique, comme un “programme d’action” de l’autorité publique ou gouvernementale (Thoenig 1985); en termes systémiques et régulatifs, comme un “processus de médiation sociale” (Muller 1990); ou encore, d’un point de vue constructiviste, comme l’outil d’une analyse, “construit” par l’observateur (Crosta 1990).

La politique donnée est le résultat (et donc pas seulement un programme) d’un processus d’interaction sociale, mais d’un processus ouvert par essence, qui implique de nombreux acteurs (et pas seulement les acteurs dévoués à la politique à cause de la bureaucratie ou par impératif de la fonction sociale).

La démarche qui caractérise cette définition de la politique est l’ampleur et la variété potentielle du network d’acteurs sociaux engagés dans la politique, plutôt que le problème que la politique donnée vise à résoudre. Il n’est donc pas impossible d’avoir plusieurs niveaux de politique urbaine en même temps objet et résultat des networks des différents acteurs. De ce fait, on ne peut pas ignorer que la principale différence entre les logiques de développement est justement l’importance diverse de la cohésion du network des acteurs.

A ce stade, on peut introduire des liaisons entre logiques et politiques. La condition pour la réalisation de la première logique était une forte intentionnalité, et l’accord décidé par au-moins deux sujets publics, l’état et la commune; éléments qui au contraire sont venus tous deux à manquer. Les ressources de consensus à mobiliser devaient donc être beaucoup plus fortes que celles impliquées dans d’autres conduites. En réalité, le SDO a été la plus célèbre victime du blocage du système.

Au contraire, les logiques ayant obtenu du succès ont été celles capables de s’insérer dans les interstices du système administratif et de décider d’accords avec le système politique. C’est par exemple le cas du directionnel qui s’est beaucoup développé à Rome aussi, bien que moins qu’en Europe (³), et dans lequel la “déconcentration” dans la périphérie métropolitaine des sièges ou des services techniques publics (Banca d’Italia, Université, Istat…) a pris un poids considérable. C’est aussi le cas des actions informelles, des “nouveaux castors” et des travaux publics réalisés pour le Mondial de football (remaniement du stade, liaison ferroviaire avec l’aéroport, tangentiale etc.)

Le système du blocage a vite laissé voir les conséquences négatives, surtout en termes de choix tout sauf optimaux, inefficacité économique, corruption et coûts croissants. Une des raisons en est la faiblesse des fonctions qui, en France notamment, “sont associées à la maîtrise d’ouvrage publique et privée (programmation, évaluation, édification”) (Verpraet 1994), dont la rationalisation se heurte à la faiblesse de l’administration publique surtout au niveau local, autant du point de vue technique que du point de vue des ressources économiques (la taxation locale est encore étroitement limitée, tandis que les normes gérées par l’état imposent des standards techniques élevés); en général, on inpute à l’instabilité et l’incertitude politique la déstructuration de l’appareil technico-administratif de l’état.

Dans ce contexte, il n’est pas étonnant que les travaux publics réalisés en Italie pour le “rendez-vous- spectacle” du Mondial de football de 1990 aient coûtés, selon les évaluations, de 6.500 à 8.000 milliards de lires, plus du double coût (en valeurs de l’époque) des Grands Travaux parisiens, ou des investissements de l’état anglais pour les Docklands de Londres (Bellicini 1991). Pendant la même période, d’autre part, la reconstruction de Naples après le tremblement de terre a coûté trois fois la somme prévue (SPS 1991).

Donc, le blocage a été la “formule” d’une conjoncture qui a administré des avantages illicites par des choix qui n’étaient ni publics ni optimaux, mortifiant en même temps la raison technique et politique: sa limite n’est pas simplement une limite d’efficacité de l’action publique. D’autres résultats auraient pu être assurés seulement à condition que les objectifs du système aient été changés d’avantage.

Mais il vaut mieux souligner ce que le blocage a en commun avec ce qui caractérise l’action publique depuis toujours (de Lara 1993): elle peut apparaître comme soit trop politisée (quand les problèmes techniques sont réglés par des choix politiques); soit, au contraire, pas assez politisée (quand les choix techniques s’avèrent étrangers aux règles de la représentation politique et au jeu des coalitions décisionnelles).

Le mélange correct est donc un problème qui concerne tous les systèmes de plan, en particulier ceux qui s’adressent aux situations innovatrices (où la “puissance” publique opère un transfert de responsabilité politique vers des sujets privés); ces dernières étant des situations de mobilisation “des acteurs publics et privés, dans le cadre d’une action conjointe, visant des objets de négociation jugés réalisables dans une zone spécifique” (Crosta 1991).

Retour de la politique?

Le manque d’efficacité est un reproche typiquement libéral: la vague libériste voudrait étendre au plan d’urbanisme la flexibilité, la spécialisation, la réduction des délais, la mobilité dans l’espace, les caractères de la production industrielle plus moderne (⁴). Le marché remplacerait la formule étatique classique, qui associait technique et politique dans l’action publique, par le recours aux forces du marché: deréglementation et dépolitisation, donc, progresseraient ensemble. Ce remarque a été justement inversé (Crosta 1991): au contraire, le retour de la politique affecterait les entreprises privées elles-mêmes.

Les nouvelles expériences en cours au niveau local, à Rome comme ailleurs, paraissent suivre pour le moment ce second modèle: la sortie du blocage est suivie de l’extension des règles publiques et de l’approbation de programmes politiques. La réforme a donné aux maires un surplus de légitimité et d’efficacité par rapport au niveau institutionnel central: en effet, le “tournant” vers la deuxième République est encore loin de l’accomplissement. D’autre part, les procédures dans le domaine de l’urbanisme n’ont pas changé: le changement s’opère donc dans le cadre législatif et administratif connu, sans autre nouveauté que le recours aux outils d’”autocoordination” au niveau local pour avancer les réformes que l’état ou les Régions tardent à introduire. Ces changements semblent préceder une “ré-orientation” des politiques urbaines et de la culture politique locale.(Perulli 1994).

Jusqu’à aujourd’hui, le plan général d’urbanisme, jugé inadéquat du point de vue technique et par rapport à la séquence temporelle, était contourné par les projets d’aires ou grâce aux grands travaux publics (approuvés par des procédures spéciales). Maintenant qu’on a annoncé de nouveaux plans pour des villes importantes (Milan, Catane, Palerme, Bologne, Vincenza) on n’assistera pas à l’exhumation du vieil outillage. Car “the era of the grand plan has passed” (comme on le récite à la London Docklands Development Corporation), les villes nécessitent un programme qui soit” un programme politique, qui puisse définir avec clarté les buts, les objectifs, les secteurs et les lieux où on désire intervenir” (Folin 1990).

Un tel programme est l’objet, en ce moment, d’une sorte d’”autoréforme” locale (Cremaschi 1994b): au-delà des expérimentations en cours (plan directeur, pacte pour le developpement local, projet d’aire, etc.), l’adjectif commun à chacune est “stratégique” (⁵), c’est-à-dire la thématique du rapport entre les nombreux sujets et les raisons diverses (publiques et privées) (⁶).

Ouvrages cités

Bellicini L., 1991, a cura di, La costruzione della città europea negli anni ‘80, Roma, Credito Fondiario.

Cremaschi, M., 1991, “Urbanistica a bassa intensità: il caso di Roma”, in L. Bellicini, cit.

Cremaschi M., 1994a, “L’organizzazione territoriale dell’area romana. Dinamiche e rappresentazioni degli anni Ottanta”, in A. Fubini, a cura di, I problemi delle grandi aree metropolitane, F. Angeli.

Cremaschi M., 1994b, “La denazionalizzazione del problema abitativo”, Urbanistica 102

Crosta P.L., 1990, “La politica urbanistica”, in B. Dente, a cura di, Le politiche pubbliche in Italia, il Mulino, Bologna

Crosta P.L., 1991, “Politiche urbanistiche, nuovi attori e trasformazione della città”, in L. Bellicini, cit.

de Lara Ph., “Les langages de l’état”, in Le futur de l’état, convegno del Ministère del l’Equipement-PCA, Paris, 17 feb. 1992.

Folin M., 1990, Il piano che è fallito, MicroMega, 1

Martinotti G., Vicari S., 1994, “La formazione del piano regolatore generale”, in AA.VV., Le decisioni di opera pubblica e di urbanistica nelle città,. Archivio Isap, Nuova Serie, 7, Giuffré, Milano

Merloni F., Santantonio V., Torchia L., 1988, Le funzioni del governo locale in Italia, Milano, Giuffré.

Muller P., 1990, Les politiques pubbliques, Puf, Paris

Perulli P., 1994, “La costruzione delle nuove politiche urbane”, in Casabella, pp. 23 e ss.

Seronde Babonaux A.M., 1980, De l’Urbs à la ville: Rome. Croissance d’une capitale, Edisud, Aix en Provence, (tr. it. 1983)

SPS, 1991, 8° Rapporto sullo stato dei poteri locali, Roma.

Thœnig J.-C., 1985, “L’analyse des politiques publiques”, in M. Grawitz, J. Leca, Traité de science politique, t. IV, Puf, Paris

Tocci W., 1993, Roma, che ne facciamo, Editori Riuniti, Roma.

Verpraet G., 1994, “Plans et projets en horizon flexible, trajectoire Franco-Italiennes”, en Recherches sur le projet et les concepteurs, Ministère du Logement-Pca, Paris (Actes du séminaire Euro-conception, Paris, 28-29 sept. 1993