Un crescente numero di studi cerca di offrire un quadro interpretativo del cambiamento e dei caratteri innovati delle politiche pubbliche territoriali che, negli ultimi venti anni, sono state sottoposte a un processo di continua ridefinizione. In questa breve nota, si cerca di delineare alcuni caratteri specifici del caso italiano e alcune linee di ricerca generali che appaiono interessanti.

Finora, i non numerosi tentativi di riflettere sul senso e la direzione del cambiamento in atto (per esempio, Palermo 2001), non hanno ancora avuto la dovuta presa sulle politiche urbane e territoriali. A ben vedere, la cultura urbanistica (italiana, ma non solo) resta fortemente improntata a un modello classico, di ripartizione amministrativa del welfare state. Non sorprende il diffuso scetticismo per un dibattito che oscilla da una parte, tra il rimpianto del piano (e della sacralità dello stato); e un riferimento appena più che strumentale alle politiche dall’altro. Come se il problema fosse contrapporre piano e politiche, e non discutere di quali politiche siano possibili e opportune.

Forse è possibile partire da altre premesse. Se l’interrogativo principale riguarda natura e cambiamento delle politiche pubbliche (in particolare, quelle locali), tenendo conto sia dello sfondo più generale, che delle particolarità del caso italiano, si possono cogliere i caratteri innovativi di questa transizione, ed alcuni elementi in prospettiva che conducono al superamento del modello liberista.

Sono caratteri innovativi, in primo luogo, le specifiche particolarità istitutive e costituenti del neoliberismo politico, in particolare quelle caratteristiche che ne fanno un processo che non solo distrugge le istituzioni e le politiche del welfare state, ma ne costruisce di nuove. Da questo punto di vista, è meno interessante studiare il principio astratto delle politiche neoliberali (almeno, dal punto di vista del territorio e delle politiche urbane), che non i risultati locali delle sperimentazioni adattative, frutto della revisione dei contesti politici attraverso “adattamenti regolativi, pratiche istituzionalizzate, e compromessi politici” (Brenner e Theodore 2002).

In secondo, luogo, sono caratteri innovativi (e non secondari) gli esiti dell’ibridazione tra nuove e vecchie istituzioni, tra nuovi e vecchi attori; tema questo dell’interrogativo di Donzelot (2008; vedi anche in questo numero) sull’insorgente ‘inflessione sociale’ del liberismo, come pure di molte ricerche in corso sui caratteri dei sistemi nazionali generati dalle commistioni di fine secolo scorso (Leitner et al. 2007).

Sono caratteri innovativi, infine, le risorgenti, o potenziali, possibilità di manovra degli stati e degli attori operanti in una (nuova?) sfera pubblica, tema che sta al centro di riflessione generali (per esempio, quella di Unger, che supera e per alcuni aspetti corregge la ‘terza via’ di Giddens).

Nelle righe che seguono si prova a trarre indicazioni, in base a un percorso di ricerca ancora molto iniziale, da tre filoni di ricerca: la ricostruzione delle politiche liberiste in Italia, la riflessione sull’investimento sociale, la sperimentazione delle partnership.

Privatizzazione vs. denazionalizzazione

A partire dagli anni Settanta, lo shock liberista avrebbe dovuto stabilire regole nuove per il funzionamento di mercati un tempo protetti. In certi segmenti – tradizionali come il credito, in mutazione come le telecomunicazioni- si è fatto gran ricorso alle privatizzazioni, con risultati tutt’altro che trascurabili. Anche il territorio, le politiche locali e, tra queste, le politiche sociali urbane sono state investite da questo impulso.

Gran parte delle letteratura, in particolare inglese, di è dedicata all’esame critico di questa trasformazione, e a rintracciare gli elementi di continuità tra l’epoca thatcheriana e quella del new labour. In questa prospettiva di ricerca, il campo dell’urban regeneration è stato un elemento centrale della transizione verso un sistema di pianificazione influenzato dall’emergente modello liberista. Il dibattito anglosassone è rimasto catturato da questa contrapposizione, e si è diviso tra i critici della deriva rispetto all’idea di planning al servizio dell’interesse pubblico, e chi si è occupato di trovare gli elementi di novità nelle forme di collaborazione, di governance, di costruzione interattiva di pratiche luoghi (¹).

Una prima critica a questo pur cospicuo dibattito introduce a quei caratteri locali rilevanti per il nostro paese, frutto appunto della revisione delle forme di regolazione dei contesti politico-istituzionali, più che dell’adozione di modelli puri. Più che di privatizzazione, insomma, si è trattato in Italia (e in numerosi paesi europei) di un processo di de-nazionalizzazione (Cremaschi 1994): una dismissione cospicua di problemi e strutture, consegnati alla responsabilità degli attori locali. Non direttamente un passaggio ai privati, e alle imprese; quanto una riarticolazione tra diverse ’scale’ statuali. Ma più che una compensazione tra livelli di governo, questo ha comportato un adattamento della natura politico-istituzionale sia del governo locale che di quello centrale.

Un secondo elemento riguarda appunto la natura delle politiche, il loro carattere concreto, di ‘pratiche’ costruite dentro a dense relazioni (che le rende, per esempio, irriducibili alla dimensione strumentale rispetto alle decisioni). Il quadro delle politiche nazionali e regionali appare, in questi anni, corrodersi progressivamente e risulta alla fine per molti versi poco influente. Di nuovo, questo processo si manifesta in modo diverso a livello centrale e a livello locale; e tra arene diverse dell’azione pubblica. Detto in estrema sintesi, lo stato centrale si ‘allontana’ e privilegia il governo a distanza, limitandosi quasi solo a politiche regolative, in particolare le più astratte (moneta, fisco, ecc.), o repressive; e si riduce simmetricamente la capacità di investimento diretto e di intervento nella gestione dei conflitti. Quello locale al contrario si trova massimamente impegnato nella costruzione dei nuovi assetti allocativi (in particolare, nella rinata economica immobiliare urbana, ancora colpevolmente ai margini degli studi urbani); e nelle azioni, quasi ‘costituzionali’, di costruzione di nuove soggettualità locali (tra cui figurano molti degli interventi di rigenerazione dei quartieri e di sviluppo locale, ma anche operazioni economiche consistenti nel campo delle ex municipalizzate, delle proprietà immobiliari, dei servizi ambientali e dell’edilizia).

Un ultimo elemento, infine, riguarda la crescente consapevolezza dei limiti e responsabilità delle politiche pubbliche, per il modo in cui sono costruite e in cui si trasformano (o non trasformano) in azione. In particolare, questa consapevolezza nasce dall’originale reinterpretazione dell’analisi delle politiche pubbliche che ha avuto una specifica vitalità nella interpretazione italiana della formazione sociale del territorio. L’orientamento costruttivista, e la dimensione sociale, sono i due elementi fertili di questa interpretazione (²). In Italia e in questa fase storica, non solo dunque per motivi teorici, i limiti e le debolezze delle politiche pubbliche appaiono in modo perfino impietoso. Questa combinazione è il risultato di una situazione generale, comune a tutti i paesi, e di una specificità tutta italiana.

Sulle specificità si tornerà nel terzo paragrafo. Per quanto riguarda la situazione generale è la ricollocazione dello spettro degli orientamenti politici, che dalla opposizione novecentesca tra conservatori e progressisti, tradizionalisti i primi, modernisti i secondi, si riarticola su posizioni nuove. Senza voler esaurire una riflessione evidentemente ampia, si può riconoscere che la destra di oggi è più populista che conservatrice, ma al tempo stesso più modernizzatrice che semplicemente reazionaria. Al contrario, la sinistra conserva gran parte del proprio bagaglio ideologico, ma accentua per necessità gli aspetti difensivi dei diritti acquisiti, con un orientamento che assume non di rado toni nazional-corporativi (Donzelot 2008); e al tempo stesso dimostra una crescente insofferenza per le proiezioni moderniste e i rischi che queste implicano.

La possibilità di una terza via, terza come lo è stata storicamente la socialdemocrazia, è stata annunciata più volte e più volte reclamata anche da posizioni autorevoli, non senza dei suggerimenti interessanti: ma certo, la sua praticabilità e la sua capacità competitiva (non solo in termini elettorali, ma anche di efficacia) resta tutta da esplorare. Ancorché insufficiente e priva delle necessarie sfumature, questa iniziale dicotomia può rappresentare il punto di partenza di una riflessione sul senso del cambiamento.

Va da sé che questo schema è utile se aiuterà, e lo vedremo in seguito, ad affrontare alcune delle grandi questioni sul tappeto, per esempio il nuovo sistema di relazioni internazionali, il rapporto tra ambiente ed economia, la coesione sociale (che giustificano le politiche urbane e territoriali).

Le politiche di ‘investimento’ sociale

Da qualche anno è in corso, principalmente in ambienti anglosassoni, una riflessione sulle trasformazioni del welfare state e sui caratteri che le politiche sociali hanno assunto nella nuova formulazione dell’investimento sociale.

La riflessione sulle vicende del Social Investment State, idea originalmente proposta da Giddens (1998) ma con numerosi e importanti antecedenti (Perkins et al. 2004), si propone di identificare il ruolo dello stato in un’epoca di superamento dei caratteri più primitivi e dirompenti del liberismo politico. Anzi, a seconda di molti commentatori, gli aspetti emergenti dalle trasformazioni epocali dell’azione pubblica, dilaniate da opposte pressioni al tempo stesso dissolutrici e rifondatrici, si pongono in quale modo ‘oltre’ i caratteri che contraddistinguono l’era liberista. E’ come se, nel momento in cui si cominciano a riconoscere gli aspetti propri di questa, se ne annunci già il superamento. O, per meglio, dire, mentre si cominciano a riconoscere gli aspetti di rinnovamento anche istituzionale del liberismo, si constata altresì la “relativa imprevedibilità degli esiti locali ai quali questi conducono” (Coppola 2008).

Al fondo di queste ricostruzioni, si riconoscono alcuni elementi che caratterizzano il modello del Social Investment State. Si tratta di un approccio orientato al futuro che riconosce allo stato un ruolo imprenditoriale; supera la contrapposizione tra regime statalista e deregulation, rilegittimando l’intervento pubblico nella prospettiva di costruire le nuove basi economiche della competizione globale; incorpora dunque un orientamento produttivista, nel senso che la giustificazione delle politiche pubbliche risiede principalmente nella loro capacità di assicurare il ri-ordinamento produttivista della società (Jessop 2002); legittima il mercato come strumento dell’interesse pubblico, ma controbilancia la dimensione economica con quelle non economiche, come pure il principio di regolazione con quello di liberalizzazione-deregolazione (Giddens 1998); la finalità dell’azione pubblica, infine, viene riformulata in termini di benefici individuali, piuttosto che di correzione degli assetti collettivi, con enfasi quindi sulla redistribuzione delle opportunità piuttosto che del reddito.

In termini pratici, si riscontra facilmente come questo orientamento sia presente in pressoché tutti i settori di politiche, e in misura rilevante in quelli che interessano il territorio. Ne sono tributarie, per esempio, tutte le prospettive che fanno gioco sulla valorizzazione del capitale sociale (dallo sviluppo locale, alle politiche di quartiere); tutte le iniziative che insistono sulla educazione permanente, la mobilità lavorativa, l’educazione e la cultura in generale.

In definitiva, mentre ancora il processo di dispiegamento ideologico dei detrattori dello stato e dei sostenitori del razionalismo liberista non è concluso, in numerosi paesi -dove questi processi sono stati esperiti da tempo- non solo il modello liberista appare esaurito, ma emergono possibili reinterpretazioni della sua eredità. Da questo punto di vista, viene sottolineato il ‘valore strategico’ (Perkins et al. 2004) di tre principi guida:

1. il ricongiungimento tra politica economica e sociale, e tra le rispettive razionalità: a parte l’inflazione del riferimento al capitale sociale, si pensi alla influenza di questo intreccio nella costituzione stessa della ‘nuova’ economia cognitiva;

2. l’insistenza sull’eguaglianza delle opportunità, e quindi sulla necessità di politiche correttive dei fallimenti di mercato, in particolare nei confronti di ceti, popolazioni e regioni sfavorite;

3. il sostegno alla partecipazione all’economia, e in particolare al lavoro, con l’avvertenza che l’aspirazione a valori di giustizia mantiene una sua inconciliabile autonomia dalle aspirazioni efficientiste e produttivistiche compatibili con questo principio.

Sono tutte e tre punti critici. Ma forse l’elemento del capitale sociale è quello che meglio traduce al momento l’influenza di questa riarticolazione sulle politiche. L’enfasi sul capitale sociale è pervasiva, e spesso pretenziosa (Bricocoli in questo stesso numero). Soprattutto al cospetto delle aspettative e delle domande pregresse, che richiederebbero non di rado risposte più semplice ma più consistenti.

Al tempo stesso, la retorica del capitale sociale mette troppo facilmente a sintesi dei processi sociali fragili e impegnativi. E’ forse opportuno ricordare che la versione corrente banalizza delle concezioni piuttosto esigenti. L’idea era già presente, per esempio, nella definizione di ‘diritto alla città’ di Lefebvre, che poneva al centro della dimensione della città la possibilità di aver accesso a degli opposti: l’individualità e l’associazione, la privacy e l’abitare insieme… Dove figurava soprattutto il diritto all’operare (e il termine è naturalmente denso), la capacità cioè non solo di partecipare a (anche in termini politici); ma soprattutto di fruire attivamente della costruzione della città (di operare appunto).

Questo è il dilemma e il limite delle politiche per le periferie, il punto dove l’inflessione sociale del liberismo (e le prospettive di superamento) si mostra in tutta la sua problematicità: politiche che si vogliono in grado di capacitare, piuttosto che di ordinare, e quindi politiche oltre lo stato, in una dimensione di azione pubblica da ricostruire in modo esteso. Politiche che potrebbero essere intese come la possibilità di fruire –nel senso detto prima- e ricostruire i beni comuni che la città offre, operazione certamente radicata nei processi di attivazione ma che non può che continuare a rimandare in modo problematico alla contemporanea sparizione dei beni comuni prodotti dallo stato.

Partnership e particolarismo

Il riferimento alle partnership è chiaramente una delle caratteristiche della diffusione del modello neoliberista, ancorché il carattere episodico e anarchico delle partnership sia consistente, e nonostante che sotto questa etichetta stiano emergendo “strane formazioni organizzative” (Larner e Craig 2005). A maggior ragione se si considera l’estensione assunta dal riferimento alle partneship, utilizzata sia per promuovere inclusione sociale che per realizzare investimenti e programmi di sviluppo locale.

Il terreno operativo delle partnership è dunque di straordinario interesse sia per la pertinente con-fusione di economico e sociale, che per l’imprevedibilità degli esiti. L’interpretazione della diffusione delle partnership in Italia non è ancora stata risolta in modo soddisfacente, ma ci sono ragioni per pensarle come un carattere distintivo rispetto alla esperienza internazionale (Cremaschi 2005).

La commistione di ruoli tra pubblico e privato è una delle caratteristiche del nuovo quadro di politiche, una delle più dibattute e criticate. E mette in luce la natura critica dei sistemi di regolazione, e il loro difficile temperamento (Donolo, 2001). Rispetto alla questione posta in termini ideologici dalla rivoluzione liberista, il contrasto non è più tra regolazione e de-regolazione (si ricorderanno gli strali contro i lacci e laccioli che ingabbiano l’intraprendenza sociale). Piuttosto la domanda riguarda la risorgenza di forme di regolazione, la loro qualità e natura.

Anche in questo caso, prevale nel dibattito accademico una polarizzazione non reciprocamente esclusiva che testimonia il carattere ambiguo della transizione in corso. Si riproduce sul tema la contrapposizione tra chi sottolinea il ruolo di ‘fiancheggiatore’ nel processo di svuotamento dello stato a fronte della persistente inadeguatezza del mercato (Jessop 2002), con il rischio però di insistere eccessivamente su ‘cosa è andato perduto’ (Larner 2003); e chi considera con interesse l’esito dei processi di ibridazione, anche in termini di recupero di forme di regolazione pubblica (Keil 2002), in una prospettiva post-strutturalista che considera i modi in cui il neoliberismo produce nuove regolazioni e nuovi spazi.

Questa seconda prospettiva sembra particolarmente interessante nella ripresa di studi, tra l’altro sulle modificazione della vita quotidiana nelle condizioni urbane del neoliberismo, più volte toccate dagli interventi di questo numero di Territorio (ma vedi anche: Balducci e Fedeli 2007).

Nelle transizione italiana, e nelle condizioni di erosione e riformulazione di scala tipiche del nostro paese, le questioni delle partnership assumono un aspetto centrale. Nell’irrisolto bilanciamento dei poteri istituzionali, e insieme nel contesto di riforme incrementali e disgiunti, la proliferazione delle partnership appare qualcosa di più di un accomodamento contingente, assume per certi aspetti il carattere di una vera alternativa alla governabilità.

Questo aspetto ha evidentemente a che fare con la resilienza degli accordi locali e la forza delle formazioni sociali territoriali che caratterizza il nostro paese. Non di rado si insiste sul carattere vitale della dimensione locale, e sulla capacità dei sistemi locali e del ‘capitalismo delle famiglie’ di far fronte alle incertezze strutturali congiunte del paese e della globalizzazione.

C’è forse un aspetto che risulta marginalizzato in questa prospettiva, e che invece appare centrale nel nuovo ruolo della economia fondiaria e della condizioni urbana del neoliberismo: si tratta della presenza di regimi non funzionali all’ordine di mercato ma non per questo meno resistenti. Lungi dall’essere residuali, clientelismo e collusioni hanno spesso contraddistinto le regolazioni sociali delle società mediterranee, nel mezzogiorno ma non solo. Oltre a questo, c’è uno specifico allarme per la penetrazione delle economie criminali in settori parzialmente nuovi (l’immobiliare o i servizi alle imprese) fortemente legati alle nuove condizioni urbane.

Letti insieme, gestioni clientelari, particolarismi e criminalità rappresentano un’inquietante lettura alternativa della attivazione locale, e rivelano un ulteriore aspetto perverso del riferimento al capitale sociale (Cremaschi 2007a). Naturalmente, va qui distinto il capitale sociale universale e quello che viene catturato da reti particolariste, frutto di strategie non di rado utilitaristiche. Questa è l’ambiguità, sovente lamentate, delle partnership e delle coalizioni collusive nelle operazioni di cooperazione tra forze di mercato e istituzioni.

In particolare, nel nostro paese si evidenzia una condizione -sempre più generalizzabile come tipica dell’ipercapitalismo- e cioè la produzione di sregolazioni (Donolo 2001), ‘ordini parziali’ il cui esito è mediamente meno soddisfacente per i contraenti, e progressivamente peggiorativo (³).

Spostando l’attenzione dalla regolazione legale al sistema concreto delle regolazioni sociali si acquista una prospettiva più incisiva sulla penetrazione criminale. L’insieme delle regolazioni e delle sregolazioni, infatti, non si contrappone in modo antinomico al potere legale, in un gioco a somma zero. Il gioco tra regolazione sociale, istituzionale e sregolazioni (almeno in parte intenzionali) sembra emergere con evidenza nelle realizzazioni delle politiche urbane.

In definitiva, un ulteriore elemento specifico della situazione italiana è la fortissima presenza nel nostro paese di regolazioni localiste e particolari, che hanno permeato da tempo la politica locale, ma hanno compiuto un salto di scala con la regionalizzazione, la riforma costituzionale, e la diffusione di forme di economia mista.

Il localismo si aggiunge alla debolezza storica del corpo politico centrale, alla corrosione delle ideologie e della morale dei soggetti politici, e al tradizionale e strutturale consociativismo della politica conseguente alla necessità di tenere insieme un paese fortemente frammentato. Particolarismo e consociativismo trovano una forma istituzionale congeniale nella partnership tra soggetti pubblici e privati, una forma di commistione tra mercato e responsabilità pubblica che è tipica delle esperienze più avanzate di sperimentazione neoregolativa e post liberista.

Conclusioni

In definitiva, la prospettiva di ricerca che rilegge il processo di incapsulamento del modello liberista nel complesso contesto regolativo degli stati nazioni (sconvolti dalla globalizzazione e dalla riformulazione delle politiche pubbliche), conduce a valorizzare gli aggiustamenti, le pratiche, i compromessi rispetto all’assetto precedente, più che il confronto tra modelli puri. Da questa prospettiva, gran parte del dibattito critico sul planning sembra viziata da una forte e superflua astrazione; inoltre, sembra insistere su potenzialità di implicazione, da un lato, o limiti strutturali dall’altro che non solo non sembrano contraddittori e reciprocamente esclusivi, ma probabilmente riguardano caratteri generali dei sistemi sociali, e ne sopravvalutano invece l’incidenza sul campo di azione legato alle trasformazioni e alla pianificazione urbana.

Gli elementi fin qui rapidamente scorsi sembrano indicare una prospettiva di approfondimento di un certo interesse e un po’ diversa, in particolare intorno ai tre temi passati in rassegna: la ristrutturazione e ricostruzione delle arene politiche pubbliche, in particolare la ‘distanza’ acquisita a livello centrale, e al contrario il coinvolgimento nei processi costituenti a livello locale; l’accentuazione sociale di politiche che, per motivi e occasioni diverse, spesso ideologicamente opposte, fanno perno sulla attivazione degli attori implicati; la realizzazione di nuovi e instabili accordi a cavallo di reti di attori e istituzioni di diversa provenienza e caratura politica, che marcano il problematico rapporto tra stato e mercato, da un lato; tra interessi comuni e particolari dell’altro.

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Sulla distinzione tra grandi opere e infrastrutture si possono suggerire tre considerazioni introduttive.

In primo luogo, la distinzione non è di natura fisica, ma di maturità organizzativa, effetti di scala e naturalmente stagione storica. La grande infrastruttura è conformativa e rende omogeneo un grande spazio; la grande opera è innovativa e si inserisce in un contesto. In termini solo apparentemente più evocativi, le infrastrutture disegnano un sistema proto-gerarchico, con una precisa distinzione funzionale di ruoli e accessi e la subordinazione del territorio attraversato al nodo che lo collega al resto del mondo; le grandi opere invece manifestano il formarsi di una deutero-organizzazione, dove l’accento è posto sulla sovrapposizione delle reti, e il luogo influenza l’ integrazione dei nodi di reti diverse. Se c’è dunque solo una parziale sovrapposizione tra infrastrutture e grandi opere, e sorgono alcuni problemi di definizione, qual è il senso di questa categoria? L’ambigua aggettivazione mette in luce una tensione che costituisce una chiave di lettura del mezzo secolo trascorso. La grande opera ha un preciso significato politico: proprio perché non è scontata nella storia delle città d’Italia, ha legittimato progetti altrimenti non giustificabili dalla mera “ragioneria” urbanistica palesando la volontà dei governanti anche al di là delle prudenze dei tecnici. Al contrario dunque delle pratiche di governo volte a soddisfare i fabbisogni “ordinari” (che spesso languono per decenni) si parla di grandi opere proprio per sottolineare un evento eccezionale rispetto al corso “normale” del cambiamento urbano.

In secondo luogo, non è la dimensione a farle grandi, bensì gli obiettivi; ed è su questi che si è sedimentata un’ambiguità frutto delle epoche in cui è stata elaborata per la prima volta una “riflessione infrastrutturale”. L’ambiguità è relativa alla nozione di rete e di flusso, che satura la prima metà di questo cinquantennio ma ha radici lontanissime. Nella memoria di ingegneri ed economisti, di politici e capitani di industria, sembrano essere rimaste soprattutto le tipologie di opere antiche, quelle elaborate a partire dal ‘700 nel crogiolo dalla prima industrializzazione, all’epoca in cui per prima è stata concettualizzata la società “dei flussi”. Nella filosofia mercantilista, che sta alla base del pensiero sulle infrastrutture, il fine è lo sviluppo del commercio e delle opere private, l’espansione degli scambi che è l’antidoto naturale alla frammentazione locale e al disequilibrio nella distribuzione dei fattori di crescita economica (risorse naturale, lavoro, capitale, ecc.) (Mattelart 1994). E’ allora che si sviluppa il repertorio delle opere che l’ingegnere finalizza all’unificazione fisica del territorio, e quindi dello stato. La fenomenologia di queste opere è retta da un’idea dei flussi materiali di masse e merci instradate in appositi condotti: strade ferrate, canali, trafori, stazioni, ecc. Si inventa uno spazio che prima non c’era, ignaro dei territori che attraversa, alla stregua del nuovo stato che ingloba gli staterelli feudali. E’ l’epoca della Cassa per il Mezzogiorno, dei programmi autostradali, dell’elettrificazione ma anche del completamento delle opere che il Fascismo aveva lasciato incompiute: le bonifiche, la ri-organizzazione dell’agricoltura, l’avvio dello sviluppo edilizio e delle aree industriali.

La terza ed ultima considerazione riguarda la dimensione politica delle opere. Se pure la nozione di grande opera nasconde un garbuglio concettuale, non va celato che svolge comunque una funzione precisa nella storia politica repubblicana: è il tema inverso e simmetrico del fabbisogno, quel calcolo tecnico dei bisogni – inevitabilmente destinato a tradursi in standard di dotazione e parametri quantitativi – che ha incantonato rapidamente l’”immaginazione urbanistica” e ha frustrato l’ambizione delle leadership a gestire le strategie urbane. In questo chiasmo logico, il campo infrastrutturale si associa a un dominio quantificabile e valutabile in cui una ricca dotazione di opere è sinonimo di sviluppo; e quello delle grandi opere al regno della volizione in cui un grande progetto genera uno “shock” di cui la città beneficia sia pure in modo non sempre misurabile. Queste due rappresentazioni sottostanno ai due periodi in cui è possibile dividere il cinquantennio trascorso. Una storia che ha però prodotto scarsi risultati nei due casi: un mediocre soddisfacimento dei bisogni di base, e poca progettualità di grande respiro.

Nel periodo del boom economico, l’Italia segue il percorso svolto due secoli prima dai primi stati moderni cercando di recuperare il distacco. L’elenco delle opere di questo primo periodo è variegato (come insegna il dibattito sulle infrastrutture: Bellicini 1996) e probabilmente difficile da circoscrivere: è vaga la tipologia delle opere; le realizzazioni riguardano pressoché tutti i settori; ma soprattutto, l’elenco è progressivamente superato dall’evoluzione tecnologica che introduce nuove voci (come il telefono e le telecomunicazioni, sui quali è talvolta più facile recuperare il ritardo accumulato su tecnologie più hard, ecc.); infine, nessun censimento è esclusivo, perché le tecnologie (vedi il caso delle poste) e la gestione (vedi il caso dell’energia elettrica) possono sconvolgere un intero settore in pochi anni, in particolare per quel che attiene al ruolo pubblico. Senza dubbio un paese ferito dalla guerra e della arretratezza richiedeva interventi di prima necessità. Ma probabilmente la metafora costruttiva va estesa per sottolineare la natura originale del tipo di sforzo infrastrutturale che si veniva realizzando. Le opere proposte ed eseguite durante i due primi decenni postbellici implicano infatti una funzione radicalmente costruttiva, sono dei veri e propri progetti in grande scala: non solo nel senso ovvio, dell’edilizia e della costruzione materiale di edifici, ma soprattutto nel senso della trasformazione e conformazione del territorio. L’intervento nel Mezzogiorno aveva alla radice quest’aspirazione comprensiva, con il gergo dell’unione europea si direbbe oggi un progetto ‘integrato’. E se si inventa il territorio, se cioè lo stato inventa argini, canalizzazioni, vie d’acqua o sterrate, nonché valore fondiario incorporato nel suolo, è per delle finalità che devono essere universali, pubbliche e di chiara utilità, tali cioè da garantire vantaggi esponenziali, una “moltiplicazione” – che deve essere cospicua per essere a prova di conflitto – dei vantaggi privati e collettivi, un aspetto quest’ultimo che non manca di sollecitare nel circuito politico la prospettiva di vantaggi indiretti non sempre attinenti alla motivazione prima dell’opera.

Il saldo di questo prima fase non è del tutto confortante. Il quadro empirico di quanto è stato fatto, quali logiche l’hanno guidato, quali percorsi sono stati seguiti non è stato interamente ricostruito. Ma quando qualcuno si è preso la briga di fare i conti, è stata accertata una grande e sostanziale carenza nei confronti dei paesi più avanzati, in particolare nelle reti tecnologiche (comunicazioni, energia, acqua) e nei trasporti (tab. 1). La lentezza obbligata delle realizzazioni infrastrutturali fa sì che il recupero dei ritardi sia lento, e che i risultati del grande sforzo intrapreso negli anni Cinquanta divenga percepibile solo molto dopo; e comunque il tendenziale recupero di posizioni nei confronti della media europea non altera il dualismo territoriale Nord Sud (tab. 2: i dati più recenti sembrano confermare questi trend). Anche se recentemente il divario sembra ridursi, restano però le forti penalizzazioni nelle regioni meridionali (Di Palma, 1990). Ma soprattutto si è verificato un cambiamento qualitativo. Nel gioco politico, è stato dato il via ad uno slittamento perverso del significato stesso di opera pubblica (Collidà 1990): inizialmente giustificata perché di pubblica utilità, è divenuta in seguito portatrice di sviluppo ancorché non di rado i benefici apparissero oscuri e la ragione stessa delle proposte si esaurisse nell’attesa di finanziamenti, finanziamenti che talvolta sono risultati superflui o addirittura controproducenti rispetto ad un efficace sviluppo economico.

tab. 1

Livello di dotazione di infrastrutture produttive nei paesi Cee 1985

estratto da Di Palma et al. 1990

tab. 2

Dotazione di infrastrutture (trasporti, comunicazioni, energia e istruzione)

Elaborazioni su Di Palma et al. 1990

Se l’impegno infrastrutturale caratterizza la prima metà del dopoguerra, nella seconda, le grandi opere sono soprattutto opere urbane. Ma se la definizione di infrastruttura è ambigua, a maggior ragione è rischiosa quella delle grandi opere urbane. Una grande opera non coincide quasi mai con una singola infrastruttura, e nemmeno con un complesso nodo di infrastrutture e attrezzature; alla fine degli anni Ottanta il termine di fatto indica un complesso progetto di trasformazione urbana (come si verifica nel censimento in Indovina, a cura di, 1990). Addirittura, in alcuni casi, il criterio che costituisce le grandi opere come un campo di osservazione distinto non è il contenuto ma il perimetro, il fatto cioè che si rivolgano ad una parte di città (è il caso frequente delle aree dismesse). Nei grandi progetti urbani si cerca di riproporre – in un contesto mutato- i due effetti positivi che erano attesi dalle grandi infrastrutture nell’epoca precedente: la conformazione del contesto, e la moltiplicazione dei benefici. In diverse occasioni è stato fatto notare che l’assetto territoriale odierno ricorda la libertà d’associazione a più riprese rivendicata dalle arti del novecento contro la tradizione e i moduli progettuali. La rinuncia all’uso di repertori scrive nuovi panorami urbani per successione di episodi liberi l’uno dall’altro. La funzione d’innovazione si precisa in relazione al contesto, ai “materiali” esistenti e già disposti al territorio. Quest’idea delle pratiche costruttive come un’“arte di fare” decentrata sollecita una nuova ambizione: la grande opera rappresenta allora nell’immaginario politico e culturale -nella filosofia del progetto urbano in auge negli anni Ottanta- il corto circuito utile a condensare l’amalgama disperso dei materiali eterogenei del territorio, come testimoniato dai concorsi del Lingotto di Torino del 1983, della Bicocca di Milano del 1985, della Tiburtina di Roma del 1996. Le tipologie diverse nelle due metà di questo cinquantennio sembrano giustificate sia dal progressivo diradamento dell’impegno infrastrutturale, che dall’emergere di una problematica urbana, che non sempre però riesce a tradursi in realizzazioni. Nel frattempo, si completano o si esauriscono i programmi delle grandi reti tecnologiche (gas, energia, alta velocità…) di solito indifferenti alle ricadute territoriali. A partire dagli anni Ottanta, dunque, la richiesta di adeguare le città ai nuovi requisiti dell’economia globale è passata in modo preferenziale per la domanda di operazioni che configurano un uso “intensivo” di parti della città stessa (Indovina 1990): operazioni cioè che hanno concentrato e centralizzato, o meglio, ri- concentrato e ri-centralizzato secondo moduli innovativi le funzioni canoniche di comando dei vasti territori sorti dalla dispersione insediativa e diffusione produttiva degli anni Settanta. I grandi progetti -che in linea di principio sono possibili su qualsiasi settore (e all’estero sembrano privilegiare le attrezzature di prestigio e le grandi infrastrutture)- appaiono più frequenti in questo periodo in due ambiti: nel settore terzario-direzionale, e in quello latamente riconducibile all’industria culturale.

Nel passaggio appena descritto matura una nuova consapevolezza che consente di evidenziare alcuni caratteri più specifici delle opere urbane, in particolare due modalità di innovazione. Da un lato, l’esigenza delle “grandi” opere viene fatta dipendere dalla configurazione delle gerarchie territoriali, e pertanto aumenta la pressione dei gruppi che cercano di capitalizzare le nuove geografie economiche, fondiarie e funzionali. La veste “scientifica” di questa analisi è la definizione di città “come economia del movimento”, un dispositivo cioè che distribuisce nello spazio i flussi di persone e condiziona pertanto le economie esterne (Hillier 1996), in particolare le funzioni associate alla presenza di pubblico (principalmente il commercio). Dall’altro, i grandi eventi frequenti nelle città generano una domanda di opere che il sistema politico locale tende ad interpretare come un’occasione per accelerare lo sviluppo urbano; per analogia, potremmo definire gli eventi i dispositivi che distribuiscono nel tempo il “movimento” di grandi folle, e determinano pertanto economie di scala (Cremaschi e Piccinato 1998). Nella capitale, per esempio, questo cinquantennio è un rosario di eventi che generano episodi urbani: la mancata esposizione universale (del 1942, ma verrà realizzata nel dopoguerra), le olimpiadi (1960), il mondiale di calcio del 1990 e il Giubileo del 2000. Tutte occasioni che lasciano un’eredità complessivamente cospicua, ancorché descrescente in termini fisici ed esemplari: il distretto direzionale dell’Eur è tuttora imponente e regge il confronto con i più importanti business district europei; il villaggio olimpico e le attrezzature sportive al Flaminio sono in povere condizioni ma hanno dato un contributo virtuoso alla città; gli stadi, le stazioni, e le attrezzature fantasma di Italia ’90 e lo scarso programma di opere giubilare rischiano invece l’autoreferenzialità, di mancare quel ruolo moltiplicativo e conformativo che è nella genetica delle grandi opere.

Alla fine del cinquantennio, l’orizzonte temporale e la rilevanza territoriale delle grandi opere sembra restringersi. Le denuncie delle parti sociali e imprenditoriali si fanno più numerose nel corso degli anni Novanta e maggiormente consapevoli delle poste strategiche in gioco. La dottrina della compatibilità di bilancio applicata dal ’93 e le normative europee costringono a una revisione delle regole implicite ed esplicite. Non senza travaglio, si cercano nuove regole e regimi più trasparenti. Un nuovo assetto del sistema degli appalti nasce da un duro confronto con le parti sociali conflitto e da una lunga mediazione parlamentare (il primo disegno di legge quadro predisposto dall’on. Merloni è del 1992; il testo della cosiddetta Merloni-Ter è stato approvato in via definita nel novembre 1998, sei anni dopo). Manca invece un atto di programmazione che metta ordine tra i diversi elenchi di opere che hanno ritualmente canonizzato la nozione di ritardo senza riuscire a proporre un criterio di selezione e di priorità, se non una vera e propria strategia (Cremaschi 1996). In conclusione, si esce dal secolo senza aver sciolto il dilemma di quale programma e quale combinazione di opere e di infrastrutture siano davvero necessari per i molti territori che compongono il paese. Domanda che sollecita una radicale revisione del paradigma della dote ben più di quanto consentito dalla riflessione sulle opere urbane. A fronte di una domanda crescente di attrezzature che ri-concentrino i flussi non più materiali dei tanti centri in cui si articola il territorio, l’insieme della società si espande grazie alle nuove tecnologie e alle nuove modalità di organizzazione produttiva. In particolare le nuove tecnologie insidiano il binomio consolidato da più di due secoli tra infrastrutture e territorio; anzi, spezzano quel legame che era costitutivo nel pensiero ingegneristico sopravvissuto al periodo della ricostruzione in Italia. Una varietà di strategie appare possibile, entro il continuum tra un programma di grandi opere (come nei programmi europei o in parte in Ministero 1999), o un grande programma di piccole opere (Secchi 1996). Qualsiasi forma assumerà il processo di programmazione, non potrà però evitare il nodo dell’innovazione in campo infrastrutturale, dove la posta si gioca sulla interconnessione delle infrastrutture esistenti con le occasioni aperte alla competizione urbana: in altre parole, con la capacità d’integrare le esternalità positive che il milieu esplica in un dato momento e di materializzare il ruolo di “catalizzatore” che le città devono svolgere in condizioni di sviluppo sempre più turbolente e veloci (Dematteis 1995).

A. Becchi, “Opere pubbliche”, in Meridiana, 9, 1990

L. Benevolo, L’Italia da costruire, un programma per il territorio, Laterza, Roma, 1996

M. Di Palma, a cura di, Le infrastrutture a rete, Dotazioni e linee di intervento, Confindustria, Sipi, 1990

B. Bracalente, M. Di Palma, C. Mazziotta, “Le infrastrutture ‘minori’”, in G. Fuà, a cura di, Orientamenti per la politica del territorio, il Mulino, Bologna, 1991

A. Clementi, a cura di, Infrastrutture e piani urbanistici, Palombi, Roma 1996

M. Cremaschi e G. Piccinato, a cura di , Città e grandi eventi, Urbanistica Dossier 18, 1998

M. Cremaschi, “Domanda e fabbisogno, si riparte da zero”, in A. Clementi, 1996

G. Dematteis, Progetto implicito, Angeli 1995

B. Hillier, “City as movement economies”, in Space is the machine, Cambridge UP, 1996

F. Indovina, La città di fine millenio, Angeli, Milano, 1990

A. Mattelart, L’invenzione della comunicazione, Saggiatore, Milano, 1994

Ministero del Bilancio e della Programmazione, Orientamenti per il programma di sviluppo del Mezzogiorno 2000-2006, Roma, 1999

B. Secchi, “Un’interpretazione delle fasi più recenti dello sviluppo italiano”, in Clementi 1996

M. Venturi, Grandi eventi, la festivalizzazione delle politiche urbane, Il Cardo, Venezia 1994

À ce propos, il est curieux que la législation de l’état enregistre un profond retard en ce qui concerne l’aspect technique, urbanistique et le droit foncier. En conséquence, de nouveaux instruments et des procédures innovatrices sont expérimentées localement, avec un intéressant processus qui ressemble à une espèce d’”auto-réforme locale” de l’action publique en urbanisme.

Pour conclure, on peut formuler l’hypothèse qu’un transfert de responsabilités du contexte national au contexte local est en cours, transfert dans lequel on peut entrevoir certaines intéressantes innovations dans les combinaisons d’état, marché, politique et technique. Il est encore trop tôt pour dire si ce mélange peut se révéler heureux ou singulier. Mais il serait inutile de supposer dans les politiques urbaines locales cette idée d’unité qui est excessive en ce qui concerne la méthode scientifique. Si on s’inspire de la formule de Georges Balandier “le mouvement, plus l’incertitude” pour qualifier le désordre, on peut considérer le cas de Rome d’une façon plus générale, comme une figure de la transition en cours vers de nouvelles politiques urbaines.

Trois étapes de la planification urbaine (¹)

La loi urbanistique fondamental de 1942 a caractherisé le plan, instrument principal de l’action urbanistique, avec deux adjectives forts, qui le qualifient de manière apodictique: le plan est “regolatore” (”réglementateur”) et “generale” (général), c’est le gouvernail et aussi bien la carte de tout processus de transformation du territoire. L’execution du plan général demande la redaction des piani attuativi (plans executives) par portions homogènes du territoire. En réalité, pendant la periode de validité du plan (qui le plus souvent est indeterminée), on peut rediger des varianti (variantes) qui modifient l’instrument général soi sous tous les rapports (variant général), soit sous un seul rapport (variant pour les espaces verts, ou pour les services), soit encore relativement a un espace localisé (variant pour modifier certaines destinations determinées). Pour ce qui en concerne l’approbation, les variantes et le plan suivent le même chemin administrative.

L’aménagement du territoire et l’urbanisme font partie en Italie des compétences privilégiées des organes périphériques de l’État, et notamment des environ 8.000 communes. Dès 1977, avec la réforme de l’administration qui a institué les régions, la fonction urbanistique a été essentiellement divisée a 50% entre les régions e les communes (Merloni et. al. 1982)

Chaque municipalité se donne un “piano regolatore” qu’identifie les reseaux des infrastructures, les travaux publics prioritairs, les terrains à batir, les zones à proteger et les fonctions et l’intensité d’utilisation de chaque partie du territoire; et indique les zones pour lesquelles la concession des permis à batir est subordonné a des certains limites ou à des procedures spéciales (comme, par exemple, les quartiers anciens du centre des villes). Il n’est que récentement, par la nouvelle loi fondamental sur les organes périphériques de l’État (loi 142/90) qu’on a introduit un rôle de coordination pour les provinces (niveau institutionel à peu près equivalent aux départements) et pour les nouvelles “aree metropolitane”, encore à réaliser. Étant donnée la faible présence de tout aménagement de quelque importance soit à niveau national (à part les grands travaux d’équipements, tels que les lignes des chemins de fer à grand vitesse) ou régional (des plans régionaux sont à l’étude depuis peu d’années), on peut dire que la plus grand partie des décisions publics concernant le territoire et le marché fonçière est prise par les communes.

L’hipothèse qu’il puisse y avoir des différents modèles du plan d’urbanisme et succession de modèles et cultures différentes n’est plus aujourd’hui une source de difficultés. Dans ce processus, plusieurs diménsions s’entrecroisent: la transformation des structures du territoire, des disciplines, des cultures professionelles, des formes de la décision.

Pendant le passage dès années ‘50 aux ‘60 se produit la première “rupture” dans les formes d’organisation territoriale de la societé italienne, du aux ingents transformations territoriales amorcées par le processus de modèrnisation, avec l’industrialisation du Nord et l’émigration massive en diréction des villes. Vu d’aujourd’hui, le plan de ce pèriode semble être caractèrisé, pour suivre la formulation de Secchi, par une spéciale autonomie “éthico-déductive”: il s’agit d’un processus de séléction des altérnatives, que l’expert-urbaniste exerce par la valutation “optimal” et le “calcul” des conséquences. Le plan trouve sa légittimité dans les principes universales (beauté, justice, efficacité, verité) que l’urbanisme modèrne a tiré de la tradition “illuministe” de la societé et du gouvernement.

Avec les années ‘60, commencent cértaines difficultés. Les raisons en sont nombreuses: entre elles, la faiblesse de la culture “phisiciste” du plan, et la concurrence d’autres disciplines sociales plus forts et plus favorisé par les exchanges internationales. Synthètiquement, l’urbanisme cherche dans les années ‘60 de se qualifier comme une des procedures rationelles au service du gouvernement social. Le modèle du plan, aussi bien par l’influence du planning américain et de la culture rational-comprehensive de sciènces régionales tend à s’aplatir sur le processus décisional, avec toute l’ambiguité que donne le rencontre (où naiveté et optimisme ne manquent guère) entre politique et rationalité technique. Le “plan-processus” comme on l’appelle à l’époque, ne peut pas être concu comme un simple artifact particulier, mais est articulé en plusieurs phases, d’analyse, de projet et d’actuation, reglés, dans les intentions, par une sequence logique systèmique. Le résultats sont evidentement très différenciés, en raison du contexte. Dans la Milan réformiste des années ‘60, l’organisation du processus décisionel politicise le plan, et politicise aussi les structures techniques des communes, avec de résultats disputés mais certainement intéressants dans le domaine de l’urbanisme.

Ailleurs, à Rome par exemple et dans une grand partie du Sud, l’urbanisme formel serà plutôt substitué par la logique politique: les mouvements des squatters, par exemple, obtiennent de la région d’abord, et de l’État successivement, la légittimation de leurs réalisations hors plan; la réalisation des grands travaux troverà sa place, dans une période encore successive, avec des dispositions spéciales (Cremaschi 1991). C’est dans cette période que vient en evidence la faiblesse de la structure administrative: l’État céntral, avec la constitution des régions, se trouve par dégrés émarginé des problématiques urbanistiques; l’opérativité des régions rétarde; les techniciens des administrations locales se révélent peu homogènes, par leur culture professionnelles et oriéntation politique, à l’action des nouvelles administrations municipales (dans la période le nombre des villes gerés par la gauche croît sans arrêt).

Dès le années ‘80 s’opère le dernier changement, avec l’affirmation général (non sans argument et discussion) d’une dimension négocial de la décision d’urbanisme; le rôle de promoteur (et non seulement de controleur) du sujet publique en résulte légittimé vis-à-vis des sujets privés qui proposent souvent des actions concerté d’aménagement. Dans ce processus, les administrations locales se concentrent sur les projets particuliers plutôt que sur les plans, sur le caractère strategique de chaque action particulière de la main publique plutôt que sur l’aspect prévisionel et la cohérence du plan. On peut dire qu’en cette phase l’urbanisme accroît son rôle cognitive: pour utiliser une methaphore tiré de la languistique, il gagne des fonctions performatives en outre à celle de narration.

Dans deux interventions tipiques de ces années, les grand travaux et les friches industrielles, on reconnait un procédé emblematique: le projet urbain délimite des espaces, les identifie et les nomme, les catégorise et lance des confrontations, invoque des connexions par analogie ou par imitation, etc. Le changement d’echelle a encore une autre consequence: le rôle du concepteur trébuche au déla de la figure de l’urbaniste. Pour autant que le sujet publique se configure comme manager, pour autant devient ouvert la dinamique de la conception.

Autour des nœuds du projet urbain souvent se réalisent des “coalitions de projet”, qui font rentrer des strategies promotionnelles entre les proposition d’aménagement pour la ville ou pour une zone. Si la culture du projet urbain est par définition pluraliste, la légitimation du concepteur n’utiliserà forcement la confrontation culturelle, mais fera recours aux nombreuses réthoriques du projet: du récit urbanistique à la culture du project management; de la force des arguments de la finance, au marketing du consensus.

En quête de la flexibilité

En Italie, l’urbanisme est surtout une affaire locale, au même das les limites des lois d’orientation nationale et régionale. On se trompe peu en affirmant que le niveau “supracomunal” conditionne faiblement les choix du niveau comunal. En principe, l’aménagement municipal est hiérarchique et à tout azimut. En réalité, la pratique de l’aménagement – en raison, entre autres, du lourd mécanisme d’approbation – s’est éloignée par degrés de sa matrice d’origine.

Ayant étudié les procédures pour l’approbation d’un prg (”piano regolatore generale”) Martinotti rt Vicari (1994) donnent une idée des problèmes administratifs. Le temps minimum entre l’envoi du dossier et l’approbation du plan est de deux ans, alors qu’en moyenne on arrive presque à huit ans. En général, selon la même recherche, les prg sont plutôt vieux (le prg moyen a 12 ans d’âge; mais pour plus de la moitié des communes de l’échantillon, l’âge est plus avancé). Il est certain qu’en absence de plans, ou avec des plans et projets veillis, l’incertitude en matière d’urbanisme augmente, et ajoute à l’incertitude de l’économie.

D’une autre part, l’espérance de vie des administrations locales (avant la réforme électorale de 1993) était de moins de deux ans, seulement un quart du temps nécessaire en moyenne pour conclure le cheminement pour l’approbation d’un prg: on pourrait donc soutenire la thèse que le cycle politico-électoral et le cycle administratif du plan ont presque toujours été dissociés, avec évidente faiblesse de l’un et de l’autre.

Dans cette situation, le problème administratif devient vite un problème technique et politique: c’est-à-dire, comment rendre plus flexible les choix des plans par rapport à la rigidité temporelle et technique des vieux instruments de planification.

Pendant les dix dernières années, on a en effet assisté en Europe à une extraordinaire fragmentation des formes du plan, soit juridiquement légitimées (comme effet de l’introduction de nouvelles procédures dans la réglementation nationale: le contrat de ville, en Italie les “accords de programme”…), soit ayant au contraire seulement une valeur informelle et locale (le Plan Programme pour l’Est parisien, en Italie des “délibérations programmatique” des municipalités…).

C’est le cas encore des “grands projets”, qui peuvent être separés du contexte de l’aménagement ordinaire pour suivre des parcours d’évaluation et d’approbation différenciés. Dans les plans généraux plus récents on voit, parfois, un surcroît d’attention donné à la définition détaillée des aspects concernant la réalisation de manière à ne pas avoir à approuver des plans executifs ultérieurs avant de réaliser les travaux. Enfin, on a vu la diffusion de l’institut du “plan préliminaire”, sorte de schéma directeur sans efficacité légale, qui annonce les principales interventions visées.

Toujours dans la recherche indiquée (Martinotti, Vicari 1994), cette situation est bien illustrée: en tout cas, 65% des communes a en cours la “révision” du prg, une procédure beaucoup plus simple qu’un nouveau plan.

La révision est une parmi plusieurs éscamotages ou ruses pour introduire une ligne à double voie: le status quo et le nouveau dossier, donc des règles et le projet de règles nouvelles. Cette duplicité potentiellfse des règles peut être considérée comme un des indicateurs possibles d’une souplesse, à la fois institutionelle et culturelle, du rapport à la norme publique, souplesse qui a caracterisé sans doute l’expérience italienne de l’urbanisme des dernières années.

Le blocage

Le années ‘80 marquent un clivage dans le processus de développement de la capitale. Par rapport aux années passées, les transformations physiques de la ville sont limitées, c’est-à-dire que les réalisations sont peu nombreuses; les transformations touchent des zones peu étendues, les changements dans les fonctions principales sont limités. Si on regarde le programme exposé par le délégué à l’Urbanisme pendant la III Conference municipale sur l’urbanisme de 1986, on voit une liste d’interventions prioritaires qui n’ont pas encore été realisées (²).

Mais le blocage n’est pas un dispositif total. La production immobilière a avancée, mais souvent au ralenti; la ville a changée. C’est un changement qui se déroule tout à l’intérieur du cadre bâti et du cadre normatif donné, par un accroissement continu mais léger et par des ruptures innovatrices des usages; d’autrepart (Cremaschi 1991), on a emprunté à la polémologie contemporaine l’image du conflit “à basse intensité” pour décrire le soudain blocage ou les accélérations forcées du cours des décisions. C’est un changement à “basse intensité” par rapport à la violente croissance urbaine à partir des années trentes jusqu’aux années Soixantes; c’est une transformation qualitative et fonctionelle de l’usage, des rôles, de la hiérarchie des diverses partie de la ville.

Le blocage a opéré, dans une situation d’incertitude et de mouvement comme un système de filtrage. De fait, le blocage signifie la “dé- légitimation” autant des procédures de décision basées sur des critères techniques que celles basées sur des critères politiques: l’administration finit par favoriser un critère de sélection “opportuniste”, qui récompense la coalition des intérêts plus habiles et plus résistants. Le paradoxe du blocage se révèle ainsi être une ressource inestimable pour le pouvoir politique: depuis les années soixante, on a utilisé un système de planning immobile et fossilisé pour faire des projets au coup par coup, avec de douteux résultats: pas d’opposition univoque autour de la même question, pas de compétition non plus, pas de programmes à moyen ou long terme; mais en revanche, la perpétuelle recherche de l’association parmi tous les promoteurs et la faiblesse de toute proposition qui innove.

De ce point de vue, il est important de souligner que le blocage (de l’immobilier, du foncier, de l’économie urbaine) est à la fois une ruse de la rhétorique du gouvernement, et l’inverse “symmétrique” de la souplesse italienne du rapport à la norme publique.

Une souplesse tout simplement “dérèglementaire” tendra à avoir “pour fondement les pratiques clientélistes dans la distribution des biens publics, et pour effet les pratiques négatives illégales ( abus des autorisation de construire)” (Verpraet 1994); mais, en même temps, une flexibilité plus orientée tendra au contraire à contourner les blocages administratifs “par le développement par fragment de nouvelles formes d’organisation plus productives sur les lacunes du secteur public” (ibidem).

Deux capitales et trois sujets publics

C’est une géographe française qui, il y a quelques années (Seronde Babonaux 1980), a révélé qu’ à Rome la construction massive des quartiers du dix-neuvième siècle d’abord, puis de la périphérie moderne, ne s’est pas produite à la suite d’un développement endogène, mais grâce à l’aide d’un corps étranger, c’est-à-dire le jeune état italien qui en 1870 s’empara de la capitale pontificale. Seronde Babonaux utilise la contraposition physique de l’”urbe” papale à la ville “piémontaise”, devenue italienne en suite, qui l’entoure, comme guide pour la description géographique et l’explication de ce qui la différencie des autres villes européennes (et italiennes). En réalité, l’”urbe” ancienne est plus imbriquée dans la ville moderne que ce que l’on croit, mais l’effet miroir du conflit au niveau social entre les “deux villes” est doublé du conflit institutionnel entre la ville et la capitale.

Pour comprendre l’évolution des politiques urbaines, il est donc nécessaire de tenir compte de la présence singulière de plusieurs souverainetés dans le même territoire, c’est-à-dire l’état et l’église. A un niveau tout à fait différent, la ville aussi, en principe soumise au faible contrôle de la région, est responsable de presque toutes les grandes décisions concernant le plan d’urbanisme, du génie urbain, du logement, des services, du réseau de transport en commun, etc.

Par exemple, tous les efforts de renouveau de l’urbanisme et les programmes des grands projets de Rome sont liés à la (re)localisation des services de l’état; mais ces “affaires d’état” sont menées face à une compétence municipale sur l’urbanisme; et d’autre part, la municipalité revendique la reconnaissance financière du rôle même de capitale, contribution que l’état a de la peine à concéder dans la mesure demandée. Sans volonté de collaborer ou, au contraire, sans pouvoirs de coercition, le jeu entre la commune et l’état tend souvent à annuler n’importe quelle initiative.

La présence de la Cité du Vatican, des pèlerinages, des audiences, des sièges diplomatiques etc., impose de lourds péages d’organisation à la commune de Rome. Prenons comme exemple l’année Sainte (celle de 1950, ou la prochaine, de 2000): il s’agit d’un événement typiquement urbain, comme une grande foire ou une exposition, qui “consumme” la ville dans son ensemble pour plusieurs mois et nécessite des investissements en hotels, réseaux de transports publics, parkings, surveillances etc. C’est le Vatican qui décide des dates (ce qui n’exclut pas les surprises: l’actuel pape a promu une année Sainte extraordinaire entre les deux dates), la tutèle de l’initiative est attribuée par le Concordat de 1984 à l’état italien, et ce qui concerne l’organisation retombe sur la commune de Rome.

Le jeu entre les “trois têtes” institutionnelles des politiques urbaines romaines- état, commune et Vatican- est très vieux mais depuis peu se renouvelle, surtout en ce qui concerne l’importance croissante du rôle de la commune. Bien que capitale de l’Italie, et accueillant un état étranger – le Vatican- Rome n’a jamais joui d’un statut différent de celui des autres communes. A cause de cela justement, les rapports entre les trois sujets ne sont pas hiérarchisés d’une manière formelle; d’autre part, les connexions fonctionnelles, juridiques et opérationnelles sont extrêmement complexes.

En ce qui concerne certains aspects des politiques urbaines, on peut dire que trois souverainetés se confrontent, dissemblables et relativement indépendantes; les relations entre ces trois sujets n’ont presque jamais été linéaires, pas même au moment de la rédaction des programmes. La superposition institutionnelle est donc le double de celle d’autres capitales, où elle se manifeste pourtant dans divers rapports (districts fédéraux etc). De plus, chaque sujet est en réalité multiple: par exemple, autant l’industrie publique que les finances du Vatican ont “joué” de manière autonome par rapport à l’état et à l’Eglise, participant directement à l’industrie de la construction de la capitale.

Cette cohabitation de trois sujets souverains (la commune n’est à proprement parler souveraine que dans le cadre des attributions précisées par une loi de l’état.) et territoriaux – surtout la commune- est en effet plutôt singulière. Notre réflexion sur les sujets institutionnels pourrait s’approfondir encore; ce que nous voudrions surtout souligner est la multiplicité des logiques d’organisation qui en résultent.

Les logiques du développement urbain

On peut déterminer, du point de vue analytique, au-moins trois logiques d’action soutenant différentes organisations urbanistiques.

Chacune de ces logiques peut peut être interprétée comme un “type ideal” de stratégie de développement de la ville, dans laquelle s’inscrivent -à divers degrés- les éventuels programmes d’action des sujets publics et privés. Ces logiques d’organisation sont alternatives par essence (elles fournissent diverses solutions à des problèmes comuns: par exemple, à la localisation du tertiaire urbaine, ou à la typologie et au taux de dispersion des nouveaux logements), mais naturellement elles produisent des effets qui, bien que contradictoires, sont présents en même temps. On peut donc considérer que la “hétérogénéité” des politiques urbaines de Rome, qui souvent désoriente autant le spécialiste que l’observateur, remonte à ce brassage (Cremaschi 1994a).

Dans la schématisation qui suit sont reportés quelques exemples illustrant la manière dont les trois principaux sujets publics contribuent à chacune des logiques de développement, quoique de toute évidence chacune contribue de manière prédominante à une logique spécifique:

- la logique de la capitale affronte le problème de l’organisation du “poste de commandement” de l’état, et s’est surtout manifestée avec des projets de “re-concentration” directionnelle et de création des districts de business modernes, tel que l’a été en son temps l’Eur, quartier des ministères choisi par le régime fasciste pour l’Exposition de 1942. Sur le papier, il existe un secteur privilégié de la périphérie pour la “re-concentration” des bureaux publics; en pratique, la concentration continue autour de la ville politique. Le siège théorique de la reconcentration est le secteur oriental où, dans les années soixantes fut désigné le SDO (le Système Directionnel Oriental: presque 10 millions de m² de bureaux, à l’origine même 40 millions, autour d’un axe infrastructurel). Le fait que ce projet soit encore inachevé démontre la faiblesse de cette logique d’action et le manque d’accord de fond avec la commune, ainsi que l’ambiguité de l’état. A l’origine, l’idée était que le SDO puisse être considéré comme une opération d’avantages réciproques pour la commune et l’état: en fait, la “re-localisation” des Ministères de l’état aurait rationnalisé les sièges administratifs, et aurait induit la “re-qualification” de la périphérie orientale de la ville (permettant entre autres de réaliser infrastructures, métro, parcs etc). Au contraire, l’état garde encore plus de 70% de ses propres bureaux dans le centre ou à l’Eur (environ 8 millions de m2); et il a agrandi les sièges ou en a réalisé de nouveaux (3 millions de m2 seulement dans les années 80) faisant recours à des procédures spéciales qui ne tiennent pas compte du prg de la commune. La valeur du SDO aujourd’hui est donc presque nulle (Perulli 1994): mais on ne sait pas encore quels programmes pourront hériter de ce rôle.

- la logique des villes globales (pas tant de la politique et de la finance, comme New-York, Tokyo etc., mais de l’esprit, comme Jérusalem, Calcutta) affronte le problème des fonctions d’excellence au niveau mondial (religion, tourisme, culture, sport, diplomatie) et s’est manifestée dans les propositions de grandes infrastructures: aéroports, transports en commun, liaisons variées, centres technologiques, grands aménagements de musées et centres culturels etc. Au point de vue du territoire, cette logique ne privilégie pas un lieu spécifique, et même d’une certaine façon se désintéresse du centre traditionnel. Eventuellement, on privilégie le décentrage sélectif de certaines fonctions importantes vers les pôles périphériques, mettant en évidence le caractère différencié des “vocations” fonctionnelles des secteurs territoriaux de la ville. Cette deuxième logique implique une modernisation diffuse qui peut procéder par projets graduels et est relativement indifférente au rôle de capitale institutionnelle de Rome. Il s’agit en apparence d’une logique plus concurrentielle que la première, qui nécessite de nouveaux acteurs et promoteurs dans divers domaines, tels que les domaines religieux, culturel, cinématographique, sportif, etc. Un exemple important bien que presque ignoré est la présence d’un “quartier des affaires” du Vatican. En fait, les instituts religieux et les grandes congrégations ont réussi à réaliser, dans les tournures du prg, une sorte de centre directionnel religieux dans le Secteur Ouest, au service de toute la chrétienté.

- la logique de la métropole, enfin, affronte -comme dans toutes les grandes métropoles du monde- le problème de l’organisation urbaine, en particulier le problème du logement et, plus récemment, le problème des transports et de la mobilité (l’identité des grands quartiers périphériques, la spécialisation fonctionnelle des secteurs urbains, les liaisons entre le centre et les communes de l’aire métropolitaine, etc, sont d’autres problèmes importants). Il serait laborieux de rendre compte des actions des administrations de diverses époques et des indications politiques, mais en résumé nous pouvons affirmer qu’on a toléré une dispersion élevée des interventions (Cremaschi 1991) ainsi qu’une considérable production informelle de logements illégaux. Les équipements urbains ont été maintes fois réalisés après les quartiers abusifs; le nombre des logements publics a été limité dans le temps et de toute façon récemment réduit à cause du manque de ressources (l’incidence de la construction publique, égale à 60% du total en 1980, s’est trouvée réduite à 11% dix ans plus tard). Le travail concernant les infrastructures de transport a été tardif et très onéreux (au cours des années 80, il est monté de 24,7% à 49,4% des investissements de la Comune). En ce qui concerne le territoire, on ne définit pas de claires stratégies si pas en termes négatifs envers la ville existante: en fait, la construction informelle abusive a privilégié la dispersion résidentielle; tandis que le logement public a privilegié la banlieue.

Entre logiques et politiques

Le “désordre” parmi les logiques d’actions des sujets publics et leurs stratégies se réfléchit donc dans le décalage des politiques urbaines, dans l’absence d’un programme unitaire, dans l’effort croissant pour soutenir l’incertitude.

D’ailleurs, un aspect commun à toutes les définitions de politique urbaine est le mélange des effets inattendus avec les cours des actions intentionnelles: dans une démarche pragmatique, comme un “programme d’action” de l’autorité publique ou gouvernementale (Thoenig 1985); en termes systémiques et régulatifs, comme un “processus de médiation sociale” (Muller 1990); ou encore, d’un point de vue constructiviste, comme l’outil d’une analyse, “construit” par l’observateur (Crosta 1990).

La politique donnée est le résultat (et donc pas seulement un programme) d’un processus d’interaction sociale, mais d’un processus ouvert par essence, qui implique de nombreux acteurs (et pas seulement les acteurs dévoués à la politique à cause de la bureaucratie ou par impératif de la fonction sociale).

La démarche qui caractérise cette définition de la politique est l’ampleur et la variété potentielle du network d’acteurs sociaux engagés dans la politique, plutôt que le problème que la politique donnée vise à résoudre. Il n’est donc pas impossible d’avoir plusieurs niveaux de politique urbaine en même temps objet et résultat des networks des différents acteurs. De ce fait, on ne peut pas ignorer que la principale différence entre les logiques de développement est justement l’importance diverse de la cohésion du network des acteurs.

A ce stade, on peut introduire des liaisons entre logiques et politiques. La condition pour la réalisation de la première logique était une forte intentionnalité, et l’accord décidé par au-moins deux sujets publics, l’état et la commune; éléments qui au contraire sont venus tous deux à manquer. Les ressources de consensus à mobiliser devaient donc être beaucoup plus fortes que celles impliquées dans d’autres conduites. En réalité, le SDO a été la plus célèbre victime du blocage du système.

Au contraire, les logiques ayant obtenu du succès ont été celles capables de s’insérer dans les interstices du système administratif et de décider d’accords avec le système politique. C’est par exemple le cas du directionnel qui s’est beaucoup développé à Rome aussi, bien que moins qu’en Europe (³), et dans lequel la “déconcentration” dans la périphérie métropolitaine des sièges ou des services techniques publics (Banca d’Italia, Université, Istat…) a pris un poids considérable. C’est aussi le cas des actions informelles, des “nouveaux castors” et des travaux publics réalisés pour le Mondial de football (remaniement du stade, liaison ferroviaire avec l’aéroport, tangentiale etc.)

Le système du blocage a vite laissé voir les conséquences négatives, surtout en termes de choix tout sauf optimaux, inefficacité économique, corruption et coûts croissants. Une des raisons en est la faiblesse des fonctions qui, en France notamment, “sont associées à la maîtrise d’ouvrage publique et privée (programmation, évaluation, édification”) (Verpraet 1994), dont la rationalisation se heurte à la faiblesse de l’administration publique surtout au niveau local, autant du point de vue technique que du point de vue des ressources économiques (la taxation locale est encore étroitement limitée, tandis que les normes gérées par l’état imposent des standards techniques élevés); en général, on inpute à l’instabilité et l’incertitude politique la déstructuration de l’appareil technico-administratif de l’état.

Dans ce contexte, il n’est pas étonnant que les travaux publics réalisés en Italie pour le “rendez-vous- spectacle” du Mondial de football de 1990 aient coûtés, selon les évaluations, de 6.500 à 8.000 milliards de lires, plus du double coût (en valeurs de l’époque) des Grands Travaux parisiens, ou des investissements de l’état anglais pour les Docklands de Londres (Bellicini 1991). Pendant la même période, d’autre part, la reconstruction de Naples après le tremblement de terre a coûté trois fois la somme prévue (SPS 1991).

Donc, le blocage a été la “formule” d’une conjoncture qui a administré des avantages illicites par des choix qui n’étaient ni publics ni optimaux, mortifiant en même temps la raison technique et politique: sa limite n’est pas simplement une limite d’efficacité de l’action publique. D’autres résultats auraient pu être assurés seulement à condition que les objectifs du système aient été changés d’avantage.

Mais il vaut mieux souligner ce que le blocage a en commun avec ce qui caractérise l’action publique depuis toujours (de Lara 1993): elle peut apparaître comme soit trop politisée (quand les problèmes techniques sont réglés par des choix politiques); soit, au contraire, pas assez politisée (quand les choix techniques s’avèrent étrangers aux règles de la représentation politique et au jeu des coalitions décisionnelles).

Le mélange correct est donc un problème qui concerne tous les systèmes de plan, en particulier ceux qui s’adressent aux situations innovatrices (où la “puissance” publique opère un transfert de responsabilité politique vers des sujets privés); ces dernières étant des situations de mobilisation “des acteurs publics et privés, dans le cadre d’une action conjointe, visant des objets de négociation jugés réalisables dans une zone spécifique” (Crosta 1991).

Retour de la politique?

Le manque d’efficacité est un reproche typiquement libéral: la vague libériste voudrait étendre au plan d’urbanisme la flexibilité, la spécialisation, la réduction des délais, la mobilité dans l’espace, les caractères de la production industrielle plus moderne (⁴). Le marché remplacerait la formule étatique classique, qui associait technique et politique dans l’action publique, par le recours aux forces du marché: deréglementation et dépolitisation, donc, progresseraient ensemble. Ce remarque a été justement inversé (Crosta 1991): au contraire, le retour de la politique affecterait les entreprises privées elles-mêmes.

Les nouvelles expériences en cours au niveau local, à Rome comme ailleurs, paraissent suivre pour le moment ce second modèle: la sortie du blocage est suivie de l’extension des règles publiques et de l’approbation de programmes politiques. La réforme a donné aux maires un surplus de légitimité et d’efficacité par rapport au niveau institutionnel central: en effet, le “tournant” vers la deuxième République est encore loin de l’accomplissement. D’autre part, les procédures dans le domaine de l’urbanisme n’ont pas changé: le changement s’opère donc dans le cadre législatif et administratif connu, sans autre nouveauté que le recours aux outils d’”autocoordination” au niveau local pour avancer les réformes que l’état ou les Régions tardent à introduire. Ces changements semblent préceder une “ré-orientation” des politiques urbaines et de la culture politique locale.(Perulli 1994).

Jusqu’à aujourd’hui, le plan général d’urbanisme, jugé inadéquat du point de vue technique et par rapport à la séquence temporelle, était contourné par les projets d’aires ou grâce aux grands travaux publics (approuvés par des procédures spéciales). Maintenant qu’on a annoncé de nouveaux plans pour des villes importantes (Milan, Catane, Palerme, Bologne, Vincenza) on n’assistera pas à l’exhumation du vieil outillage. Car “the era of the grand plan has passed” (comme on le récite à la London Docklands Development Corporation), les villes nécessitent un programme qui soit” un programme politique, qui puisse définir avec clarté les buts, les objectifs, les secteurs et les lieux où on désire intervenir” (Folin 1990).

Un tel programme est l’objet, en ce moment, d’une sorte d’”autoréforme” locale (Cremaschi 1994b): au-delà des expérimentations en cours (plan directeur, pacte pour le developpement local, projet d’aire, etc.), l’adjectif commun à chacune est “stratégique” (⁵), c’est-à-dire la thématique du rapport entre les nombreux sujets et les raisons diverses (publiques et privées) (⁶).

Ouvrages cités

Bellicini L., 1991, a cura di, La costruzione della città europea negli anni ‘80, Roma, Credito Fondiario.

Cremaschi, M., 1991, “Urbanistica a bassa intensità: il caso di Roma”, in L. Bellicini, cit.

Cremaschi M., 1994a, “L’organizzazione territoriale dell’area romana. Dinamiche e rappresentazioni degli anni Ottanta”, in A. Fubini, a cura di, I problemi delle grandi aree metropolitane, F. Angeli.

Cremaschi M., 1994b, “La denazionalizzazione del problema abitativo”, Urbanistica 102

Crosta P.L., 1990, “La politica urbanistica”, in B. Dente, a cura di, Le politiche pubbliche in Italia, il Mulino, Bologna

Crosta P.L., 1991, “Politiche urbanistiche, nuovi attori e trasformazione della città”, in L. Bellicini, cit.

de Lara Ph., “Les langages de l’état”, in Le futur de l’état, convegno del Ministère del l’Equipement-PCA, Paris, 17 feb. 1992.

Folin M., 1990, Il piano che è fallito, MicroMega, 1

Martinotti G., Vicari S., 1994, “La formazione del piano regolatore generale”, in AA.VV., Le decisioni di opera pubblica e di urbanistica nelle città,. Archivio Isap, Nuova Serie, 7, Giuffré, Milano

Merloni F., Santantonio V., Torchia L., 1988, Le funzioni del governo locale in Italia, Milano, Giuffré.

Muller P., 1990, Les politiques pubbliques, Puf, Paris

Perulli P., 1994, “La costruzione delle nuove politiche urbane”, in Casabella, pp. 23 e ss.

Seronde Babonaux A.M., 1980, De l’Urbs à la ville: Rome. Croissance d’une capitale, Edisud, Aix en Provence, (tr. it. 1983)

SPS, 1991, 8° Rapporto sullo stato dei poteri locali, Roma.

Thœnig J.-C., 1985, “L’analyse des politiques publiques”, in M. Grawitz, J. Leca, Traité de science politique, t. IV, Puf, Paris

Tocci W., 1993, Roma, che ne facciamo, Editori Riuniti, Roma.

Verpraet G., 1994, “Plans et projets en horizon flexible, trajectoire Franco-Italiennes”, en Recherches sur le projet et les concepteurs, Ministère du Logement-Pca, Paris (Actes du séminaire Euro-conception, Paris, 28-29 sept. 1993