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Report on the state of Planning

editore — Thu, 24 Dec 2009 15:29:19 +0000

Scarica il Report Inu 2000 (a cura di P. Properzi, cura dell’ed. ingl. di M.C.)

The first part of the Report considers the activities of planning and development control, expressed by the various institutional actors and in various forms, not so much in their absolute, regular dimension, significant as this may be: Laws (national, regional), national Programmes and Plans, regional Plans and Frameworks, provincial and municipal Plans) as in their relations, in a perspective of reform of the country.

Many things are changing, very quickly, more than a report is able to grasp by drawing on quantitative data; this change concerns a complex, tendentially rigid planning system, which tends to maintain (defend) precisely the most solid parts, making them paradoxically less open to change. With respect to this uncertain transition phase a number of questions emerge however, and it will be useful to focus on them also to understand better and to help this change.

Arezzo: un’esperienza di pianificazione strategica

editore — Fri, 16 Oct 2009 07:07:28 +0000

Attraverso il Piuss, l’amministrazione e la comunità di Arezzo hanno iniziato ad affrontare il cambiamento di prospettiva che la città si trova di fronte. Il Piuss è dunque l’inizio di un confronto strategico. Ci sono diversi modi di intendere la nozione di strategia applicata a una città: da un lato, nella più fertile delle accezioni correnti, è il momento in cui diversi soggetti -per esempio, il comune, la provincia, la regione, ma anche le imprese pubbliche, alcuni investitori privati, ecc. coordinano i propri programmi di spesa e d’intervento, scambiandosi preziose informazioni riguardo a tempi e priorità; dall’altro, in un approccio più vasto e solo apparentemente meno cogente, l’intera comunità, le forze sociali, i gruppi e le rappresentanze territoriali si mobilitano per esplicitare le proprie attese e resistenze, in particolare in un momento di dura trasformazione come quello attuale, e così facendo si mettono nella condizione di apprendere nuovi comportamenti e modi di rapporto, si aprono a delle relazioni e a delle ragioni almeno in parte nuove e inedite.

Le due accezioni non sono tra loro contraddittorie, e in parte si sostengono reciprocamente. La domanda è casomai quanto sia necessario insistere sull’una per avviare l’altra, e viceversa. Tutte e due conducono alla domanda fondamentale di come si affronti il cambiamento. Questa domanda è stato appannaggio storico della politica, nel senso alto del termine, della capacità cioè di dare senso e rendere uniti i cittadini intorno ad un progetto comune di azioni orientate al futuro. Oggi la politica democratica è in difficoltà ovunque di fronte alle sfide di una crisi improvvisa, ma anche di fronte alla gestione di una trasformazione epocale i cui confini sono ancora incerti.

Ambiti di intervento del Piuss di Arezzo

Il piano strategico della citta’ di Arezzo e’ risultato primo nella graduatoria della regione Toscana tra i 16 Piani integrati di sviluppo urbano sostenibile (Piuss) approvati dalla Regione, che riguardano 548 di euro di investimento complessivo a valere sui Fondi comunitari del POR. Il progetto “La città ‘polifonica’. Arezzo cambia il ritmo!”comprende 32 proposte raggruppate in 6 progetti. Gli interventi più importanti riguardano la riqualificazione del centro storico con un mix di sostegno alla innovazione tecnologica e promozione di attivita’ culturali.

Il gruppo di lavoro del Dipartimento di Studi Urbani dell’Università degli Studi Roma Tre (oltre al comune, partecipava anche il Politecnico di Milano) era composto da Viviana Andriola, Sandra Annunziata, Mara Cossu, Anna Paola Di Risio, Viviana Fini, Carlotta Fioretti, Claudia Meschiari, Viola Mordenti, AnnaLisa Patriarchi. Coordinamento scientifico: Marco Cremaschi. Coordinamento tecnico: Sandra Annunziata.
www.regione.toscana.it/regione/export/RT/sito-RT/Contenuti/sezioni/economia_finanza/credito/visualizza_asset.html_1686632656.html

Per i motivi anzidetti, l’amministrazione comunale di Arezzo ha scelto di impostare il Piuss su tre linee:

come un programma di opere e interventi realistico e di breve periodo, volto alla riconquista del centro storico;
come una parte di un disegno di lungo periodo che persegue la più ambiziosa -e non immediata- trasformazione della città in un distretto culturale;
come un intervento infine di aiuto alla riflessione e alla consapevolezza dell’amministrazione (lo stile del lavoro del Piuss è molto diverso da quello ordinario); e alla città (le domande alla politica rispondono ad attese culturali, e tutte e due sono state oggetto di un’indagine critica).

L’orizzonte strategico è dunque ampio, e come tutte le strategie, incerto e pieno di azzardi (auspicabilmente soprattutto positivi): rispetto a tutto ciò, il Piuss appare solo come un inizio. Le opere pubbliche e gli interventi previsti dal Piuss s’iscrivono perciò in una prospettiva di più vasto respiro, di cui altri ‘mattoni’ importanti sono:

le trasformazioni previste nelle aree strategiche del piano strutturale, che daranno continuità e coerenza al tessuto edificato, venendo a valorizzare i siti (militari, industriali o ferroviari), dismessi o sottoutilizzati, compresi tra il centro storico e il Palazzo dell’Innovazione recentemente completato con fondi regionali nella zona Fiera;
le prossime celebrazioni nazionali e internazionali, che accentueranno il profilo e l’immagine culturale e turistica della città.

Arezzo sta dunque cercando attraverso il Piuss di cambiare il passo, e di individuare una sequenza di operazioni strategiche che affrontano obiettivi strutturali e ambiziosi.

Il Piuss di Arezzo investe tre ambiti del centro storico (fortezza, piazza Grande, le ex caserme) con un insieme d’interventi e opere integrate, relativi sia a edifici che a spazi urbani con l’intento di riportare attività di servizio alla città e alle imprese nel centro storico, come pure attività ricreative e culturali d’interesse nazionale e turistico; e, viceversa, diversificare la monoresidenzialità delle periferie vicine. Infatti, sempre per rompere la monofunzionalità, il Piuss porta servizi urbani e di promozione tecnologica in due appendici periferiche, in diretto contatto con il centro storico o con le aree strategiche del piano strutturale.

Il tema posto dal Piuss riguarda dunque:

il superamento della contrapposizione astratta e monofunzionale tra centro e periferia, lascito indesiderato del relativamente breve passato industriale e delle sue mai dimenticate radiche agricole;
l’avvio della trasformazione del sistema produttivo locale in un distretto urbano della conoscenza, dove attività di servizio, educazione e produzione manifatturiera dialoghino sia funzionalmente che spazialmente.

La modernità ad Arezzo ha, infatti, proposto un divorzio funzionale tra il lavoro e la città, che si è tradotta in una scissione spaziale tra il centro e le nuove aree di sviluppo. Nel secolo scorso ad Arezzo, si è lavorato e risieduto preferibilmente nei nuovi quartieri e nelle nuove aree produttive, lasciando il centro storico ad un relativo abbandono. Oggi, il ritorno di gente e investitori nel centro storico rischia di confinarlo -come già avvenuto altrove- al commercio, al turismo e alle attività ricreative, creando l’ennesimo falso ambiente per pochi privilegiati.

E’ segno di troppa ambizione che il Piuss si proponga di invertire questa tendenza? La risposta è solo apparentemente contraddittoria. Per le dimensioni e le risorse del Piuss è certamente troppo; ma per l’avvio di un processo è invece opportuno e necessario. Arezzo comincia ora a confrontarsi con la sua natura di città industriale, non confinata peraltro ai limiti comunali. E a valorizzare senza imbarazzi il suo profondo legame con la terra e le attività agricole, i pascoli e i boschi, il paesaggio e la geografia di un territorio nuovamente non limitato al perimetro della città, ma a questa profondamente legato. E’ cruciale che questo passaggio, il passaggio all’economia della conoscenza, alla società globalizzata, non venga affrontato sulle ceneri della rimozione del passato, com’è stato in precedenza.

La città industriale è stata un’organizzazione potente, che ha rotto i ritmi del mondo contadino e ha imposto regole funzionali d’uso di parti di città; e ruoli chiari e funzionali tra le parti sociali, che si sono rispecchiati anche nella rigida zonizzazione urbanistica e nei disciplinari dei piani. La crisi di questo modello di città moderna, industriale e funzionalista, si verifica paradossalmente allorché la maggior parte della popolazione del pianeta si concentra in città. Questa stessa crisi pone un problema di cittadinanza. Il cinico festival di nuove architetture (oggetto tra l’altro di numerosi programmi strategici urbani) cerca di mascherare questa crisi, ma non chiarisce di cosa siamo cittadini. Il Piuss ha approfondito, nei limiti del suo mandato, queste due domande: quale città, quale cittadinanza.

Domande al centro anche del processo della globalizzazione economica, che ha segnato l’ultimo trentennio (e che manifesta ora la prima rilevante crisi), e che propone un nuovo ruolo per le città, non privo di rischi. In sintesi, la grande narrazione della città globale porta a insistere sulla competitività dei luoghi. Letture più attente problematizzano questa visione, e riaffermano un certo livello di autonomia del territorio. Su questo sfondo, si manifesta la possibilità di un ruolo specifico delle città non solo nelle politiche redistributive, ma anche in quelle economiche. Per questo le città cercano di attrezzarsi per svolgere una politica economica locale: non si limitano a ospitare, come negli anni del boom economico, o al massimo a compensare con i servizi sociali i costi dell’industrializzazione (come negli anni Settanta), ma cercano di coordinare investimenti e strategie degli attori dell’economia e del territorio.

La Commissione Europea spera –come noto- che la competitività delle città sostenga la crescita di tutta l’Unione, e si propone di raggiungerla attraverso il miglioramento di alcuni fattori:

da una parte, la connettività (infrastrutture e reti sia materiali che immateriali), l’innovazione tecnologica, la qualificazione della forza lavoro; tutti quegli elementi che fanno del territorio un sistema efficiente e creativo;
dall’altra, la capacità umana; la qualità della vita e l’abitabilità del territorio; gli elementi cioè di qualità dell’ambiente urbano e sociale. In senso più ampio, la ‘polifonia’ delle esperienze urbane è considerata una ricchezza alla pari dell’ambiente di vita, e tutte e due sono considerati elementi di sostegno e distinzione del posizionamento economico.
e, infine, la capacità strategica di mobilitare e implementare strategie di sviluppo a lungo termine, che presuppone il rinnovamento del modello di governance locale.

Il Piuss si riparte su questi tre macro-fattori, in quest’ordine;

gli interventi finanziariamente più consistenti insistono più sul secondo fattore, per via della concentrazione in un centro storico di qualità (fortezza, piazza grande e Fraternita, ambiente urbano);
gli interventi qualificanti relativi al primo fattore perseguono tutti i possibili nessi tra l’attuale sistema produttivo e il distretto della conoscenza a venire (scuola design, polo digitale, centro musica);
il Piuss stesso ha prodotto una riformulazione dello stile di lavoro del comune e di rapporto con i cittadini, che si è già tradotto in una parziale riorganizzazione degli uffici e si consoliderà ulteriormente nel rafforzamento dell’ufficio Programmi europei, da un lato, Opere pubbliche, gare e appalti dall’altro.

Ma è chiaro che il paniere delle iniziative comprende una varietà di questioni legate al contesto, e in parte dipendenti da fabbisogni pregressi; e privilegia investimenti e opere pubbliche, secondo le regole dei fondi strutturali. Ma va detto che le proposte sono complementari alle attività ordinarie o già implementate della città nella promozione di impresa (il centro servizi alla Fiera), nei servizi alle persone, nei programmi culturali.

Partenariato e scambi tra pubblico-privato nelle trasformazioni urbane e territoriali

editore — Sun, 11 Oct 2009 14:34:15 +0000

Partenariato e scambi pubblico-privato 2006

Il tema del partenariato pubblico-privato si presta a una confusione tanto radicata quanto generica. Da tempo, almeno venti anni, è stato fatto notare che nel dibattito sono profondamente intrecciate le riflessioni originate dalla evoluzione delle pratiche di piano e quelle scaturite dalle critiche ideologiche all’orientamento riformista (della retorica, del battage dottrinale, talvolta perfino del livore ideologico).

In particolare dagli anni ottanta una vigorosa iniziativa culturale e amministrativa cerca di promuovere forme di piano ‘orientate al mercato’, un termine composito che significa orientamento al sostegno dell’economia e in particolare degli interessi di alcune categorie di operatori (imprenditori e promotori immobiliari, soprattutto nel più rapido e redditizio settore degli uffici); quando non forme di de-regolazione e privatizzazione tout-court.

E viceversa, l’evoluzione normativa è proceduta fortemente nella direzione della regolazione mista pubblico-privato dello sviluppo fondiario. Negli ultimi venti anni è innegabile che una rilevante quantità di iniziative e politiche pubbliche abbia fatto perno su una varietà o strumenti di incitazione alle partnership.

La caratteristica tipica di queste esperienze incrementali è però di proporsi come pratiche modeste, dai confini spesso incerti e dalla incidenza limitata. Non per questo meno interessanti o problematiche, ma certo quantitativamente poco esaltanti. Ha commentato a questo proposito un protagonista autorevole di questa stagione: “…i programmi delle opere pubbliche contengono ancora richieste molto scontate: parcheggi, opere pubbliche minori di urbanizzazione, e poco altro. Non ho trovato negli elenchi il soddisfacimento di opere di rilievo più complesso: un auditorium, una struttura museale, un centro culturale, un complesso polivalente…” (¹).

Quindi, la prima difficoltà che si trova ad affrontare qualsiasi discussione del ruolo delle partnership nella regolazione fondiaria riguarda il contrasto tra il peso degli argomenti ideologici, e la grana fine delle pratiche. Va subito anticipato che queste ultime sono sempre più limitate e specifiche (anche se non in peso aggregato) di quanto astrattamente possibile. Questo lavoro cercherà quindi di porsi il più possibile ‘a ridosso’ delle pratiche, pur affrontando in via preliminare il contesto più ampio nel quale si pongono, in particolare per limitare la portata del riferimento automatico alle pratiche di mercato.

La seconda questione riguarda la specificità territoriale delle partnership. Anche in questo caso vale una avvertenza: mentre i singoli istituti e accordi sono oggetto di manualistiche specialistiche, per quanto riguarda la trasformazione fondiaria un carattere specifico viene dal contesto territoriale e urbanistico (che influenza fortemente il valore potenziale); e dal contesto programmatico e normativo (dal quale dipende la fattibilità), nel quale i singoli ‘scambi’ sono inseriti. In altre parole, è necessario porre l’attenzione sul fatto che questi ‘scambi’ avvengono sul terreno della regolazione urbanistica, che non è un vero mercato, e che pertanto richiedono l’attivazione di una varietà di strumenti (come vedremo, di accordo locale, di valutazione dei progetti, ecc.).

Lo sviluppo della forma dello scambio nei processi decisionali che riguardano il territorio è materia di diversi approcci e pratiche disciplinari. Con la dizione di PPP si fa solitamente riferimento a un’ampia varietà di fattispecie. La definizione prevalente è estensiva, ed include tutti quegli interventi che comportano uno scambio di risorse (anche finanziarie, ma non solo), diritti, e quote patrimoniali, al fine di realizzare interventi di trasformazione del territorio. Questi ultimi possono essere sia opere pubbliche (infrastrutture e attrezzature: comunque gestite, eventualmente in regime di Project financing); oppure iniziative di interesse privato eventualmente integrate in più ampi progetti. Ci sono dei vantaggi evidenti nel mantenere questa ampiezza di sguardo, dato il carattere in movimento del panorama complessivo.

In seguito, però, si preferirà distinguere due ambiti intermedi:

le partnership nel senso più vasto, dove sono preponderanti gli scambi immateriale tra autorità pubblica e soggetti privati, imprenditoriali e non, che costituisce un po’ lo sfondo dei processi di evoluzione della regolazione amministrativa dello sviluppo fondiario; è opportuno ricordare che questo ampia definizione sottolinea gli orientamenti di più lungo periodo, e che il problema affrontato è principalmente quello di apprendimento collettivo (di nuove forme di azione e intervento), mentre gli aspetti operativi possono non essere al centro dell’attenzione;
lo scambio tra soggetti privati, per lo più a carattere imprenditoriale, e autorità pubbliche su singoli interventi, che comporta una specifica forma organizzativa, un orientamento politico-strategico, un regime di accordo, dove avvengono gli scambi di risorse in contesti altamente regolati.

1 Paolo Urbani, docente di diritto ed esperto di Urbanistica negoziata, titolo appunto di un suo libro importante (Bollati Boringhieri, Torino, 2000).

Scenari abitativi per Jesi

editore — Sun, 11 Oct 2009 14:01:04 +0000

Scenari abitativi per Jesi 2005

Il dimensionamento del piano di Jesi non dipende esclusivamente da un calcolo, ma da una valutazione politica dello scenario evolutivo congruente al comune. Questa scelta si sorregge però su una valutazione attenta dei processi in corso e degli obiettivi da perseguire.

Questa relazione espone quindi gli elementi utili a procedere ad una analisi sistematica e rigorosa dei fenomeni osservati, degli indicatori disponibili, degli scenari possibili. L’analisi qui condotta tiene naturalmente conto delle prime elaborazioni del ‘piano idea’, del piano strategico, nonché delle analisi e degli indicazioni raccolte negli incontri preparatori.

Inoltre, in questa riflessione vengono prese in esame le alternative possibili per le politiche pubbliche del comune, con particolare riguardo alla edilizia sociale. Da questo punto di vista, una particolare attenzione andrà posta al comportamento dei soggetti del mercato, della promozione e della produzione edilizia in particolare. Un ruolo significativo va inoltre attribuito agli attori presenti nella mediazione tra domanda e offerta, in particolare a quelli attivi nei confronti della domanda debole. I principali risultati sono i seguenti:

la consistenza abitativa del comune e dell’area di Jesi è robusta e –sulla carta- più che adeguata ai fabbisogni esistenti e futuri dell’area;

la spiegazione delle consistenti variazioni edilizie e tensioni abitative si spiega soprattutto per la presente di sub mercati (alta gamma, turismo, investimento…) retti da logiche patrimoniali e finanziarie quasi indipendenti;
le dinamiche demografiche conducono ad una crescente dispersione abitativa nel bacino comprensoriale, favorite anche dalla ricerca di modelli abitativi suburbani;
una serie di condizioni normative, fiscali e finanziarie e rende difficile l’affitto o l’uso del patrimonio edilizio;
la riduzione netta dell’Edilizia residenziale pubblica lascia scoperta la domanda non solvibile che non può comunque trovare accesso al patrimonio disponibile.

Difficilmente in questo contesto un incremento della produzione edilizia può risolvere tutti i problemi legati all’uso, all’accesso, alla mobilità abitativa. D’altra parte, neanche le tradizionali politiche pubbliche della casa, che dipendono da un quadro nazionale piuttosto incerto, sembrano riproponibili nel breve periodo. Sembra, in definitiva, necessario procedere alla sperimentazione di interventi innovativi su diversi aspetti di promozione, mediazione e uso del patrimonio esistente e nuovo.

nico di Milano

la consistenza abitativa del comune e dell’area di Jesi è robusta e –sulla carta- più che adeguata ai fabbisogni esistenti e futuri dell’area;
la spiegazione delle consistenti variazioni edilizie e tensioni abitative si spiega soprattutto per la presente di sub mercati (alta gamma, turismo, investimento…) retti da logiche patrimoniali e finanziarie quasi indipendenti;
le dinamiche demografiche conducono ad una crescente dispersione abitativa nel bacino comprensoriale, favorite anche dalla ricerca di modelli abitativi suburbani;
una serie di condizioni normative, fiscali e finanziarie e rende difficile l’affitto o l’uso del patrimonio edilizio;
la riduzione netta dell’Edilizia residenziale pubblica lascia scoperta la domanda non solvibile che non può comunque trovare accesso al patrimonio disponibile.