La questione dell’apprendimento e della trasposizione delle politiche è al centro di questo saggio (Fabbrini 2003). E’ una questione cruciale nello sviluppo delle politiche urbane (Cremaschi 2003), in particolare in paesi come l’Italia dove il confronto tra riqualificazione edilizia, rinnovo urbano e sostegno sociale è acceso e non sempre pacifico (Tosi 2000).

Si può dunque generalizzare un’osservazione che venne fatta alla fine degli anni ’80 sulle politiche di quartiere in Francia. Cominciano ad essere verificate in diversi paesi le premesse (Gaudin 1990) che contraddistinguono la costituzione di un campo di politiche distinto. Tra queste si constata:

• la congiunzione di settori dell’azione pubblica fino allora distinti, in particolare quelli relativi alla casa (politica che ha fatto la storia delle città europee durante il boom economico che viene così riassunta in un nuovo contesto) e all’azione sociale e forse, aggiungeremmo oggi, allo sviluppo locale;

• lo spostamento di attenzione dalle politiche di settore alle politiche d’area, rivolte cioè a territori e località specifici, ancorché potenzialmente di scala diversa; volendo generalizzare, si tratta di politiche che trattano più il contesto delle funzioni;

• l’investitura politica o la formazione di un distinto centro –un ministero per la città come in Francia; un assessorato alle periferie come a Roma e in altre città italiane- capace di autonoma decisione sulle azioni integrate.

Come vedremo, nella esperienza del comune di Roma si osserva la costruzione di un centro simile, a partire da un problema sociale inizialmente definito come la riqualificazione della ‘periferia’ che, progressivamente, per errori e sperimentazioni, assume una varietà di nuovi riferimenti e riformulazioni.

Rigenerazione urbana o riqualificazione edilizia?

Come è noto, negli ultimi anni l’Unione Europea si è attivata sulla questione urbana più di quanto previsto dalle attribuzioni formali dei trattati (Cremaschi 2005). Soprattutto, ha insistito sul legame tra politiche settoriali e questione urbana (Padovani 2002): per esempio, ha riformulato parte della politica ambientale in politica dell’ambiente urbano; di quella per lo sviluppo economico in sviluppo locale… Viceversa, la lobby delle città ha esercitato una discreta influenza sul policy making dell’Unione, anche perché i processi di sviluppo locale hanno accentuato il ruolo degli ‘attori’ (città o di regioni) che riescono a rappresentare nel loro insieme dei territori (Le Galès 2002).

Va sottolineato, però, che tra l’esperienza europea e quella italiana, e di conseguenza quella di Roma, si verificano alcune importanti differenze.

In particolare, la riqualificazione urbana diventa un tema importante in Europa al seguito della manifestazione della crisi urbana negli anni Settanta, esito peraltro di vicende drammatiche e conflittuali ben più vaste. La crisi urbana conduce addirittura, secondo certi osservatori (Donzelot 2006), ad una “frattura” del corpo sociale delle società avanzate, segnate in particolare dal sovrapporsi di effetti negativi dell’evoluzione demografica, da questioni culturali e immigratorie e dalla nuova disoccupazione emergente. In questa prospettiva, le politiche urbane sono giustificate dal timore che la frattura sociale e i processi di esclusione si concentrino nello spazio, e costituiscano delle énclaves socialmente stigmatizzate.

Per caratterizzare approcci diversi alle politiche della riqualificazione urbana (Cremaschi 2003), si può proporre, con una forte schematizzazione, l’immagine dell’Europa divisa in due parti, distinte da: modelli di welfare diversi; fenomeni di esclusione e soprattutto di immigrazione incomparabili; una struttura della marginalità territoriale puntiforme e urbana da un lato, estesa e regionale dall’altro; un diverso ruolo degli enti locali; infine, una miscela storicamente diversa di politiche sociali e urbanistiche.

Da un lato, Francia, Inghilterra, Olanda, paesi centralizzati e con un’immigrazione ex coloniale integrata nello statuto di cittadinanza, sono i paesi pilota dell’orientamento sociale. In questi paesi, il dinamismo delle realtà locali (trend peraltro presente, sia pur in modo diverso, in tutti i paesi europei) ha portato a iniziative strategiche di sviluppo economico e fondiario. Inoltre, le politiche nazionali di riforma strutturale dell’impiego hanno avuto una velocità maggiore e, sia pur in modo molto differenziato, hanno dimostrato la loro efficacia nell’arco degli ultimi vent’anni, quantomeno stabilizzando le situazioni di maggior emarginazione. Nell’accezione qui diffusa, le politiche di rigenerazione urbana indicano non tanto un ambito (la città); e neanche un tipo di operazione (la riqualificazione, piuttosto che la costruzione); quanto una modalità d’azione pubblica innovativa. Sono politiche, al tempo stesso, sociali e di miglioramento dell’ambiente fisico, nelle quali è ben chiaro e necessario l’incontro con l’azione sociale, con le sue strutture assistenziali pubbliche locali, volontarie e centrali (spesso dipendenti da settori diversi della amministrazione). Con queste premesse, nei paesi del Nord Europa vennero identificate alcune idealtipi di segregazione territoriale con corrispondenti di esclusione: i quartieri dove si concentra l’immigrazione, il più delle volte (a non solo) in edilizia sociale costruita nel secondo dopoguerra; le vaste aree urbane abbandonate dopo i profondi rimaneggiamenti dell’economia negli anni ‘80 (in particolare le zone di prima industrializzazione, i bacini minerari, le aree dipendenti da industrie di base; più recentemente, intere regioni dell’Est Europa); infine, i settori di centro città colonizzati dalle nuove popolazioni immigrate e povere.

Dall’altro lato, Italia, Spagna e Germania, paesi dove le azioni locali hanno una tradizione di intervento sulla edilizia, paesi tradizionalmente decentrati con vivaci tradizioni ‘localiste’ (pur con differenti modelli, federalisti o regionalistici). L’immigrazione è più recente e comunque è meno non integrata nello statuto di cittadinanza e nel welfare. In questi paesi, appaiono fenomenologie del disagio territoriale specifiche dipendenti dal modello territoriale di sviluppo di ciascuna economia (caratterizzato comunque da forte disparità regionali e da città diffuse), come iniziano ad evidenziare anche i sempre più frequenti confronti internazionali patrocinati dall’Unione Europea. Inoltre, le politiche del lavoro e dei diritti sono meno flessibili. Infine, gli enti locali possiedono una consolidata capacità operativa nel campo della riqualificazione edilizia.

Gli ideal tipi territoriali del Nord Europa -pur ripresi dai manuali dell’Unione Europea- mal si adattano alla realtà dei paesi del Sud Europa, e dell’Italia tra questi. La trasposizione dell’approccio di Urban incontra infatti una decisa riformulazione, sia per la diversità dei riferimenti territoriali, che per il focus tradizionale dei comuni italiani a intervenire sugli aspetti edilizi. Tra modelli europei e modelli italiani c’è dunque un gioco di adattamento, apprendimento e travisamenti che rendono la vicenda della trasposizione di indubbio interesse (Tedesco 2003).

I due gruppi di paesi si caratterizzano dunque per orientamenti diversi, quelli del Nord alla rigenerazione urbana; quelli del Sud alla riqualificazione. Tra i due modelli c’è una differenza maggiore di quella che riguarda l’oggetto di applicazione o il metodo. La differenza è soprattutto relativa al contesto: i primi, esperimentano anticipatamente una crisi occupazionale dovuta al decentramento produttivo con esiti sociali dirompenti, che paesi come l’Italia –per una serie di ragioni complesse- hanno stemperato nel corso dei successivi decenni, e mediato con numerose politiche di sostegno.

Quattro regimi urbani

Spesso Roma è stata rappresentata –e con buone ragioni- come una metropoli arretrata, divisa ed eterodipendente (Ferrarotti 1970). Ci sono oggi alcuni argomenti nuovi per ritenere invecchiata la rappresentazione. Fintantoché la crescita di ricchezza e lo sviluppo della società dipendevano dall’industria, la posizione di Roma era segnata. Non a caso è stato sottolineato di recente che il costo sociale della deindustrializzazione è stato più elevato per le metropoli del Nord Europa (²). Dopo la stagione industriale, le posizioni ai posti di partenza mutano, ed altri fattori condizionano il cosiddetto “posizionamento strategico” delle città. Sia pur rapidamente, occorre distinguere le diverse fasi di sviluppo della città, e i diversi ‘regimi’ di sviluppo che l’hanno caratterizzata (Cremaschi 1990).

Nel primo regime urbano del dopoguerra, un forte “blocco edilizio” sostenuto da una maggioranza di destra ha fomentato la “macchina dello sviluppo” urbano. Il malfunzionamento della città ha avuto radici robuste nella crescita distorta degli anni Cinquanta, della città e della sua economia. Si tratta di un’espansione basata sul direzionale di stato e sulla edilizia, favorita dal boom economico che avviene nel Nord industriale. La crescita oppone sia classi che geografie: il centro, la borghesia dei rentiers e dei burocrati; agli operai e gli impiegati delle periferie. Conseguenti effetti saranno la diffusione degli uffici nei quartieri residenziali, l’emergenza abitativa degli anni Settanta, l’espansione urbana e la conseguente congestione della mobilità.

Il secondo regime “progressista”, a partire da metà anni Settanta, ha operato sulla creazione di attrezzature e servizi pubblici per compensare e ridurre la distanza tra le “due città” venutesi a creare nel periodo precedente. La “crisi” urbana degli anni Settanta è stata una conseguenza della crisi di consenso del blocco politico precedente, e della crescita dualista minata da enormi scompensi sociali. Questi aspetti furono drammaticamente evidenziati dal cambiamento di clima morale e politico di metà anni Settanta. In campo urbanistico, attrezzature di quartiere e servizi sociali hanno contribuito a far fronte alla crisi del sistema di regolazione dei mercati locali. Le politiche redistributive furono seguite con grande entusiasmo per dieci anni, rinnovano profondamente l’azione pubblica, ma non riuscirono a risolvere i problemi strutturali della città. I quartieri periferici si erano già riorganizzati, i bisogni e le gerarchie erano cambiati. I servizi che furono realizzati allora, secondo i destinatari, arrivarono “troppo tardi”: in uno slogan, l’autobus pubblico arriva quando tutti si muovono in auto. La città divisa del dopoguerra cede il passo a dei ‘nuovi luoghi’ tutti da interpretare (Comune 1999). Ne è un emblema la tardiva realizzazione del gigantesco quartiere ultraperiferico di Tor Bella Monaca, 80 mila abitanti in prevalenza in alloggi pubblici, che sigla il fallimento delle politiche volte a contrastare l’espulsione del ceti popolari dalle aree centrali e la crisi degli alloggi. Pochi anni dopo, il quartiere sarà già in crisi, e oggetto dell’Urban di Roma (Panebianco 2004).

A metà anni Ottanta si cambia ancora registro, il governo urbano torna ad una coalizione centrista che pare insistere sullo sviluppo, ma in un clima mutato e più conflittuale (Cremaschi 1994). Al centro della riflessione strategica viene posto la funzione di capitale, e si rivendicano contributi da parte dello stato per il funzionamento della città. Viene definito un programma denominato ‘Roma Capitale’ che ridefinisce le strategie della città intorno alle funzioni di capitale. Il direzionale, la ricerca e la cultura -fino allora trattati da elementi parassitari- venivano rivalutati. Una legge speciale finanziò delle infrastrutture da realizzare con procedure accelerate, in particolare intorno al cosiddetto Sistema direzionale orientale (Sdo). Il programma consolidò la convinzione che la trasformazione della città andasse corretta con grandi operazioni fondiarie, in grado di generare il surplus adeguato a reggere il costo delle carenti attrezzature urbane (treni, metro, ecc.). Le grandi imprese pubbliche, in pieno spirito neocorporativo, si candidavano a realizzare le opere. L’esiguità delle risorse, la genericità della gestione, la successiva crisi di ‘tangentopoli’, hanno fatto fallire quello schema: a parte poche realizzazioni nel campo dei beni culturali, nessun gran progetto è stato realizzato.

A partire dal ’93, con la crisi della prima Repubblica e l’elezione diretta del sindaco, la città si trova quasi per caso una maggioranza di centro-sinistra. Nello spirito della allora recente legge sulle Autonomie locali, si lavorò efficacemente sul decentramento funzionale e la riorganizzazione tecnico-istituzionale della città. Si può schematizzare l’ispirazione di queste idee nel modo seguente: re-distribuire e decentrare l’azione pubblica verso la periferia; agire su progetti strategici relativi a grandi settori urbani e funzionali. Con ogni evidenza era una linea d’azione diversa da quello posta a sostegno dello Sdo, che genera in seguito i piani di riqualificazione delle periferie. La strategia che puntava a migliorare la gestione ordinaria si accompagna rapidamente con una seconda, quando diviene chiaro che l’area metropolitana non sarebbe stata realizzata. Si cerca allora di utilizzare la preparazione del Giubileo del 2000 per veicolare la realizzazione di opere pubbliche. Rispetto alle linee di azione precedenti, le decisioni relative al Giubileo (e poi alla sfortunata proposta di Olimpiadi nel 2004) appaiono solo parzialmente innovative: nello spirito, riprendono la prospettiva di Roma Capitale; nei contenuti, adottano progetti elaborati in precedenza. Per questa via, sono ricostruiti –non senza discussioni politiche anche importanti- i rapporti con il mondo delle costruzioni e con i settori emergenti della economia terziaria (informatica, comunicazioni, televisione) nel frattempo per lo più privatizzati (³). La formula che racchiuderà in seguito, nel nuovo piano regolatore, questa doppia aspirazione, sarà l’idea del policentrismo. La città cresce, ma per poli di sviluppo, una parte dei quali è collocata nelle periferie metropolitane (fig. 1), anche non prossime e diverse dai tradizionali centri di potere e rappresentanza politica.

La “periferia” a Roma

Per sottolineare la complessità dei problemi di Roma, il comune ha l’abitudine di ricordare che la città è la più vasta per superficie (grande da sola come le altre 10 maggiori città), e la più popolosa in Italia (ma non delle aree metropolitane di Milano e Napoli). In effetti, ancorché di taglia media per una città europea (circa 2,6 milioni di abitanti), occupa all’incirca la stessa superficie del Greater London Council. Una grande parte del territorio comunale è però agricolo, o costiero; solo una parte limitata è urbanizzata. Inoltre, l’area di influenza metropolitana e il numero dei comuni coinvolti sono relativamente limitati e la stessa regione Lazio è relativamente piccola.

Nonostante che queste caratteristiche –estensione, varietà, bassa densità- lo rendano simile al territorio di una piccola regione, i poteri dell’amministrazione di Roma sono uguali a quelli di qualsiasi altro comune italiano, con il limite dunque della relativa debolezza rispetto ad altri governi metropolitani europei, da un lato; e il vantaggio, dall’altro, della unitarietà di indirizzo per l’insieme della città, condizione quest’ultima che non ha eguali in altri ambiti metropolitani in Italia.

Dal punto di vista della geografia sociale della città, va poi ricordato che la struttura di Roma è fortemente articolata per reddito e ceto sociale. Questo non è sempre stato vero: la città storica, che coincide con l’attuale area monumentale centrale, ha ospitato dal Medioevo classi sociali diverse, la cui espulsione dal centro è iniziata durante l’epoca fascista. Proprio le demolizioni per il risanamento dei quartieri centrali hanno portato alla edificazione delle ‘borgate’ periferiche.

Le borgate sono un caratteristico modo di sviluppo delle periferie di Roma. Queste sono state a lungo “i quartieri operai di una città non operaia” (Berlinguer, Della Seta 1976), costruiti lungo le vie consolari che collegano a raggiera il centro della città con il resto d’Italia. Accanto a questi nuclei che ospitavano gli espulsi dalle aree demolite nel centro storico nei programmi di risanamento urbano (avvenuti da fine ‘800 a tutto il regime fascista), sono stati realizzati progressivamente altri nuclei informali, edifici autopromossi o baracche illegali che ospitano la gran massa dei poveri espulsi dalle campagne del Sud. In tutta la prima metà del ‘900 e fino agli Sessanta, questa massa di persone incrementa la popolazione di Roma, in una tipica growth-machine, un modello di crescita basato sull’espansione edilizia.

La struttura concentrica della città è utile anche a riassumere i caratteri della crescita demografica. Roma diventa capitale d’Italia nel 1871 e raggiunge il milione di abitanti verso gli anni ‘30; raddoppia dopo la seconda guerra mondiale e, contando anche la cintura metropolitana, cresce quasi nella stessa misura fino a metà anni ’80, epoca dalla quale resta grossomodo stabile. Nel frattempo, però, il pur vasto centro monumentale si spopola, la prima fascia composta dai quartieri della città compatta del XIX e XX secolo comincia anch’essa a perdere popolazione. Acquista sempre più peso invece la cintura esterna, composta da quartieri periferici e dalle vecchie borgate: questa assorbe infatti un quarto degli incrementi fino agli ’50, ma già più della metà in seguito. Dopo gli anni ’80. è l’unico segmento che continua a crescere, mentre tutti gli altri perdono popolazione.

Ma sarebbe improprio considerare tutta questa area come periferica. Il significato di periferia va limitato ad una fase storica (il ‘900) e ad un modello economico e sociale (le società “fordiste” occidentali) e tenuto distinto dai processi di inurbamento globali, e dai processi di diffusione residenziale e urbana che caratterizzano l’epoca più recente. La periferia individua dunque la condizione di aree urbane realizzate per dare accesso all’abitazione ai nuovi occupati dell’epoca del boom economico. A Roma questo avvenne attraverso le borgate pubbliche e, successivamente e intorno a queste, attraverso la costruzione informale e spesso abusiva di abitazioni indipendenti.

Ma prima di considerare borgate e periferia come un problema, occorre ricordare che allora risultarono la soluzione: quella periferia era il risultato del processo di costruzione della città in una fase contraddittoria di sviluppo. In seguito, tra gli anni cinquanta e i settanta, la periferia si è fatta lentamente città, attraverso processi di inclusione che hanno segnato la storia politica oltre che urbanistica della città. Roma si distingue da altre metropoli anche per questo processo di integrazione sociale, che ha segnato la radicata cultura popolare diventata, grazie al neorealismo cinematografico, il manifesto dell’epoca.

Le vicende politiche e storiche di Roma, la forte conflittualità e la natura stessa dei processi migratori verso la capitale, l’hanno dunque costituita come un crogiolo di identità sociali e politiche. Le origini, ormai consacrate nella letteratura e nel mito, della periferia romana (Ferrarotti 1970), narrano la storia di una città che costruisce la sua cittadinanza nell’esperienza concreta e usurante del lavoro edile, della costruzione dei quartieri e delle battaglie politiche.

La narrazione di queste vicende urbane viene elaborata in due direzioni: prima la città ‘divisa’; la città ‘policentrica’ in seguito.

La città divisa riflette la situazione amara del dopoguerra. L’esito della straordinaria crescita dell’epoca è la costituzione di una città divisa per cerchi concentrici: solidamente borghese al centro (che progressivamente viene sostituita dalla città turistica e da quella politica); con una prima corona di quartieri otto-novecenteschi per la media e piccola borghesia; circondata da una vasta periferia popolare, in particolare nei settori Sud ed Est. Il centro direzionale dell’Eur e alcuni quartieri agiati in posizioni suburbana costituiscono alcune rilevanti eccezioni a questo modello. Gli insediamenti abusivi e le borgate, all’interno della città di Roma, sono il risultato di uno sviluppo urbanistico incontrollato restano a lungo privi delle infrastrutture primarie e secondarie. La mancanza di servizi, l’abusivismo edilizio, la costruzione a macchia d’olio si manifestano in tutta la loro gravità. Il Comune aveva già provveduto nel primo piano regolatore del 1962 alla prima perimetrazione delle aree abusive. Negli anni Settanta si inizia a definire per ciascuna un piano di dettaglio per il recupero urbanistico, che troveranno però progressiva attuazione solo alla fine degli anni Novanta. I problemi di povertà e disagio sono tutt’altro che spariti, anche se si tende a dimenticarli (Sgritta 1992); casomai, assumono forme nuove che richiedono un’attenzione diversa e rinnovata (Regione 2000; Caudo 2006).

La più recente immagine della città policentrica, al centro del recente piano regolatore, prende atto di una situazione nuova (Aa.Vv. 2001). Alla fine degli anni Novanta, metà della popolazione dell’area romana vive intorno o fuori dell’anello viario periferico (il Grande raccordo anulare), una quota destinata probabilmente a salire (tab. 1). Nel frattempo però tutti i maggiori investimenti pubblici (ferro, direzionale, grandi progetti urbani) si sono concentrati nel cuore della città consolidata (entro la cerchia della ferrovia). Si ripropone in questo clima l’ipotesi organizzativa del ‘mosaico’ urbano, che reinterpreta il problema delle periferie e gli approcci delle politiche. Non solo lo sviluppo edilizio, si sostiene, ma anche grandi attrezzature di qualità devono essere portate in ‘periferia’. A questo fine, le nuove politiche urbane e la pianificazione urbanistica riacquistano un nuovo punto di intersezione.

Tab. 1

Dinamiche demografiche e insediative di Roma

Fonte: elaborazione su censimenti nazionali

Una fase sperimentale recente

Gli obiettivi della riqualificazione urbana a Roma mettono a fuoco questa particolare situazione e sono dunque diversi da quelli prevalenti nel Nord Europa. Per esempio, pur non mancando ‘quartieri in crisi’, emblematici e noti da tempo, dove si concentrano problemi sociali (Magatti 2007), come Corviale (Comune 2004) e Tor Bella Monaca (Comune 1999), i problemi principali riguardano la realizzazione di infrastrutture e servizi, anche ricorrendo alla partecipazione finanziaria dei residenti o di imprese disposte a investire in periferia.

Questo modo di assumere il problema delle periferie nelle politiche della città ha dei pregi e dei difetti. Da un lato, evidenza la carenza di servizi pubblici e conduce a una maggiore attenzione verso bisogni sociali fino allora dimenticati. Dall’altro, si tende ad assumere questi problemi dentro un quadro tecnico limitato alla produzione di opere (pur necessarie) come strade, fogne, edifici pubblici…

In effetti si constatano combinazioni differenti e risultanti altrettanto diversi a secondo se si privilegia il lato fisico o il lato sociale dell’intervento. In linea di principio, l’obiettivo della riqualificazione urbana combina aspetti di tutte e due. Nella pratica, si possono distinguere diverse modalità di combinazione

Nella tab. 2 sono stati esemplificati quattro possibili combinazioni delle esperienze e degli strumenti elaborati a Roma, distinguendoli a seconda del tipo di intervento sull’edilizia e sulla popolazione. E’ una distinzione schematica, ma utile a qualificare come sia evoluto nel tempo l’intervento sulla città.

La prima casella individua il classico intervento di risanamento ottocentesco, protrattosi a Roma per tutta la prima metà del ‘900. In questo caso, sia la popolazione che l’edilizia sono vittime del ‘piccone demolitore’. Come detto, proprio la deportazione degli abitanti delle aree ‘sventrate’ nel centro storico diede origine alle borgate storiche.

Mentre le demolizione è tornata recentemente un tema di attualità (Di Palma 2007), non si applica più sulla medesima scala. Nei quartieri storici e in quelli operai centrali, gli interventi tendono a muoversi dalla casella a) a quella b). Continua cioè la sostituzione della popolazione, ma si recupera l’habitat storico (⁴).

Nel corso degli anni Novanta sono stati introdotti in Italia numerosi strumenti programmatici che hanno in comune alcuni degli aspetti già incontrati nelle politiche di riqualificazione urbana di stampo europeo. Nella casella c) sono riportati gli strumenti, brevemente descritti in seguito, che hanno consentito di affrontare il carattere specifico dei problemi della riqualificazione a Roma. Il limite comune a questi strumenti, comunque, è un orientamento prevalente allo spazio fisico, sebbene in più di un caso l’esigenza della riqualificazione è stata integrata in un ampio obbiettivo sociale. Questo è il caso dell’ultima casella, dove rientrano il programma Urban ed alcuni programmi sperimentali. Non c’è dubbio che la maggior attività svolta dal comune ricada nella casella della riqualificazione, dove si assiste peraltro ad un progressivo affinamento della strumentazione.

Tab. 2

Modelli di Riqualificazione

L’elenco delle successive revisioni dei programmi e delle azioni diretti all’obbiettivo della riqualificazione urbana non è breve: vi figurano –in una sequenza chiaramente evolutiva e di crescente complessità- i Programmi integrati (che a Roma prenderanno anche la sigla di Print), i Programmi di recupero urbano (Pru), i Programmi di riqualificazione urbana (Priu) e i Contratti di quartiere. Si tratta spesso di iniziative modeste, rivolte soltanto a un settore o un quartiere, e con finalità non molto estese: solitamente lo scopo è promuovere la riqualificazione edilizia e infrastrutturale di un certo ambito. Ma spesso tali iniziative sono andate estendendosi, in particolare con implicazioni nel campo delle tecnologie ambientali, della partecipazione (Allegretti 2004) e del sostegno sociale.

Il Progetto Urbano, introdotto dal Programma degli interventi per Roma Capitale e implementato dal Nuovo PRG, è uno strumento flessibile di pianificazione che verifica il grado di trasformabilità di una parte di città, nonché la sua capacità di accogliere nuovi interventi e nuovi pesi di funzioni e attività. Il PU individua i diversi strumenti urbanistici attuativi e i le opere pubbliche necessarie. La riqualificazione promossa dai PU è ad ampio spettro, e prevede interventi sia di nuova edificazione che di recupero (Risorse 2007). Inoltre, sperimenta partenariato pubblico/privato e promuove l’adesione al programma da parte degli abitanti

Infine, il Comune di Roma sta sperimentando forme di auto-promozione del territorio (⁵) attraverso l’attuazione di comparti urbanistici nell’ambito dei piani particolareggiati per le zone abusive. In queste aree, la progettazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria è affidata ai privati riuniti e organizzati in consorzi. Il Comune si occupa di pianificazione e realizzazione di servizi, attrezzature e infrastrutture; i cittadini –attraverso i consorzi di auto-recupero- realizzano le opere pubbliche invece di versare gli oneri concessori dovuti per la costruzione di nuovi alloggi. Un altro esempio ancora, è costituito dal programma sull’“Autorecupero a fini residenziali”, tra le forme che il Comune di Roma sta sperimentando per la realizzazione di alloggi da adibire ad edilizia residenziale pubblica, riconvertendo immobili del patrimonio edilizio pubblico. Gli 11 interventi finora promossi hanno investito 13 milioni di euro, di cui il 20% delle cooperative, e recuperato 182 alloggi. Il Comune redige un progetto preliminare nel quale sono ipotizzate soluzioni distributive adeguate per la trasformazione in residenza dell’immobile prescelto. Il Comune finanzia il recupero dell’edificio e delle parti comuni; per gli alloggi, si invitano tramite un bando cooperative di autorecupero o di autocostruzione a presentare un progetto esecutivo e un’offerta economica.

Scheda 1

L’uso degli strumenti di riqualificazione a Roma

I PRIU (art. 2 legge 179/92) sono piani attuativi e consistono in un insieme sistematico e coordinato di interventi pubblici e privati, realizzati in regime di convenzione. I PRIU possono riguardare qualunque parte ritenuta strategica dal Comune (ad es. aree dismesse e fabbricati), e devono essere cofinanziati da soggetti privati. I 5 PRIU di Roma riguardano 5 municipi e 190.000 abitanti. Investono 109 milioni di Euro di fondi totali, di cui 65 di privati e 43 del Ministero: Si attuano attraverso 29 convenzioni private e 48 opere pubbliche. L’Obiettivo dei programmi è la riqualificazione di aree degradate o dismesse attraverso nuovi servizi pubblici, spazi verdi e la promozione di azioni produttive e terziarie di livello elevato. I PRIU prevedono interventi sull’edilizia residenziale e non, che mirano al miglioramento della qualità della vita nelle aree in oggetto, innescando processi virtuosi di riqualificazione.

I PRU (art. 11 legge 493/93) sono uno strumento simile al precedente ma pensato per i quartieri degradati di proprietà pubblica, nonché le aree contigue . Gli 11 PRU di Roma riguardano 9 Municipi e 440.000 abitanti; prevedono la realizzazione di 126 interventi privati da convenzionare, e di circa 350 opere pubbliche. Il recupero di quartieri di edilizia economica e popolare avviene attraverso la ristrutturazione e la manutenzione edilizia, il potenziamento dei servizi. le opere e la manutenzione delle case popolari sono finanziate da fondi pubblici con la partecipazione finanziaria di soggetti privati. Per incentivare l’intervento dei privati i Comuni potevano approvare varianti urbanistiche con procedure più veloci di quelle ordinarie, purché garantiscano che il maggior valore attribuito all’area dalla variante sia compensato dalla costruzione da parte del soggetto privato di un’opera pubblica di valore superiore.

I PRINT sono piani urbanistici attuativi finalizzati al recupero di aree urbane degradate anche tramite nuova edificazione, e fanno seguito alle esperienze di recupero delle borgate. Il Comune li promuove ma la presentazione delle proposte è lasciata a consorzi di soggetti pubblici e privati. L’amministrazione comunale, in collaborazione con i Municipi predispone uno schema d’assetto che individua obiettivi e indirizzi e le opere pubbliche prioritarie. I 162 PRINT di Roma riguardano 16 Municipi e più di 1 milione di abitanti. A parte 5 interventi nella città consolidata, 81 riguardano le periferie e 76 le aree produttive.

I CdQ riguardano i quartieri pubblici e sono finalizzati a incrementare la qualità della vita e a rifunzionalizzare gli spazi pubblici. Oltre al recupero degli edifici e degli spazi aperti, dedicano particolare attenzione agli aspetti di sostenibilità ambientale. Sono programmi in parte sperimentali, promuovono la partecipazione degli abitanti e perseguono obiettivi di qualità sia edilizia che urbana.

Apprendere

Quali sono gli aspetti da segnalare di tutte queste esperienze?

In primo luogo, il numero delle azioni locali è in continua, regolare crescita: in un certo senso, la formula appare efficace e si replica in settori funzionali e ambiti geografici diversi. In meno di 15 anni, sono stati redatti e approvati circa 300 strumenti di riqualificazione urbana ed edilizia, pur appartenenti alle diverse ‘famiglie’ appena descritte. Questi programmi promettono nel loro insieme un vasto investimento di risorse pubbliche, e mettono in moto investimenti privati in elevata misura.

In secondo luogo, nel processo di crescita quantitativa abbiamo anche segnalato una diversificazione qualitativa degli strumenti. I primi, sono stati pensati come strumenti attuativi urbanistici, chiaramente orientati da un’intenzionalità tecnicista. Il loro primo problema era il disegno e la realizzazione di infrastrutture, per quanto in un’ottica profondamente ridistribuita e orientata alla giustizia sociale. Solo in seguito si sono aggiunti significati nuovi, e problematiche più vaste, legate alla inserzione sociale e allo sviluppo delle economie locale e delle possibilità occupazionali. Infine, nel corso della attuazione di questi programmi, è stato raggiunto un certo grado di cooperazione tra amministrazione, proprietari dei terreni e attori locali.

In terzo luogo, il grado di coinvolgimento del territorio è diseguale, e non è facilmente riconoscibile una distinta logica territoriale delle iniziative di riqualificazione. Piuttosto, la scelta di intervenire in certe aree e su certi problemi sembra risultare dalla combinazione di fattori diversi, e dalla presenza di alcuni requisiti che proviamo a sintetizzare come segue:

• le iniziative di riqualificazione investono su parti significative delle aree urbane, con l’avvertenza che la gamma di situazioni è profondamente differenziata città per città, come pure il range dei problemi che si vuole affrontare. Come è detto, a Roma il recupero funzionale delle periferie resta il precedente più significativo, e comporta quindi un’attenzione al coinvolgimento degli abitanti e degli investitori locali;

• queste iniziative operano attraverso un insieme di interventi diversi, sia materiali (progetti urbani) che immateriali; interventi che non sono pensati come autonomi o autosufficienti, ma sono intenzionalmente integrati ed equilibrati. Nel migliore dei casi sono costituite da misure e azioni integrate; il principio dell’integrazione agisce in questo caso non solo come criterio di equilibrio nella composizione delle iniziative, ma anche come criterio di verifica rispetto all’obbiettivo dello sviluppo locale nel suo insieme. Quando questo obiettivo è interiorizzato, questa finalità si traduce nel richiedere misure finalizzate anche all’incremento della base occupazionale, nonché della qualità e nella disponibilità di opportunità sociali;

• infine, elemento connesso al precedente ma concettualmente nuovo, l’interazione con i soggetti privati sia nel finanziamento, realizzazione e “animazione imprenditoriale” delle azioni, comporta il coinvolgimento di imprenditori e soggetti locali nell’ideazione delle stesse politiche pubbliche. Questo aspetto è ovviamente problematico, e viene identificato comunemente nella creazione di partnership di matrice britannica. Nella esperienza romana si verifica come in realtà esistano gradi diversi di questo coinvolgimento, con una vasta gamma di significati.

In definitiva, occorre riconoscere che la logica territoriale dei programmi di riqualificazione non è sempre chiara, anzi è piuttosto il risultato di questa crescita tumultuosa che non un intenzione programmata. C’è da chiedersi, alla luce delle più recenti riflessione sulla pianificazione se questo sia un problema o una condizione necessaria.

Occorre anche riconoscere che la nozione di integrazione nei programmi di riqualificazione è prevalentemente funzionale, cioè la combinazione e coordinazione di interventi diversi. Già questa condizione non è poi sempre rispettata nella realizzazione; è ancora più raro il caso di programmi qualitativamente integrati. Ma la nozione di integrazione è intrigante e complicata. Per spiegarla, conviene risalire caso per caso a come si è presentata nel corso delle diverse generazioni di programmi.

Un primo esempio innovativo di integrazione si verifica con l’arrivo del Programma comunitario Urban (Palermo 2002). Quando vennero avviati i primi progetti integrati, l’inizio fu notevolmente difficile. Molte amministrazioni comunali in Italia a quell’epoca non avevano esperienza di progetti innovativi, tanto meno con la partecipazione della gente. Il processo che ne risultò, contrariamente agli sforzi dei promotori, risultò tutt’altro che metodico. Una risorsa cruciale di innovazione fu costituita dalla riserva di progetti inevasi, che nuove amministrazioni locali più vivaci hanno saputo attivare facendo leva sulla mobilitazione politica e sociale. Il Programma URBAN Tor Bella Monaca nacque con l’obiettivo di elaborare interventi di rivitalizzazione economica e sociale in quartieri degradati (Palazzo 2004), e rappresenta una delle prime occasioni per sperimentare un approccio integrato e partecipato delle politiche urbane. A Tor Bella Monaca l’obiettivo è stato quello di creare nuove opportunità di lavoro, soprattutto giovanile, attraverso la promozione d’impresa e l’auto impiego, il miglioramento delle condizioni di alcune infrastrutture, attraverso la ristrutturazione di luoghi abbandonati al degrado, la ricerca della qualità ambientale degli edifici e delle attrezzature esistenti e, soprattutto, la loro manutenzione biennale programmata. L’integrazione e l’interrelazione degli interventi urbanistici, edilizi, manutentivi, di animazione economica e sociale, ha creato nuove opportunità di lavoro migliorando le condizioni infrastrutturali del territorio (Panebianco 2002): la riqualificazione di strade e piazze, i nuovi spazi verdi attrezzati, la ricerca della qualità ambientale degli edifici e delle attrezzature esistenti, la manutenzione biennale programmata e finalizzata alle opere realizzate e la promozione di forme di partecipazione all’interno del quartiere hanno rotto “l’isolamento” creatosi nel tempo per mancanza di luoghi di aggregazione.

Nei successivi Contratti di quartiere, un piccolo passo in avanti si registra nel requisito esplicito di favorire e organizzare la partecipazione dei cittadini. A questo fine, nei casi migliori è stato istituito un Laboratorio di Quartiere, spesso con la partecipazione di associazioni volontarie. In molte di queste prime esperienze, svolte in quartieri pubblici che si sentivano spesso ‘abbandonati’ dalle isituzioni, era molto chiara la necessità di ricostruire legami di fiducia: anzi, la progettualità consisteva nel cercare soluzione creative ai conflitti. A Roma (Comune 2004), il Contratto di Quartiere “Corviale” (che disponeva di finanziamenti per 10 milioni di Euro, di cui 4 per opere pubbliche) ha consentito di realizzare due parchi, nuovi impianti sportivi al coperto, di ristrutturare il centro culturale e lo spazio gradonato all’aperto già esistente. Inoltre, sono stati recuperati degli spazi di servizio all’interno della struttura edilizia da riconvertire ad alloggi. Ha consentito soprattutto di operare con gli abitanti per la definizione delle priorità, la scelta di alcuni servizi, e per la autoorganizzazione di eventi e momenti di comunicazione importanti.

Un passaggio ancora successivo ha portato poi alla organizzazione di strumenti locali permanenti per l´accompagnamento di processi partecipati e per l´elaborazione di idee innovative. La promozione di azione innovative per l’apertura di spazi pubblici locali ha avuto come elemento di traino la costituzione di un ufficio pubblico, detto dello Sviluppo locale sostenibile partecipativo a Roma (più semplicemente delle Periferie a Torino). Roma ha puntato sulla integrazione tra progettazione tecnica e accompagnamento sociale. Il Laboratorio Territoriale a Roma e’ stato lo strumento per l´animazione delle iniziative, e la partecipazione della comunità al progetto integrato, secondo un modello che riprende le esperienze precedenti di laboratorio di quartiere nate nel corso dei conflitti sociali degli anni Settanta; ma più di questo, il Laboratorio è divenuto un “avamposto delle istituzioni”, come lo definì l’assessore responsabile, per ridurre da un lato il gap con la gente, e costruire una nuova visione dell’azione pubblica dall’altro. Rispetto alla partecipazione di quartiere, cambia la consapevolezza della azione pubblica e del carattere metropolitano delle iniziative. Non solo o non tanto sostegno alle comunità insediate per assisterle e rafforzarle, ma al contrario per “destrutturarle e ricostruire relazioni, progettare nel rispetto delle diversità un futuro comune” (Uspel 2004). L’obiettivo è rendere aperta una comunità locale che –per mille ragioni spesso valide- non esprime creatività e visione.

Conclusioni

Questa sequenza suggerisce alcune conclusioni generali sulla esperienza romana. La riqualificazione urbana è cambiata nel corso degli anni come oggetto, come procedura e come strumenti; così come pure è cambiato il suo ‘referente’, la periferia romana come la conosciamo.

Inoltre, il cambiamento è avvenuto solo in parte per effetto di disposizioni o riforme calate dall’alto, e in buona misura per la successiva ridefinizione della capacità delle istituzioni e degli attori sociali. Un grande sforzo di innovazione amministrativa è stato compiuto nel corso degli anni corrente, e si espresso in organizzazione di uffici, sedimentazione di capacità e conoscenza di modalità operative.

Infine, è indubbio che tutto il processo di promozione dei programmi di riqualificazione (nella scelta delle tecniche di partecipazione; nella promozione di laboratori, uffici speciali, urban center; nella forma di selezione, via concorsi, bandi, animazione…) presenta un certo grado di eclettismo e una buona dose di pragmaticità, condizione che appare accettabile alla luce delle successive riformulazioni del problema. In altre parole, l’amministrazione ha imparato dalla esperienza e ha riformulato le proprie intenzioni, adeguandole progressivamente a problemi nuovi o ad una percezione rinnovata dei problemi.

Se questo è stato adeguato a risolvere i problemi più gravi delle periferie di Roma, è un’altra questione (e alcuni autorevoli dubbi cominciano ad apparire anche in sede istituzionale): in ogni caso, la lettura che abbiamo compiuto ha segnalato alcuni progressi dalla originaria formulazione tecnica che, in conclusione, non ci sembrano indifferenti.

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Tra i principi delle politiche comunitarie, il policentrismo è venuto occupando spazi crescenti (CCE 1999). Con un altro ristretto gruppo di temi, a tratti eterogenei, il policentrismo sembra aver consolidato una sorta di common wisdom nel policy-making comunitario rivolto al territorio (Cremaschi 2005).

Il termine policentrismo ha un significato volutamente ambiguo (per delle rassegne: Kloosterman e Musterd 2001; BBR 2002; Waterhout et al. 2005): si presta ad usi diversi alle diverse scale geografiche, alludendo al riequilibrio territoriale e alla generazione di iniziative dal basso, da un lato; al potenziamento dei potenziali competitivi alla scala del continente dall’altro.

In linea di principio, dunque, il policentrismo sarebbe pertinente proprio perchè aperto, inconclusivo, ambiguo: consente, come altri dispositivi discorsivi delle politiche comunitarie, più di quanto definisca. Come altri ‘plastikwort’ (Migliaccio 2004, 115), è uno di quei termini che acquistano significato più per la capacità di trasmigrare che per quella di denotare; contraddistinti da un elevato grado di “astrazione, aura scientifica, popolarità, potere riduttivo, libera combinabilità, assenza di dimensione storico, geografica e sociale” (ivi) queste nozioni gettano delle reti che unificano campi di esperienza diverse, e consentono un certo grado di libertà di riformulazione tematica. Apparentemente, un’operante metafora generativa delle politiche (Cremaschi 2005).

All’atto pratico, dunque, il policentrismo ha più sfumature di significato, la cui origine è ricostruita nel prossimo paragrafo. E’ utile, in questo come in altri casi, una ricerca che, pur nella modestia dell’occasione, tracci le linee genealogiche del concetto attraverso formulazioni e pratiche. Se ne evidenziano così alcuni problemi e, un po’ contraddittoriamente con le due ispirazioni descritte in seguito, l’originale tensione esplorativa e progettuale.

Il paragrafo seguente approfondisce il primo significato possibile: un modello spaziale di equilibrio tra la concentrazione urbana e l’organizzazione in rete delle città europee; inoltre, lega la crescita urbana alla conservazione degli spazi aperti. Questo aspetto resta forse il più interessante per le ricadute sulle buone pratiche locali, ma non presenta grandi implicazioni per le politiche comunitarie.

Il terzo paragrafo esamina l’altro ingombrante significato: in questo caso, il policentrismo sembra la nozione atta a sostenere le iniziative volte a controbilanciare la regione delle capitali europee (sita a cavallo del confine franco-tedesco) e altre aree territoriali suscettibili di significativo sviluppo, limitrofe o periferiche. Un’ambizione che colloca però questa riflessione su un piano molto rischioso e pieno di tranelli.

Questo tema infatti apre al confronto con altre suggestioni, che insistono sullo sviluppo dell’intero continente, oggetto del quarto paragrafo, e affrontano questioni come la competizione globale. Su questo terreno, il policentrismo sembra destinato a restare un riferimento non conclusivo per vari motivi.

Uno di questi motivi, affrontato in seguito, riguarda la pertinenza del tema a diverse situazioni geografico insediative. Scontata la pertinenza del modello policentrico rispetto ad una classica organizzazione christalleriana, resta da chiedersi se rsulti adeguato anche per la situazione italiana. Infatti, per descrivere la configurazione territoriale italiana è stato recentemente fatto ricorso a nozioni multidimensionali come quella di ‘piattaforma’ territoriale. Senza necessariamente abbracciarle in toto, queste formule di moda (già in parte tramontate) hanno il pregio di evidenziare l’intreccio tra scale (locale e globale), e tra manifestazioni specifiche dell’azione collettiva e ambiti territoriali (per esempio, gli ex distretti ma non solo).

In conclusione, questo breve saggio esamina come si è formata una nozione complessa, e quale uso ne sia stato fatto nel dibattito teorico e nella costruzione delle politiche. Che le politiche si nutrino di rappresentazioni, e che queste mostrino di possedere vita propria, non può certo sorprendere (Cremaschi 2002); ma è pur sempre opportuno riflettere su come pratiche significative si influenzino ed evolvano, e quali spazi disegnino (e quali cancellino). L’obiettivo è mostrare quanto il dibattito sul policentrismo celi, e quanto riveli, della configurazione insediativa in una situazione di transizione, nei fenomeni e nelle rappresentazioni.

Per una genealogia

Nello Schema di Sviluppo Spaziale Europeo (SSSE: cfr. CCE 1999) il termine policentrismo costituisce parte (degli scarsi contenuti sostantivi) delle strategie politiche per lo sviluppo bilanciato, competitivo e sostenibile.

Come è noto, lo SSSE –pur avendo a sua volta dei prestigiosi antenati nel Consiglio d’Europa (Pagliettini 2005) – ha cercato di ricucire la trama dei diversi fili territoriali presenti nelle politiche di integrazione economica, infrastrutturali, regionali e, infine, nelle azioni urbane. “Le politiche di sviluppo territoriale mirano a garantire uno sviluppo equilibrato e sostenibile del territorio dell’Unione in armonia con gli obiettivi fondamentali della politica comunitaria, ovvero la coesione economica e sociale, la competitività economica basata sulla conoscenza e conforme ai principi dello sviluppo sostenibile, la conservazione della diversità delle risorse naturali e culturali”. Lo scopo è rimediare alle disparità presenti nel territorio europeo al fine di creare delle Global Integration Zone (GIZ) al di fuori del Pentagono.

Secondo una diffusa immagine sintetica, la ‘regione delle capitali’ concentra gran parte della capacità produttiva del continente. Si tratta di un ‘pentagono’ che comprende l’area a cavallo tra Londra, Parigi, Milano, Monaco e Amburgo. Lo SSSE afferma che il Pentagono ospita -su il 20% del territorio- il 40% della popolazione e il 50% del Pil europeo (CCE 1999).

La polisemia della formulazione politica –una volta approvato lo SSSE- non sfugge ai ricercatori, che prontamente osservano (Davoudi 2003) che nell’idea di policentrismo converge una doppia struttura del discorso.

Da un lato, l’idea di policentrismo è analitica: l’Europa è policentrica (almeno questo è il problema da verificare, la misura da ricercare). E infatti, un rapporto Espon –che esamineremo più avanti- ha misurato il grado e le potenzialità di “sviluppo policentrico” imputabili alle aree urbane con i migliori rating in demografia, trasporti, industria, governance e innovazione tecnologica. Assumendo che città competitive possono svilupparsi tra le più estese e più robuste, alcuni territori sono apparentemente più forti, nell’area Baltico-Scandinava, intorno al ponte dell’Øresund, e nell’arco latino da Barcellona a Montpellier, oggetto di forti investimenti statali; e forse intorno all’area Mittel-orientale di Vienna, intorno alla caduta delle frontiere. In definitiva, le regioni urbane potenzialmente di rango elevato, suscettibili di incrementare il policentrismo del continente sono poche, e con poche chance di divenire GIZ. Sono potenzialità, che dipendono da progetti, che possono sorreggere al massimo idee di organizzazione regionali.

Dall’altro lato, policentrismo è una categoria normativa: il policentrismo è buono per l’Europa. E’ stata più volte indicata l’incoerenza della scala di riferimento (in generale: Davoudi 2003 e Hall 2001; per adattamenti locali: Shaw e Sykes 2004): a livello macroterritoriale, la diversificazione delle aree di “integrazione economica globale” parrebbe una condizione prioritaria per la performance strategica ed economica dell’Unione Europea; a livello meso, invece, lo sviluppo regionale deve sostenere anche le aree periferiche per aumentare la coesione; a livello locale, infine, l’organizzazione metropolitana policentrica sembra più sostenibile e egualitaria.

Non si tratta però di obiettivi omogenei, o necessariamente paralleli. Quello che viene perseguita ad una “scala” può essere non solo diverso, ma addirittura in contraddizione con quanto viene perseguito ad un’altra. Inoltre, non è detto che queste fenomenologie siano coerenti con la stessa categoria di policentrismo, e che questa debba essere ricondotta a qualcosa di più vasto, come allude il non meno vago principio (ma per lo meno è chiaro che di principio si tratta, e non di una situazione) della coesione territoriale (Faludi 2004).

In questo caso, il policentrismo evapora in un richiamo ad una politica di riequilibrio attenta alla densa specificità del dato territoriale. Ma si perderebbe per l’appunto l’ancoraggio analitico e sostantivo.

Se si volesse mantenerlo, come sembrano ritenere in massima parte ricercatori e studiosi, si dovrebbe concludere che la categoria di policentrismo è progettuale, e come tale rinvia a contesti individuali e condizioni molto particolari. Nuove strutture policentriche potrebbero formarsi allora se le tendenze diffusive e conurbative in atto (il policentrismo analitico) fossero accompagnate da politiche infrastrutturali e di specializzazione funzionale, cioè da strategie metropolitane (che devono farsi carico di una determinata qualità del principio ‘policentrista’, non necessariamente di tutte).

Morfologie e integrazione territoriale

A seguito dell’assunzione del policentrismo a rango di spirito guida dello SSSE, un certo numero di studi si è volto a riconsiderarne le fortune e le vicende. Salvo a scoprire che certa radici della riflessione sul policentrismo sono sempre state vitali, e che questioni specifiche su forma e gerarchia dei sistemi urani si sono poste non appena storicamente è sorta la questione dello sviluppo delle città oltre alla forma storica monocentrica e delimitata (da mura).

Non sarebbe difficile –infatti- trovare ascendenze ‘dottrinarie’ importanti e legittime nella storia disciplinare dell’urbanistica. Sembra opportuno accennare brevemente a due possibili filoni: il primo che va ricondotto latamente allo sforzo di ‘pensare l’espansione’ della città storica nel farsi della prima industrializzazione; il secondo, indaga forme e processi di organizzazione del territorio una volta consumata la differenza tra città e campagna, e accolta interamente questa seconda nel modo di vita urbano.

La prima tradizione ha un preciso orientamento formale e urbano. Il piano di New York o l’Ensanche di Barcellona anticipano in fin dei conti il problema, che verrà acquisendo spessore analitico con la Scuola di Chicago, che della struttura della città estrapola un modello che esalta le differenze evolutive delle sue parti; o dagli economisti urbani che -nel secondo dopoguerra- sottolineano la varietà delle attività nella città manifatturiera del XX secolo. Come è noto, un ritorno alla declinazione morfologica avviene con i Ciam che consolidano negli urban cores i modelli di disarticolazione organicista studiati fin dagli anni ’30; e, più tardi, da Lynch e altri, che ne esaltano l’aspetto evenemenziale e percettivo.

La seconda tradizione privilegia un punto di vista regionale, non disegna l’aspetto formale, ma assegna più importanza alle relazioni tra le parti e in particolare agli aspetti dinamici. A scala regionale il policentrismo ha storiche ascendenze nel lavoro di Geddes, che coniò la parola conurbazione per descrivere l’area di crescita esterna alla metropoli, nonché socialmente ed economicamente da questa dipendente. Ma il cruciale aspetto della dinamica e della interdipendenza delle relazioni, e non del loro puro svincolarsi dal centro, diventa chiara più tardi, per esempio con l’esperienza di De Carlo sulla città regione milanese. La decentralizzazione delle attività -conseguenza del decrescente costo del suolo e del lavoro man mano che ci si allontana dai centri- è ben nota fin dagli anni Sessanta, e vede attivarsi i governi locali nelle politiche urbane. Nel frattempo, questa mole di suggerimenti culturali diversi tra loro si fa politica, con le métropoles d’équilibre pensate in Francia negli anni 60’ per contrastare la primazia di Parigi, ampiamente riprese in Italia nelle proiezioni territoriali di Progetto ’80. La presenza di politiche pubbliche a questa scala – attivate dagli stessi discorsi riconducibili al policentrismo- è un ulteriore elemento caratteristico di questa seconda riflessione.

La ricerca delle radici disciplinari rischierebbe fatalmente di cadere in una disputa accademica incapace di far uso, in questa nobile sequenza di anticipatori, delle differenze di prospettiva e di approccio teorico. Forse quello che conta sottolineare –oltre al fatto che numerosi diversi tentativi si pongono in sequenza- sono due aspetti: la diversità dei materiali descrittivi, e le epoche di svolta. Altra cosa è infatti considerare: a) la forma conurbativa, modello della espansione nella prima industrializzazione; b) la forma metropolitana, modello di integrazione nella società del benessere del dopoguerra; c) la forma data dalla dispersione, che caratterizza invece il processo (decostruito) di riarticolazione su più dimensioni degli spazi nella tarda modernità.

Per una volta, la ricerca nazionale non ha inseguito da lontano l’evolversi dei fenomeni. L’indagine sulle forme dell’urbanizzazione è stata intrapresa in Italia da programmi di ricerca diversi -e in parte concorrenti- negli ultimi venti anni, con una sequenza più volte ripercorsa, ma non ancora assestata. Alcune ricerche (pionieristica quella di Itaten, in Clementi, Dematteis e Palermo 1996; ripresa di recente da una ricerca della Società Italiana degli Urbanisti, coordinata da Clementi 2006; su tracce in qualche modo allineate, la comparazione internazionale esposta in Indovina et al., 2005) hanno in comune il tentativo di concettualizzare le forme a partire dai modi del cambiamento (e non il contrario). Un ‘territorio millefoglie’ (Clementi, 2006), dove il problema della descrizione non è affrontare l’elemento unitario o la relazione, ma il gioco tra i due punti di vista nelle molteplici combinazioni territoriali.

In sostanza, da questa rapidissima carrellata si scopre che la componente cruciale delle aree di ricerca alle quali è possibile ricondurre la nozione di policentrismo riposa –in modo implicito o ingenuo nelle prime formulazioni, progressivamente in modo più consapevole- su una qualche nozione di interdipendenza funzionale tra le parti, questione che sarà ripresa nei prossimi paragrafi.

Resta aperta invece, e pertinente, la domanda di ricerca sulla ‘buona’ forma urbana alla luce degli sviluppi post metropolitani, della continua dispersione insediativa, delle varietà di combinazioni locali (Hall 2005; Indovina et al. 2005). In questo caso, il policentrismo alimenta una opportuna rivendicazione ad una maggior partecipazione alla definizione degli assetti, insomma, ad una correzione su base locale delle logiche strutturanti astratte.

Rete urbana e regioni europee

Alcuni studi analitici -di carattere prevalentemente geografico- hanno cercato di colmare il gap di contenuto tra definizioni rigorose, ma caduche, e usi sfuggenti ma fertili. Infatti, l’aspetto più analitico della ricerca sul policentrismo è stato sviluppato da sedi legate al policy-making comunitario, alla scala del continente e in ottica comparativa tra i diversi paesi europei. Val la pena ripercorrere questo percorso intellettuale più per il filo del ragionamento seguito, anche a prescindere dai risultati empirici.

La Conférence des regions periphériques maritimes ha redatto uno Studio (per la parte italiana curato da G. Dematteis) sul modello tendenziale di un’Europa policentrica, indicando anche una possibile correzione ‘volontarista’ (Crpm 2002). In particolare, lo studio si sofferma sulla formazione di quei grandi spazi suscettibili di ospitare formazioni economiche competitive alla scala globale e alternative al centro esistente intorno alla regione delle ‘capitali’. Questo studio evidenzia tra l’altro la marginalità geografica dell’Italia rispetto alle attuali possibili zone di integrazione; anche nello scenario volontarista, le indicazioni di una potenziale GIZ nella pianura padana intorno a Milano rivolta al Pentagono; e di una seconda intorno a Roma e Napoli rivolta al Mediterraneo, resterebbero poco realiste (Dematteis et al. 2006).

L’aspetto dell’interdipendenza è ripreso dal successivo rapporto ESPON (Nordregio 2004) che insiste, più che sui caratteri morfologici, sul fatto che i centri componenti l’unità policentrica devono essere interrelati e cooperanti. In realtà, anche il rapporto Espon si limita ad un’analisi di figure territoriali della organizzazione urbana, pur con qualche tentativo di elaborare l’identificazione delle forme urbane locali (meno sulle relazioni tra aree a livello di continente). Lo studio ha due punti di partenza: l’Europa è composta da un vasto raggruppamento di centri urbani di media dimensione che non sono sovrastati da alcun ‘capitale europea’ a carattere dominante; l’eventuale struttura policentrica risulterebbe dalla sottile costruzione delle aree funzionali urbane riclassificate secondo funzioni e dimensioni come potenziali strutture urbane competitive.

In particolare, vengono individuate delle Functional urban areas (FUA: aree funzionali urbane) mediante i parametri classici della dimensione, della connessione e della localizzazione geografica (¹). Questa riflessione dà però origine ad alcune considerazioni sulla struttura urbana del continente non prive di qualche interesse. Considerando le aree funzionali come “building blocks for the polycentric regions”, lo studio individua, nei 29 stati europei dell’area studio Espon (²), 76 MEGA (Metropolitan European Growth Areas: aree di crescita metropolitana di particolare rilievo) tra cui compaiono tutte le capitali (tranne Nicosia, Cipro). Mentre due terzi dei paesi hanno una sola grande area metropolitana, i 6 paesi più popolosi hanno più di 3 MEGA ciascuno. Di nuovo, la concentrazione è evidente: ben 17 grandi aree metropolitane sono all’interno del Pentagono.

Un altro dato utilizzato per analizzare le potenzialità policentriche riguarda la specializzazione funzionale, una dimensione importante per comprendere il grado di policentrismo, anche perché è la caratteristica che rende ogni città diversa dalle altre. La valutazione della specializzazione di ogni FUA consente di stimare i flussi di scambi necessari per l’integrazione economica e politica dell’area.

Infine, le potenzialità di sviluppo policentrico (³) sono espresse in seguito a considerazioni sulla prossimità morfologica delle FUA. A questo scopo sono stati usati indicatori relativi a popolazione, trasporti, produzione manifatturiera, titoli di studio/diffusione della conoscenza e strutture decisionali. Il punto di partenza delle riflessione resta sempre l’esigenza di avere delle città-regioni fortemente competitive al di fuori del Pentagono. Per questo si individuano le FUA più “forti” che possano costituire the “cornerstones of new global integration zones”. In particolare, si individuano delle zone dove le FUA sono più vicine l’una con l’altra. Anche le MEGA sono differenziate in base a massa, competitività, connettività e diffusione della conoscenza (⁴).

I dati relativi ai flussi e alle reciprocità fra aree funzionali, per determinare eventuali interconnessioni tra esse o interconnessioni potenziali, non sono semplici da reperire, e questo costituisce un limite rilevante. Nel rapporto vengono evidenziati soltanto degli esempi di co-operazione e networks, come forme di policentrismo istituzionale e strutturale a scala europea, a partire dagli scambi e gli accordi internazionali tra Università: mobilità Erasmus e dal traffico aereo europeo.

Inoltre, il ragionamento consente di argomentare ulteriormente sulle dinamiche e sui punti critici (⁵). Per esempio:

• il ‘tasso’ di policentrismo –una valutazione non sempre traducibile in modo in equivoco in indici analitici- appare in diminuzione, soprattutto per l’estensione dell’area di influenza delle maggior aree metropolitane dovuta all’incremento di accessibilità (per le condizioni di trasporto su strada, ferrovia ecc.); da questo punto di vista, la diminuzione pare destinata a continuare, a meno di catastrofi sul lato costo del petrolio;

• la definizione del Pentagono sembra troppo riduttiva, anche in puri termini geografici; la presenza di città importanti, ma esterne (Manchester, Berlino, Venezia, Genova, Parigi), suggerisce piuttosto un ambito più vasto e più significativo; anche la riflessione sui potenziali (per lo più demografici, ma legati anche agli spostamenti giornalieri) contrasta l’immagine iper concentrata del Pentagono, e favorisce l’dea di un urbano diluito su quasi tutto il territorio europeo (come appare anche nelle mappe riprese da MIIT 2005c);

• lo studio empirico delle relazioni tra il policentrismo e le performance economiche e ambientali dei paesi membri non dà risultati particolarmente significativi, come peraltro succede spesso con queste misure aggregate. Nonostante che il policentrismo risulti associato con quasi tutti i maggiori obiettivi politici della Ue, -la competitività economica, l’eguaglianza sociale, la sostenibilità ambientale- l’evidenza statistica –si è costretti a concludere- è debole;

• nella costruzione analitica e geografica della nozione operativa di policentrismo gioca, con rilievo, la classificazione funzionale delle aree urbane. Come è noto, la costruzione di classifiche è una parte (non originale e non gratificante) del lavoro di indagine, sempre ampiamente criticabile nei suoi presupposti. Il punto specifico in questo caso riguarda le funzioni connesse al ruolo di interfaccia tra territori e flussi globali, che sono solo parzialmente catturate dalla concentrazione demografica o di imprese e risultano in parte tributarie al rango dei centri;

• da questo punto di vista, c’è un po’ di contraddizione tra la ricerca di potenziali aree di rango superiore attraverso le due strade dell’analisi dei trend demografici, da un lato; della presenza di funzioni rare, dall’altro. Infatti, i due termini tendono a coincidere nei piani alti della gerarchia urbana ed a divaricarsi in vario modo ai livelli inferiori, una tendenza non facilmente recuperabile.

Al fondo di questa seconda direzione di ricerca, risiede la volontà di individuare dei potenziali competitivi, almeno parzialmente declinati secondo le specificità territoriali, che sostengano lo sviluppo del continente. Questi potenziali, identificati nelle città, conducono ad alcune scelte analitiche che, probabilmente per la limitatezza dei dati disponibili, tendono a concentrarsi su alcune caratteristiche di massa e demografia. I tentativi di individuare degli approcci analitici alla questione delle interdipendenze presentano, da questo punto di vista, risultati molto esili.

Una nozione scalare

L’idea di policentrismo riflette in fin dei conti un presupposto fondamentale: la nozione christalleriana che le città organizzino i territori in vista di confronti che avvengono su altre scale geografiche. In questa idea l’aspetto fondamentale è la corrispondenza gerarchica tra funzioni di coordinamento e territori, nella immagine simbolica della piramide dove una base (territorio ed economia) risponde ad un vertice (comando politico e di mercato).

Si può in definitiva proporre una riflessione sul modello logico del policentrismo, giocando sui tre elementi di base territoriale, vertice di comando e campo scalare di gioco. Molte delle politiche di cui ci troviamo a fare uso sono state sviluppate dentro a questi riferimenti. Questo è vero nelle tradizionali politiche allocative di riequilibrio territoriale, ma non è meno vero per politiche più diffuse, ma solo parzialmente diverse.

Una delle definizioni oggi prevalenti di sviluppo regionale assegna infatti importanza al rafforzamento delle capacità localizzate, pur nella consapevolezza che le opportunità dipendono da attori diversi (imprese e località) che interagiscono in un sistema di regole dinamiche. La misura tradizionale della competitività di impresa –la produttività- è affiancata da altri fattori di contesto. Non solo la geografia non scompare come vincolo, ma i luoghi acquistano vieppiù importanza come dispositivi di individualizzazione. Torniamo alla vecchia idea di Geddes della pianificazione come strumento per coltivare la ‘uniqueness’ dei luoghi.

In questo caso, nella metafora della piramide, è ribaltata l’idea di gerarchia: il vertice è visto come una funzione espressa dalla base, più che il contrario. Ma non si rompe la simmetria tra i due elementi che compongono l’immagine, simmetria messa in discussione dalla proiezione di razionalità diverse e concorrenti, di vertici diversi che proiettano immagini concorrenti del mondo. Coltivare le specificità, e trovare chi le apprezzi, sono infatti attività non coincidenti; e la globalizzazione accentua la dipendenza dagli scambi.

Nei flussi dell’internazionalizzazione, l’univocità del rapporto tra territorio-economie e politica-mercato è messa in discussione. Come si vede, i piani di confusione di intrecciano: né il territorio è funzione delle economie, né la sua organizzazione è funzione della competizione di mercato. Gli spazi di gioco tra questi elementi sono alterati dal compenetrarsi delle scale geopolitiche. Anche per questo competizione e qualità (coesione sociale, sostenibilità…) non sono ‘automaticamente’ coerenti, né necessariamente in contraddizione. Rispetto alla diffusione di un modello standard di sviluppo, questa concezione autorizza la riflessione di percorsi plurali e personalizzati, e insiste sulle dimensioni progettate delle politiche di sviluppo locale. Ma non esaurisce tutte le questioni, in particolare quelle relative ai rischi di scegliere.

Affermare l’importanza dei fattori di contesto non risolve il contrasto tra le forze in campo -nello spazio dei flussi e nello spazio dei luoghi- che restano incommensurabili. La fase di atterraggio dei flussi nei luoghi è il momento cruciale in cui si capisce quale risorsa si combina in quale mix.

In tutto ciò è riconoscibile un processo di riformulazione delle scale, o meglio, di trasformazione del modo in cui nel capitalismo maturo lo spazio viene conformato dal gioco degli interessi sulle coordinate geografiche e politiche (Brenner 2001). Le scale geografiche sono materiale di rilievo per il discorso che stiamo affrontando: in particolare, è già emerso come il tema del policentrismo acquisti significati diversi a seconda della scala alla quale è agito.

Più in particolare, la riflessione sulle condizioni delle politiche del territorio afferma che l’azione pubblica si svolge tra le scale, nel gioco che queste lasciano in particolare nelle dinamiche geopolitiche (solo per citare un caso letterario: Ohmae 1995; Scott 1998).

In questo processo, sia il territorio che le politiche sono cambiate. Sia pur in modo schematico, va ricordato che sono cambiate sia la rappresentazione che la rappresentanza politica dei territori (Gelli 2005). Come pure è cambiata la scala geografica e politica dove le iniziative -una volta ‘locali’- sono agite. Questo richiederebbero un diverso sforzo di descrizione e concettualizzazione. Qualche progresso è stato però compiuto in questa direzione.

Policentrismo e competitività

Connotare la forma della interdipendenza, il gioco tra diverse logiche di azione –individuali e collettive- è la posta in gioco della ricerca. In particolare, connotarla in modo non banalmente sistemico -come nelle aspettative del secondo dopoguerra- quando il territorio restava una proiezione delle relazioni funzionali di legami sociali e di logiche economiche esterne, e senza possibilità di reciproca influenza. Ma piuttosto connotare questa interdipendenza in modo pertinente rispetto ai sistemi di azione attivati in loco, e al tempo stesso, aperto alla interfacce con i processi di articolazione del capitalismo globale.

E’ quindi un po’ paradossale che il ‘campione’ delle figure territoriali all’origine della riflessione sul policentrismo –la regione centrale delle capitali europee descritta nello SSSE, a volte schematizzata nella immagine del ‘pentagono’(Melhbye 2000)- ometta questa indicazione. La riflessione sulle forme delle interdipendenza è precisamente quello che manca nella fotografia della concentrazione di fattori (demografici, di ricchezza, di ricerca). Concentrazione che non presuppone necessariamente delle relazioni funzionali tra questi territori, che pur esisteranno laddove le economie sono integrate, ma non necessariamente in tutta la vasta area considerata e non sempre nello stesso modo. Anzi, la creazione e il rafforzamento delle interdipendenze è questione chiave della formazione di nuove forme territoriali, diverse dalle tradizionali città.

Ma proprio le caratteristiche di prossimità e l’interdipendenza sono messe in questione (Amin e Thrift 2001) e non solo per problemi empirici, peraltro non facilmente superabili (la definizione di area in base agli spostamenti casa lavoro, per esempio, rispecchia un’immagine di società non precisamente attuale). Sulla prossimità si confrontano questioni teoriche e interpretative di non poco peso.

Solo apparentemente, infatti, l’approccio ‘funzionalista’ -dominante nei documenti ufficiali, come lo SSSE – prevale anche nei fatti: una versione meno definita, e in fondo, più processuale, è presente in molti diversi ambiti.

Nel primo modo di intenderlo, il policentrismo è inteso come una proprietà funzionale di un sistema di città, di una regione o di un continente, aggregati territoriali che possono quindi essere comparati con altre configurazioni spaziale alla stessa scala geografica o politica.

Questa rappresentazione è funzionale a discorsi diversi a seconda delle scale: a livello locale, la nozione di policentrismo esplora configurazioni spaziali più sostenibili e meno gerarchici di quelli basate sulla concentrazione polarizzata; a livello complessivo, vorrebbe misurare capacità differenziali di performance economica dei territori. Quest’ultima aspirazione, come pure i paralleli giochi sulla competitività dei territori, sembrano però poco convincenti. Al contrario, la rappresentazione delle relazioni transcalari del territorio è un problema cruciale da affrontare. Gli aspetti che contraddistinguono una situazione territoriale, all’incrocio tra relazioni e luoghi, più che ad una scala geografica o un livello gerarchico funzionale. In questo caso, la nozione di policentrismo non appare né necessaria né risolutiva; forse trovano miglior impostazione i diversi problemi –sostenibilità urbana, crescita, coesione territoriale- che si davano un po’ frettolosamente risolti dalla prima felice formula policentrica.

Questi problemi non sono certo sfuggiti ai ricercatori. Per esempio, la domanda forse più ‘densa’ riguarda la capacità delle reti di città intermedie di creare GIZ di successo (Hague e Kirk 2002). Questa questione (al centro di una recente ricerca comparativa: Hall e Pain 2006) affronta la questione, in particolare, se le città europee, oggi strutturate con varianti intorno al modello della città regione, siano in grado di creare sviluppo e compensare l’assetto monocentrico del continente. Altre domande, sollevate da diversi autori (vedi anche Hall 2005; Meijers 2005), riguardano il contributo che il policentrismo è in grado di offrire alla coesione, in particolare a quella territoriale, e alla sostenibilità.

La prima maggiore questione riguarda però la domanda se le città siano il motore dello sviluppo e, di conseguenza, la configurazione territoriale delle aree locali nel contesto dei processi di globalizzazione. La sfida anche teorica è di pensare il locale in modo non disgiunto dal globale, sfidando di fatto la disarticolazione ipotizzata da chi vede il trionfo dello spazio dei flussi ai danni di quello dei luoghi.

In questa direzione, un certo numero di studiosi ha evidenziato da tempo l’emergere di territori regionali sullo scenario mondiale. Questi territori si disarticolano dallo spazio nazione e, acquisendo qualche grado di autonomia e riconoscibilità, operano come “piattaforme territoriali per l’economia del post-Fordismo” (Scott 2001, c.vo mio): anzi, globalizzazione e città-regione sarebbero le due facce di uno stesso processo.

Questa formula –le piattaforme territoriali- è evidentemente un punto di arrivo di una lunga riflessione sul confronto tra locale e globale, tra competitività e coesione, che ha occupato laboriosamente i due decenni precedenti. Anche in questo non è inutile un piccolo sforzo di ricostruzione delle incrostazioni di significato prese a riferimento, in particolare, dal riuso strategico di questa nozione avvenuto in un momento particolare di formazione delle politiche territoriali in Italia. Con questa idea, infatti, si affronta da un’altra prospettiva il problema della nuova natura delle interdipendenze al cuore anche della nozione di policentrismo. E d’altra parte, si cerca un ancoraggio sostantivo nella direzione opposta a quella che portava a sfumare nel più generale principio della coesione territoriale.

Piattaforme e connessioni territoriali

La piattaforma (termine che in informatica stava ad indicare uno standard di fatto che consentiva a imprese indipendenti di operare sviluppando componenti o software con comuni riferimenti) indica più in generale un dispositivo che funziona perché beni e servizi si interfacciano grazie ad essa. Anche in economia gestionale, l’idea più semplice di beni intermedi concepiti come piattaforme (per esempio, gli chassis comuni a vetture prodotte da case diverse) rimanda ad una nozione di interscambiabilità e di potenzialità derivanti da una sinergia, in questo caso progettata.

Interi settori della società dell’informazione agiscono in realtà sulla interfaccia tra “mondi” differenti, anche senza particolare ricorso ad accordi preventivi: per esempio, le case discografiche sono orientate in modo non banale dalle scelte tecnologiche dei consumatori che influiscono sui sistemi di riproduzione (in una generazione sono trascorsi vinile, nastro, cd, ipod); la stessa tv commerciale italiana è stata, secondo l’interpretazione del suo fondatore, una ‘piattaforma’ di contatto tra venditori e acquirenti, senza per questo che vengano meno le implicazioni culturali. In tutte queste definizioni viene enfatizzato il significato di bene comune, incorporato da certi sistemi tecnici, organizzativi o produttivi quando sono adottati da una massa critica di utilizzatori.

Nella versione ottimista della nuova economia globale, e in modo ancora più ampio, si può sostenere: “una piattaforma rappresenta uno standard di fatto, un parametro non decretato dal governo” (Ohmae 2001). Sono standard “fatti” così diversi come la lingua inglese, il dollaro, l’apertura dell’economia (⁶); sono parte del “continente invisibile, un sistema emergente, un sistema che si plasma e fissa la propria rotta attimo per attimo” (ivi). Il carattere che viene sottolineato, comunque, è il tendenziale regime di oligopolio che la piattaforma tende a esercitare. Ma nella potenziale evoluzione delle piattaforme, l’aspetto più promettente è che creano ‘comunità’ tra gli individui che consumano beni, servizi e, sempre più spesso, esperienze ed emozioni (puri servizi, fortemente legati alla produzione delle identità).

Le due idee di comunità (di utilizzatori) e piattaforma (di interfaccia) si sposano quasi naturalmente con l’evoluzione della ricerca sui distretti italiani, in particolare con chi (AASTER 2001) ne ha sempre sottolineato gli aspetti di società, per l’appunto ‘intermedia’. Non si tratta di riflessione analiticamente e teoricamente ‘spesse’: si tratta piuttosto di suggestioni che riprendono con vivacità le forti assonanze di discorsi diversi intorno a un problema comune consistente. Da questo punto di vista, la nozione di piattaforma esprime tutta la carica di regolazione sociale, che siamo abituati ad associare alle forme organizzate di sapere localizzato; senza prescindere dalle connessioni a distanza tipiche delle reti lunghe della globalizzazione. Al tempo stesso, trova nella comunità un riferimento al radicamento delle forme di vita da una parte, ma anche al rischio delle derive localistiche e ai ripieghi nazional-identitari dall’altro.

In questa prospettiva, si riformulano sia le caratteristiche economico-sociali delle formazioni storiche del territorio italiano, sia le nozioni più localistiche di cooperazione e competizione tipiche dei distretti. Si evidenzia la ristrutturazione delle connotazioni tradizionali del modello italiano e, insieme, le nuove relazioni trans-locali del capitalismo globale. Più recentemente, queste riflessioni approdano ad una formula più ambiziosa, l’idea che spazio dei flussi e dei luoghi si combinino in diversi modi dando vita a nuove ‘comunità geopolitiche’ (Bonomi 2003). Queste ultime riformulano su base ideal tipica le fenomenologie territoriali riscontrate da tempo, in particolare nella terza Italia, individuando delle aggregazioni meso rispetto al localismo dei distretti e alle grandi formazioni economico-sociali; ma soprattutto delle aggregazioni orientate a particolari relazioni con i flussi di globalizzazione e altri particolari ‘luoghi’ e spazi. Queste associazioni a rete sono assunte sotto il termine di piattaforma, come aggregazioni per l’appunto transcalari di specificità territoriali e connessioni globali.

Al di là delle specificità dei singoli contributi, non necessariamente omogenei, importa qui sottolineare la triplice radice di questa riflessione: il tentativo di coniugare l’originalità del modello italiano dei distretti e dei sistemi locali produttivi con le nuove logiche economico produttive; l’enfasi sugli aspetti della regolazione sociale accanto ai vincoli della competizione globale; l’importanza delle strutture territoriali intermedie capaci di quella flessibilità necessaria a modellarsi sui settori economici competitivi nelle nuove condizioni (né, dunque, quelle apicali nella gerarchia globale; né genericamente tutte le realtà locali in quanto tali).

Questa riflessione viene ad un certo punto ‘importata’ (evidentemente da critici non solo ben informati, ma capaci di tradurre l’elaborazione teorica più avanzate in formule operative) in alcuni documenti ufficiali di indirizzo della programmazione territoriale (MIITT 2004a). Questa famiglia di studi fa parte di un tentativo volto ad individuare “i sistemi territoriali ed urbani di immediato secondo livello rispetto all’armatura infrastrutturale di rango europeo” (ivi). Senza (comprensibilmente) avvertire la necessità di darne delle definizioni troppo stringenti, le ‘piattaforme’ diventano una delle figure territoriali (insieme ai territori urbani di snodo, e ai fasci infrastrutturali di connessione, oggetto di successive indagini) atte a dare un’immagina aggiornata rispetto, per esempio, alle non più attuali visioni di Progetto ’80, dell’Italia postmetropolitana.

In questa aspirazione, le piattaforme servono a dare un criterio di priorità a connessioni territoriali ulteriori rispetto alle reti europei da un lato, e alle priorità locali (regionali) dall’altro. Per far questo, dovrebbero selezionare “i processi di mutamento più significativi”, per esempio di quei sistemi produttivi emergenti che hanno saputo ‘riconvertirsi ed accedere ai grandi circuiti internazionali …ma che hanno ancora bisogno di essere accompagnati da politiche pubbliche mirate ad accrescere l’accessibilità alle grandi reti e a potenziare la connettività tra locale e globale’ (MIITT 2005).

La ‘piattaforma territoriale’ è dunque una figura retorica che, alla stregua del policentrismo, e sia pur con minori ambizioni, ha tentato di porsi verso le politiche con lo stesso atteggiamento generativo. Non sarebbe comprensibile questa specifica avventura senza ricordare la peculiare asimmetria del regionalismo italiano, e in particolare il conflitto tra ministeri centrali, parzialmente espropriati delle proprie funzioni e competenze; e centri regionali in carica di politiche ancora relativamente in formazione. Non c’è dubbio che rappresenti un tentativo di re-introdurre –a mò di cavallo di Troia- delle misure normative e di controllo sull’operato delle regioni, almeno tanto quanto cerca di offrire delle opportunità ai territori intermedi.

Ma al di là del gioco politico contingente, che giustifica l’introduzione del concetto ma non il suo sviluppo autonomo, l’idea di piattaforma territoriale gioca la carta retorica dell’ossimoro, associando il termine più immateriale elaborato nella recente ricerca economico-gestionale, con il referente spaziale più denso di riferimenti alla concreta materialità dei rapporti locali.

Ma soprattutto, riprende l’intuizione dell’interfaccia tra mondi diversi, in particolare tra le diverse scale –locale, globale- dell’azione collettiva. In un certo senso, la nozione di piattaforma territoriale –sia nella versione più generale di Scott, che in quella più applicativa degli indirizzi nazionali- assume la compresenza di quei tre elementi già rapidamente ricordati: la tendenza ad acquisire un rapporto egemonico nell’interfaccia tra un gruppo di utilizzatori e il resto della economia-mondo, dove il territorio stesso viene elevato al rango di dispositivo di controllo oligopolistico; un forte senso di comunità, che fonda modi di agire comuni sulla condivisione di stili di vita e condizioni culturali; la presenza di istituzioni -anche innovative e in via di formazione- che consentono una regolazione sociale delle relazioni locali consapevole dell’incrocio tra reti lunghe e reti corte.

Successive ricerche (Dematteis et al., 2006) insistono sulla dimensione intermedia dei territori di snodo, in particolare tra le troppo vaste aspirazioni delle ricerche che cercano di definire le Zone di integrazione funzionale da un lato (per esempio, CRPM 2002), e le troppo dettagliate prescrizioni delle FUA (BBR 2005). In questa formulazione, viene introdotta un’idea di macro-regioni che agisce da cerniera tra le grandi politiche di assetto continentale e le aspirazioni dei territori locali. Sembrerebbe in questo caso –più che un’alternativa- una delimitazione più accurata su una dimensione geografica meno estesa, dal punto di vista territoriale; e più specifica, dal punto di vista delle relazioni.

Ma al di là del punto di arrivo di queste ricerche, e del destino stesso del suggestivo ma equivoco termini di piattaforme, sembra di poter concludere che in questa riflessione si è iniziato a por mano ad un’interpretazione delle caratteristiche transcalari dei territori che risulta al tempo stesso cruciale e problematica. E che però consente di staccarsi da alcune ingenuità descrittive e normative del policentrismo aggredendo nodi e problemi di maggior interesse e specificità, in particolare per il nostro paese.

Conclusioni

Alcuni esiti paradossali dell’eccessiva esposizione della nozione di policentrismo erano già stati evidenziati fin dai primi commenti a ridosso dello SSSE: “il policentrismo, invece di descrivere una realtà in essere o emergente, perviene a

determinare quella realtà” (Davoudi 2002). Inutile aggiungere che, se se ne volesse salvare a tutti i costi l’aspetto analitico e comparativo, si rischierebbe di renderlo banale e poco utile; mentre se si volesse applicare in modo fertile l’aspirazione normativa, si incontrerebbero una serie di problemi connessi alla varietà delle situazioni territoriali (Shaw e Sykes 2004), alle differenze dei modelli insediativi, al ruolo dei decisori e ai rapporti tra questi.

Ma il problema principale è probabilmente l’indifferenza alle scale territoriali. Nelle versioni correnti, il policentrismo tende ad accreditare l’idea che i problemi locali e quelli del territorio dell’Unione possano essere affrontati in modo coerente e omologo a tutte le scale. Viceversa, il più volte celebrato ‘ritorno delle città’ allude a tutt’altri fenomeni, in particolare enfatizza una rinnovata centralità politica ed economica delle città proprio perché queste –come attori collettivi- operano attraverso le scale geografiche e i livelli di decisione.

Comunque, tutte e due i modi di intendere il policentrismo –il localismo partecipato, il globale competitivo- condividono una rappresentazione dei fattori di scala che appare astratta e carente proprio in relazione alle integrazione tra flussi e territori.

In definitiva, la forma dello spazio e degli effetti territoriali delle iniziative economiche –contrariamente all’ordine descrittivo del policentrismo- dipendono dalla multiscalarità della azione locale. Al contrario, definizioni monodimensionali –appunto come quella di policentrismo- rischiano di sottostimare l’effetto e l’importanza di fenomeni che operano su ambiti diversi.

Vale la pena segnalare, invece, che ancora insufficiente attenzione è stata dedicata alle forti differenze nei modelli insediativi delle regioni italiane. Le città d’Italia, su cui si spende (sembra inevitabilmente) una retorica perfino fastidiosa, sono molto diverse tra di loro, e non tutte sono ‘città’ nello stesso modo (⁷).

Ma non si può ignorare che le politiche urbane, e in certa misura il discorso del policentrismo, siano uno strumento di compensazione dei sistemi-paese per mitigare il divario tra capitale (Parigi ‘cuore’ della Francia; Londra motore finanziario d’Europa ecc.) e città intermedie. Se dovessimo adottare questo schema di politiche in Italia, incontreremmo una prima difficoltà perché non abbiamo una città univocamente motore di sviluppo nazionale; e una seconda, perché le città intermedie non sono province di prima industrializzazione, ma formazioni socio-economiche caratterizzate da un variegato complesso di fattori.

Importare il riferimento al policentrismo in Italia –anche solo per confrontarsi sugli aspetti morfologici delle città- implica cioè delle specificazioni che rischiano di comprometterne quel nucleo analitico che sorregge la funzione comparativa; mentre trascura quegli aspetti più minuti legati alla sostenibilità della forma urbana su cui c’è ancora molto da indagare. D’altra parte, sembra altrettanto azzardato sostenere su queste basi le scelte territoriali necessarie per lo sviluppo competitivo nelle nuove condizioni dell’economia globale.

Si avverte insomma una certa insoddisfazione per i risultati operativi raggiunti finora. A fronte delle aspettative e delle pretese appare un generale scetticismo per le possibilità operative, se non normative, del termine, al di là dell’utile -ma generico- richiamo alla sostenibilità delle forme urbane.

Meglio allora insistere su quei tentativi, in corso ma ancora embrionali, di contrastare la rappresentazione monodimensionale della formazione dello spazio esplorando altre possibilità e altre nozioni, meno ideologiche, ma più rispondenti alla situazione di paesi come il nostro.

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