Il quadro delle riflessioni sulla domanda di infrastrutture in Italia è più disordinato e meno esteso di quanto sarebbe legittimo supporre: in realtà, è difficile ricostruire un quadro unitario per la frammentazione dei singoli passaggi.

In effetti, fasi procedurali apparentemente [...]]]> pubblicato in A. Clementi, a cura di, Infrastrutture e governo del territorio, Palombi, 1996

Il quadro delle riflessioni sulla domanda di infrastrutture in Italia è più disordinato e meno esteso di quanto sarebbe legittimo supporre: in realtà, è difficile ricostruire un quadro unitario per la frammentazione dei singoli passaggi.

In effetti, fasi procedurali apparentemente lineari non sono sempre in sequenza. L’ideazione, la deliberazione, la programmazione, la valutazione, il finanziamento e la realizzazione di opere pubbliche dipendono inoltre dal tipo di soggetto proponente (ente locale, stato, azienda pubblica, concessionaria…) e vanno quindi a finire in documenti e repertori con differente valore e differente probabilità di realizzazione.

“Biografie” di opere pubbliche emblematiche, per esempio il Grande raccordo anulare (l’opera pubblica che a Roma ha assorbito il maggior volume di risorse (¹)), mostrerebbero logiche e soggetti differenti che contribuiscono a rendere il campo infrastrutturale quanto mai articolato.

La programmazione degli interventi avviene infatti attraverso canali molteplici già a livello nazionale: piani di settore (per es., il Piano generale dei trasporti), programmi delle aziende concessionarie, spesso facenti parte delle partecipazioni statali (Eni, Enel e Telecom sono i soggetti delle decisioni sulle reti tecnologiche), leggi di spesa (di settore e annuali, come la Finanziaria), ecc.

Inoltre, gli enti locali partecipano con logiche e programmazione propria sia alla previsioni di opere e attrezzature (e del gioco di priorità di spesa, attraverso la rappresentanza in Parlamento) che alla realizzazione tramite le municipalizzate (decisive in settori come le reti di distribuzione del gas e dell’energia elettrica, del ciclo dell’acqua e dei rifiuti, nonché di varie attrezzature economiche o di interscambio). Una situazione così frammentata che all’inizio del decennio la legge sulle Autonomie affida alle province un ruolo di coordinamento e programmazione della spesa per investimento, peraltro quasi del tutto inattuato.

In questa situazione, una mappa del campo decisionale sareppe quantomai opportuna. A puro titolo indicativo si propone un promemoria indicativo dei diversi “soggetti” presenti nel campo delle decisioni infrastrutturali e delle opere pubbliche.

La tavola è sicuramente lacunosa: compilarla sarebbe di per sé un compito di ricerca non indifferente per un buon cultore di diritto amministrativo. In effetti, proprio la delimitazione delle competenze tra soggetti pubblici e privati risulta l’aspetto più in movimento nella evoluzione recente dei sistemi amministrativi, sulla quale si concentra un forte sforzo di ricerca (²).

Seppure inadeguata la tavola indica l’articolazione del campo, la presenza di soggetti diversi, e soprattutto il profilo settoriale diverso dei differenti soggetti. Quest’ultimo aspetto fa sì che settori di infrastrutture versino in condizioni antitetiche per effetto della diversa titolarietà (acquedotti e rete gas, per esempio; autostrade e ferrovie, ecc.).

Tavola 1

Promemoria dei soggetti delle decisioni infrastrutturali

1. Quattro punti di vista sulle infrastrutture

Sul fabbisogno sono riconoscibili posizioni diverse perché provenienti da diversi livelli istituzionali e decisionali oltreché da soggetti diversi. Esistono quindi delle priorità molto diverse, che si articolano sia per livello (per esempio, opere di interesse nazionale o superiore, opere di interesse locale…), che per settore, che per tecnologia e conseguentemente attivazione di diversi moltiplicatori sulla economia. E’ sembrato possibile presentare fonti diverse caratterizzandole in base al punto di vista: non può sorprendere che il modo di affrontare il problema porti a selezionare priorità congruenti con il punto di vista assunto, quanto la possibilità di sintesi o almeno confronto tra le diverse priorità.

Sembrerevve invece di poter affermare che i repertori che seguono mostrano orientamenti così divaricati da risultare quasi del tutto privi di sovrapposizioni, e sembrano pertanto mostrare dei criteri autonomi di scelta delle priorità. Sono stati scelte le seguenti fonti:

• i documenti di programmazione europea che illustrano un possibile criterio “strategico”, che tratta ovviamente delle grandi opere transnazionali secondo gli obbiettivi della coesione sociale e strutturale;

• la posizione della Confindustria che riprende tesi comunitarie sullo sviluppo regionale, e che si traduce in una formulazione di criteri infrastrutturali per il sostegno al sistema produttivo italiano;

• posizioni diverse, che esprimono priorità di gruppi di interesse differenti ma legati in qualche con i soggetti imprenditoriali del mondo delle costruzioni, che sostengono un criterio generalizzato di qualità del “quadro costruito” con specifico riferimento ai sistemi urbano, insediativo e ambientale;

• l’ultimo documento è spurio, rispetto ai precedenti, perché non definisce un vero fabbisogno, ma recensisce progetti già approvati dalle autorità competenti secondo il criterio della realizzabilità (potrebbe essere intesa come un gioco di specchi, la traduzione amministrativa delle “astratte” riflessioni sul fabbisogno).

Le grandi opere strategiche

Il quadro nel quale sono proposte i grandi interventi infrastrutturali europei riguarda la competizione economica e il rilancio della occupazione. Rispetto a questi obiettivi, la Comunità opera seguendo tre linee di azione: omogeneizzazione normativa, il sostegno alle piccole e medie imprese, la realizzazione di reti transeuropee di infrastrutture (⁴).

La realizzazione di reti è a servizo degli obbiettivi classici di efficienza nella circolazione e di riassetto del territorio; in più, serve l’obiettivo specifico di “gettare un ponte” in direzione dell’Europa dell’Est.

Il Libro Bianco di Delors propone interventi sulle reti di informazione (tra cui le “autostrade” dell’informazione) e i grandi progetti prioritari per le infrastrutture. Le opere proposte recepiscono le indicazione dei dodici stati membri dell’epoca, e degli studi promossi a seguito della riforma dei Fondi strutturali a partire dal 1988. Nel 1993 erano stati approvati tre piani orientativi riguardanti rispettivamente: trasporti combinati, strade, vie nabigabili; in seguito altri piani orientativi sono stati preparati relativi a ferrovie tradizionali, aeroporti e porti, elettricità e gas.

Pochi anni dopo, il quadro geopolitico è cambiato notevolmente. La Comunità, divenuta Unione, è allargata a 15 membri con un raddoppio della superficie territoriale; i rapporti di associatura con i paesi dell’Est europeo sono più stretti; il riferimento al Mediterraneo bilancia a Sud l’apertura a Est dell’Unione. In questo contesto, il tema delle disparità regionali e della pianificazione territoriale è stato portato in primo piano: lo “spazio europeo” diventa oggetto di studi e politiche unitarie dell’Unione (fig. 1).

L’insieme delle opere individuate per l’Italia è il seguente: sono individuati con l’asterisco i progetti prioritari selezionati dalla Commissione Christophersen nel 1993 (⁵):

Ferrovie:

• alta velocità trasporto misto Nord Sud attraverso il Brennero, Verona-Monaco-Berlino*

• nuova linea di trasporto ferroviario ad alta velocità Lione Torino*

• alta velocità Torino Venezia Trieste con proseguimento indicativo misto (trasporto combinato treno-strada) verso la Slovenia, Ungheria, Ucraina (necessari studi supplementari secondo la commissione Christophersen);

• nuova linea di trasporto ferroviario ad alta velocità (Brennero) Milano Roma Napoli (necessari studi supplementari secondo la commissione Christophersen);

• rinnovamento delle linee ferroviarie per Berna-Zurigo e Tarvisio, considerati nodi chiave nello schema europeo dei trasporti

• rinnovamento delle linee ferroviarie Nord Sud nei due corridoi Adriatico e Tirrenico

  Aereoporti:

• Aeroporto della Malpensa (Milano) *

  Strade:

• la variante autostradale per il valico appenninico (necessari studi supplementari secondo la commissione Christophersen);

• il collegamento Cuneo Nizza *

• il completamento della autostrada per Monaco da Venezia al confine austriaco

• il completamento della superstrada interna Perugia Ravenna Venezia

• la rete stradale nel meridione, in particolare il completamento della rete pugliese Bari-Brindisi-Otranto (da sottoporre a ulteriori studi secondo la commissione Christophersen), della costiera ionica, il sistema sardo, il completamento della Messina Palermo, il corridoio stradale Napoli-Reggio Calabria (necessari studi supplementari secondo la commissione Christophersen)

• diversi piccoli tratti ciascuno importante ma controverso, come la pedemontana lombarda, vari collegamenti nella pianura padana, il completamento della autostrada tirrenica Livorno Civitavecchia, la bretella occidentale a Roma

  Rete elettrica:

• collegamento elettrico con la Francia*

• collegamento elettrico sottomarino con la Grecia*

• altri collegamenti sono previsti con la Svizzera, l’Austria (non ancora maturo secondo la commissione Christophersen) e la Tunisia

• potenziamento dei collegamenti elettrici transappenninici e nel Sud

  Rete gas naturale

• raddoppio del metanodotto con l’Algeria

• nuovo metanodotto con la Tunisia e il Mediterraneo orientale

• introduzione del gasa in Sardegna via Corsica e la Toscana

• nuovi terminali di gas naturale liquido a Montalto di Castro e in Puglia

Il sostegno allo sviluppo

La Confindustria ha assunto per tempo una posizione istituzionale e di alto profilo e ha promosso studi originali a sostegno della rivendicazione di un maggior impegno dello stato. Sul tema infrastrutture per lo sviluppo -a rete, di trasporto e tecnologiche- il Centro Studi Confindustria ha pubblicato delle valutazioni di fabbisogno frutto di un programma di ricerca promosso nel 1988 ma esito di studi precedenti (⁶).

Il “progetto infrastrutture” della Confindustria considera anche temi collaterali. La rivendicazione del potenziamento dei servizi è finalizzata a favorire la competitività economica del sistema indutriale (⁷) in vista, tra l’altro, dell’apertura del mercato europeo nel 1993. Accanto alle infrastrutture fisiche a rete, vengono considerati anche l’ambiente economico in senso lato (sistema formativo, nuove tecnologie, turismo e territorio…), le risorse e le procedure.

Le infrastrutture sono definite come “stock di capitale collettivo” (opposto alla accumulazione privata direttamente produttiva) la cui distribuzione territoriale crea differenziali di produttività tra regioni e paesi e condiziona i costi di produzione. I caratteri intrinseci alle infrastrutture sono ripresi dalla teoria dei beni pubblici: immobilità, indivisibilità, non sostituibilità, polivalenza. In altre parole, l’infrastruttura è definita sia come bene capitale che come bene pubblico.

Le infrastrutture considerano quindi aspetti economici (trasporto, comunicazione, energia, acqua) e aspetti sociali (istruzione, sport e turismo, cultura, attività sociali). Nell’impostazione originaria, si tiene conto anche del capitale umano (agenzie di pianificazione ecc.). Un’impostazione -ripresa dalla comunità europea- che allarga notevolmente il campo, ma che ancora non tiene conto della trasformazione dell’economia post-industriale e in particolare del carattere reticolare, degli effetti di sistema e della integrazione (⁸).

Il fabbisogno è definito indirettamente dal confronto della dotazione italiana con quella di altri paesi europei (tab. 1), frutto della somma di punteggi attribuiti a indicatori diversi (km di rete per tipo, centrali elettriche, telefonate…; con i noti problemi di disomogeneità degli indicatori). Risulta in generale che il livello infrastrutturale corrisponde al livello di sviluppo; dal confronto con gli altri paesi risulta anche un “gap” chiaramente elevato al Sud ma consistente pure per le regioni settentrionali (tab. 2 e 3).

I divari più ampi si registrano per le infrastrutture economiche (trasporti, comunicazione, energia, acqua: fig. 2), con divari sensibili ma inferiori anche per le infrastrutture sociali (scuola, sanità, assistenza sociale in senso stretto, sport e cultura: fig. 3). Un fattore importante di differenziazione risulta la presenza (ma solo al Nord) di grandi città capoluogo e la specializzazione produttivo-industriale di certe aree.

Al momento di passare a informazioni in dettaglio, una certa priorità sembra assegnata a strade, ferrovie, porti e acquedotti (con riferimento al Piano decennale per la viabilità del 1982, al PGT del 1986 e all’ipotesi di riforma che sfoceranno nella legge Galli sui bacini), coinvolgendo a questo fine esperti che sono espressione degli stessi ambienti che governano gli investimenti pubblici.

Rispetto a questi temi, rimangono in ombra settori come l’energia e le comunicazioni, oggetto però di studi ad hoc nell’ambito del medesimo “progetto infrastrutture”. Infatti, preoccupazione per la ridotta capacità di produrre energia elettrica sono state successivamente espresse da Confindustria anche in sedi istituzionali (⁹).

L’inadeguatezza rispetto all’Europa è misurata anche in termini soggettivi rilevando le valutazioni di campioni di top-managers. Uno delle fonti che ricorre è “The Word Competitiveness Report”, promosso da due istituti svizzeri, la fondazione Word Economic Forum, e la scuola internazionale di management IMD. L’Italia è posizionata agli ultimi posti tra i paesi sviluppati nella graduatoria internazionale, appena prima della Grecia, con punteggi deficitari su tutti i settori (tranne, in parte, le strade).

La ricchezza della nazione (o il fabbisogno finanziario)

La valutazione finanziaria aggregata è una misura meno ricca di indicazioni qualitative ma consente di valutare il fabbisogno in relazione alla frazione del prodotto interno che bisogna investire per soddisfare la domanda di infrastrutture.

Per esempio, Savona valuta in 530.000 mld. nel 1994 il fabbisogno finanziario per l’ammodernamento delle infrastrutture in Italia, secondo una rapida valutazione che considera soltanto l’insieme degli investimenti sull’aggregato del prodotto lordo (¹⁰). Questa somma viene considerata non iperbolica, se rapportata alle capacità finanziarie del paese e ai potenziali vantaggi in termini di produttività economica delle imprese. Inoltre, l’indotto economico, le ricadute erariali e occupazionali risultano argomenti utili al sostegno del realismo dell’operazione. Questa considerazione viene presentata a più riprese ai convegni dei costruttori edili, ai quali interessa sostenere la necessità di alti livelli di investimento e l’opportunità delle ricadute economiche.

Una stima diversa proviene da una valutazione più analitica del Censis-Rur, effettuata sulla base dei programmi di investimento per attrezzature collettive nel 1991. Il corrispettivo del fabbisogno risultante da una disanima dei programmi di investimento dei grandi operatori ammonta a 237.700 miliardi di lire, di cui 190 mila per le grandi reti (acqua, energia, trasporti, telecomunicazioni e ambiente) e il resto per attrezzature collettive di scala urbana.

A queste però vanno aggiunte almeno in parte le stime degli investimenti dei progetti di scala urbana (non tutti attuabili e anzi in qualche modo inflazionati dal clima del decennio precedente) che lo stesso studio valuta in circa 90.000 mld. di lire, di cui più di due terzi per le grandi città (più di 300 mila ab.) e il resto per gli altri capoluoghi (¹¹). La somma complessiva è lontana dalla valutazioni presentate in sede Ance (330 mila mld contro 530 mila mld), ma le due valutazioni rappresentano effettivamente i due estremi di una forbice: il Censis considera gli investimenti compresi in programmi approvati a breve termine, Savona indica invece un ordine ottimale di grandezza. Non sembra incongruo supporre che un ordine corretto di investimenti a medio periodo si situi pertanto a metà strada.

Nel conteggio Censis figurano le seguenti voci:

Tavola 2

Fabbisogno di investimenti

Da allora è possibile qualche aggiornamento. L’Enel ha stimato in 80.900 mld di lire (1991) il costo dell’ampliamento della potenza installata; 48.000 mld. di investimenti sono stati programmati per il periodo 1994-98, contro i 64.500 mld. preventivati per il periodo 1991-95.

Un ordine di investimento tra i 42.000 e il 60.000 mld (o forse più) appare necessario anche per l’apparato di raccolta e distribuzione dell’acqua (¹²), di entità non dissimile a quello previsto in Gran Bretagna ad opera di soggetti privati.

Per quanto riguarda le reti di telecomunicazione, va tenuto presente che tra il 1984 e il 1993 sono stati investiti circa 96.000 mld di lire, con una spesa procapite tra le più elevate nel mondo (su livelli doppi di paesi come la Gran Bretagna, Francia e Usa); le previsioni per i prossimi anni sono di un leggero decremento.

L’enfasi sulla capacità moltiplicativa delle infrastrutture ha comunque un limite. La spesa per investimento non necessariamente si traduce in incremento del servizio: incremento non solo della qualità complessiva, ma anche solo delle quantità fisiche.

Per esempio, le FS hanno investito tra il 1972 e il 1990 circa 64 mila mld. (prezzi costanti 1990), con tassi annui crescenti nel periodo più recente. Non si tratta nel complesso di una cifra granché dissimile come ordine di grandezza da quella investita nella realizzazione di autostrade (¹³).

Inoltre, le FS registrano una spesa di investimento notevolmente più elevata rispetto a quella delle altre aziende europee: negli stessi anni, con investimenti comparabili se non inferiori, “la SNCF ha realizzato la linea Alta velocità Parigi-Lione, mentre in Italia non appaiono risultati di rilievo né in termini di servizi offerti né in termini di costi di esercizio” (¹⁴). Si può ancora allargare il campo considerando il diverso tenore delle “economie politiche” delle opere pubbliche: valga a titolo d’esempio la considerazione che le grandi opere degli anni Ottanta sono costate di più in Italia (e hanno prodotto prevalentemente stadi e metro) dei Grands Travaux parigini, del villaggio Olimpico a Barcellona, dei Docklands londinesi, tutte e tre “grandi” occasioni di sviluppo e ridefinizione del posizionamento della città (¹⁵).

L’efficacia

La ricognizione operata dalla Presidenza del Consiglio nel 1995 offre uno spaccato dei “grandi” progetti (più di 50 mld. di importo) già definiti sul piano progettuale e con copertura finanziaria assicurata o ragionevolmente reperibile (nell’ambito di incertezza consentito per questo genere di previsione).

Come si evince dalla tabella, gli investimenti previsti dai progetti ammontano ad oltre 61 mila mld. di lire, di cui il 29% ricadrebbe nelle regioni del Nord, il 25% nel Centro e il resto al Sud (44%), salvo una ridotta quota non localizzabile. Il 77% degli investimenti riguarda le infrastrutture a rete, principalmente ferrovie, energia e autostrade.

Il profilo settoriale è inegualmente distribuito. La maggior parte degli investimenti al Centro Nord è relativo al settore dell’alta velocità ferroviaria (64%), il 20% alla viabilità. Al Sud la viabilità assorbe il 35% degli investimenti, per il resto ampiamente distribuiti tra gli altri settori.

Dal punto di vista finanziario, gli interventi più problematici sono quelli relativi a strade e autostrade, al regime delle acque e al completamento delle opere di industrializzazione delle aree coinvolte nel sisma dell’Irpinia.

Ma dalla tabella di vede anche che due terzi circa delle opere descritte dipendono dai programmi di investimento di concessionarie e aziende pubbliche, dotate di autonomia finanziaria (Eni, Enel, Autostrade) e di capacità di programmazione pluriennale (FS).

Le altre voci di spesa sono più problematiche sia per l’assenza di flussi finanziari altrettanto prevedibili, sia per la mancanza di un agente o percorso decisionale altrettanto definito.

In particolare, su questi ultimi settori opera la curiosa contraddizione che caratterizza la spesa per infrastrutture in Italia: la programmazione delle opere e la previsione della spesa sono pressoché indipendenti, divaricazione che viene parzialmente risolta se il soggetto è un’azienda.

Tavola 3

Opere “immediatamente” cantierabili

Più in dettaglio, gli interventi considerati sono i seguenti.

Ambiente

Bonifica dei siti industriali di Bagnoli e Piano triennale per l’ambiente, che prevede principalmente interventi finalizzati alla gestione del patrimonio idrico e del risanamento dei corpi idrici nonché diversi piani di risanamento ambientale in zone a rischio del paese (dal Lambro a Gela).

Energia elettrica

Progetti a totale carico dell’Enel principalmente per adeguamenti di centrali elettriche esistenti e per gli elettrodotti di collegamento internazionale con Francia e Grecia.

Esplorazione Idrocarburi

Interventi vari a totale carico dell’Eni.

Ferrovie

Si tratta delle voce di spesa più consistente. Comprende l’intera alta velocità e interventi vari di ammodernamento della rete.

Idrico

Interventi vari (88 progetti) con problemi di copertura finanziaria.

Infrastrutture per l’industrializzazione Irpinia e aree sisma

Si tratta del completamento di opere viarie e attrezzature a sostegno del sistema produttivo iniziate a seguito degli eventi sismici di Avellino, Potenza e Salerno.

Interporti

Realizzazione degli interporti di Segrate in Lombardia, Guasticce in Toscana e Marcianise-Nola in Campania, per i quali sono disponibili le coperture finanziarie ma sono presenti dei problemi amministrativi.

Irrigazione

Si tratta di 32 progetti in parte volti al completamento di infrastrutture già operanti e parte di più ampi interventi idrici. Manca il finanziamento e la progettazione può risultare datata in più di un caso.

Metanizzazione

Si tratta di progetti interamente finanziati dall’Eni, per la maggior parte dell’impegno finanziario relativi al potenziamento del collegamento con l’Algeria lungo tutta la dorsale. Problemi vari di carattere amministrativo.

Trasporto marittimo

Interamente destinati al potenziamento del tuttora inattivo porto di Gioia Tauro.

Autostrade

In prevalenza, gli impegni sono prospettati per la variante di valico; altri interventi sono relativi al raddoppio della Torino-Savona e all’ammodernamento della Napoli Pompei Salerno.

Strade

In gran parte destinate alla riqualificazione della autostrada Salerno Reggio Calabria; altro cospicuo intervento sull’area romana. Manca comunque la copertura finanziaria.

Un quadro riassuntivo

Dalle informazioni raccolte esce una serie piuttosto vasta ma eterogenea di suggerimenti sulle priorità e il tipo delle infrastrutture necessarie in Italia. A mò di sintesi, nella due tavole che seguono, viene proposto un riepilogo dei giudizi e dell’articolazione del fabbisogno. Le due tavole sono state costruite integrando le informazioni delle fonti già introdotte con altri repertori (¹⁶).

Una delle principali osservazioni che risulta dalla lettura di documenti tanto diversi riguarda la differente capacità finanziaria dei diversi settori: la suddivisione mostra che in diversi settori sono già presenti strutture societarie privatistiche e che sono in corso procedimenti per ulteriore liberalizzazione dell’accesso.

Le infrastrutture considerate nella tavola 4 appaiono in grado spesso di autofinanziarsi completamente, e per lo meno di produrre profitto dagli esercizi direttamente collegati.

Nella tavola 5, invece, figurano infrastrutture che non riescono a trovare situazioni di equilibrio, per ragioni prevalentemente normative e regolative, come nel settore idrico, o finanziarie, come in quello autostradale, e infrastrutture a totale o prevalente contributo pubblico.

Tavola 4

Settori dinamici

La distinzione tra le due tavole incide sulle valutazioni del fabbisogno e sulle modalità di programmazione: da un lato, chiarisce l’entità diversa del contributo dello stato; dall’altro, aiuta a rendere espliciti i criteri dell’intervento pubblico. Per esempio, è stato calcolato che lo spostamento di circa il 10% dell’utenza privata del traffico urbano sui mezzi pubblici consentirebbe un minor costo sociale (tempo perso, sicurezza, inquinamento…) di circa 11.500 mld., pari circa al doppio dei trasferimenti pubblici necessari a mantenere il pareggio del servizio di trasporto pubblico locale (¹⁷). Analoghe osservazioni possono essere avanzate per quanto riguarda la scelta delle modalità di trasporto delle merci, su ferro o su strada, come pure -in maggior dettaglio- i comportamenti decisionali dell’ente ferroviario in relazione agli attraversamenti urbani dell’alta velocità (¹⁸).

Tavola 5

Settori problematici

Le due tavole mettono altresì in luce le principali caratteristiche dei settori relativamente a fabbisogni, condizioni organizzative e territoriali, innovazioni nelle forme di offerta.

Viene quasi sempre evidenziato un problema specifico per il Mezzogiorno e le città, una forte tensione alla innovazione del “prodotto” infrastrutture e al problema dell’integrazione tra le diverse infrastrutture.

Un esempio eclatante sono i due aeroporti internazionali. L’aeroporto della Malpensa è inserito tra i progetti prioritari europei e ricade in un’area dove sono previste nuove linee ferroviarie ad alta velocità, rifacimento dei collegamenti internazionali tradizionali, nuove autostrade regionali, passanti ferroviari cittadini, ecc. L’aeroporto di Fiumicino è stato collegato a Roma con una linea apposita nonostante a poca distanza passasse una linea ferroviaria nazionale, l’alta velocità non interessa il settore dove è collocatol’aeroporto, sono però previsti sia il rifacimento che il raddoppio delle infrastrutture viarie e una nuova tangenziale a Ovest della città.

Infine, un settore particolarmente delicato è costituito dall’eterogeneo settore delle grandi attrezzature urbane, sulle quali andrebbe sviluppato ex novo una specifica riflessione, sia in termine di coerenza e qualità urbana, sia in termini di programmazione nazionale (piano delle università, ecc.).

2. Quattro commenti

Epoche

Per la riflessione sulla domanda di infrastrutture si possono proporre due date di rilievo, entro le quali collocare e “datare” i ragionamenti proposti.

La data di partenza viene fatta spesso coincidere con la metà degli anni Settanta quando si registra -secondo un’affermazione schematica che patisce di qualche approssimazione- il sostanziale arresto della espansione infrastrutturale del primo dopoguerra. In realtà, l’arresto non riguarda tutti i settori ma colpisce sicuramente quelli tradizionali (strade, ferrovie, impianti di base…).

L’estensione della rete stradale e autostradale per esempio aumenta di pochi punti percentuali nei seguenti ventanni. La rete di trasporto ferroviario deve aspettare l’alta velocità perché l’orizzonte degli investimenti venga riaperto, sia pure con carattere di duplicazione o rinnovo di tratte esistenti più che di estensione della rete. Seguono anni di limitata espansione, costi crescenti e difficoltà di bilancio, ma anche di crescita intensa dei flussi, con conseguente congestione e accelerata usura delle reti di trasporto (praticamente senza eccezioni) e tecnologiche (si pensi a telefoni e acquedotti).

Successivamente, si ridimensionano anche settori come le centrali elettriche (che sul nucleare sono costrette addirittura alla retromarcia; il referendum che blocca le centrali nucleari è del 1987).

Le reti energetiche (principalmente il metano) e tecnologiche, in particolare le comunicazioni telefoniche, conoscono invece una stagione di forti investimenti.

Come fanno rilevare i successivi studi di settore, in questi anni giunge a maturazione la dotazione infrastrutturale italiana; dopo di allora i maggiori programmi di investimento vengono ritenuti esauriti, oppure bloccati per ragioni finanziarie, oppure ancora incominciano a incontrare la resistenza dei nascenti movimenti ambientalisti.

Il confronto tra realizzazioni in esaurimento e domanda in crescita comincia così a apparire in termini di deficit infrastrutturale: nella definizione del deficit entrano in gioco naturalmente valutazioni strategiche genuine e interessi di categoria (principalmente dei settori economici colpiti dalla riduzione degli investimenti). Particolarmente importanti sono dunque le posizioni dei “fornitori” di infrastrutture, che in Italia sono chiaramente distinti in due grandi ambiti: civile (opere pubbliche, a loro volta con pochi -o nessuno- grandi contractor, numerose imprese delle partecipazioni statali e molte piccole imprese) e industriale (forniture e impianti elettro-meccaniche, ferroviarie, condutture ecc., in gran parte grandi imprese pubbliche tra cui alcune di quelle tradizionalmente più dinamiche e redditizie).

La seconda data importante è il 1993, anno della integrazione economica nel mercato unico europeo che espone il nesso infrastrutture-sviluppo a una verifica comparativa con altri paesi più dinamici.

Opere pubbliche innovative, dimensioni inusuali, grandi riforme normative e di assetto giuridico: il panorama dei settori tradizionali -ferrovie, distribuzione idrica, trasporto aereo- appare fortemente scosso dalle innovazioni sperimentate in altri paesi europei. La realizzazione e gestione stessa di opere pubbliche esce dalla esclusiva dello stato, sia pur con processi non sempre semplici o lineari (¹⁹). Un’altra componente non secondaria in questo ambito è l’apertura dei mercati delle opere pubbliche e della progettazione tecnica (sopra ad una certa soglia) alla concorrenza delle building companies e delle engineering firms europee.

Si sottolinea usualmente l’aspetto benefico degli investimenti in infrastrutture sul piano della bilancia dei pagamenti, per esempio sul quel 15% di consumo interno di energia elettrica per far fronte alla quale si ricorre alle importazioni (principalmente da Svizzera, Francia e Germania, paesi con valuta forte). D’altra parte, la concorrenza europea può causare ripercussioni interne, nonostante la provvisoria tutela di alcuni settori “esclusi” (acqua, energia, trasporti e telecomunicazioni) per i quali la liberalizzazione entrerà in vigore in tempi successivi (²⁰). In questi casi, il confronto tra imprese pubbliche e private tende a assumere rilievo discriminante tra diversi settori infrastrutturali: per esempio, i settori dell’approvvigionamento idrico e del trattamento rifiuti civili e industriali sono centrali nelle strategie di business dei concessionari privati ma sono difesi in modo altrettanto efficace dalle municipalizzate; le ferrovie sono il settore pubblico più aggressivo rispetto al mercato politico e, via diversificazione produttiva, entrano in settori privati (immobiliare, trasporto automobilistico, turismo, credito…); altri settori restano più tranquilli sotto il profilo imprenditoriali, e maturano forse maggiori iniziative (è il caso delle reti di distribuzione del gas, dove la catena Eni, Agip, Snam, Italgas garantisce una forte tenuta settoriale, sia in termini politici che economici).

Ma l’accento è messo sulla competitività del “sistema paese”, dizione evocativa che indica la necessità di coordinare opere, reti e servizi alla finalità della concorrenza internazionale. In questo caso, l’accento è posto sulla qualità delle nuove opere necessarie per “portare il paese in Europa”, sul carattere “innovativo” degli investimenti e delle nuove procedure proposte. La dizione di sistema allude però anche al ruolo nuovo delle infrastrutture in un’economica ad alta contenuto di informazione, dove all’infrastruttura è dato un significato allargato non solo al fattore gestionale e di servizio, ma anche alla capacità di dinamica e adattamento.

Retoriche

Il tema della dotazione infrastrutturale in Italia viene più volte affrontato nel corso degli anni Novanta sia da soggetti istituzionali che da “rappresentanze” di interessi. Considerazioni diverse sono proposte a seconda se venga assunto come rilevante il fronte “esterno” della congiuntura nel quale si inserisce il dibattito, oppure il fronte “interno” della definizione della quantità e tipo di fabbisogno. Molto brevemente si possono richiamare alcuni argomenti, due tra i principali invocati a sostegno dei due modi di affrontare il tema.

La riflessione sulle infrastrutture sembra svilupparsi prevalentemente in reazione a critiche spesso fondate sulla gestione della spesa pubblica. Questa è infatti fortemente contrastata in questi stessi anni, sia pur con argomenti diversi: la scarsa capacità di programmazione e spesa, le privatizzazioni, l’apertura ad operatori e finanza straniera…. Salvo pochissime eccezioni gli interventi assumono inevitabilmente un sapore difensivo: manca cioè uno spirito di riforma e un quadro di obiettivi condiviso.

L’alveo della discussione infrastrutturale sembra ignorare la questione territoriale. E’ da segnalare che il dibattitto sulla domanda di nuove infrastrutture sembri privilegiare le problematiche finanziarie (coinvolgimento dei privati) e organizzativa (legge sugli appalti) (²¹); il quadro di coordinamento territoriale appare per opposizione, come vincolo più che come strumento e obbiettivo. L’ispirazione originaria che lega dotazione infrastrutturale e sviluppo regionale, prevalente tuttora in Europa, è ripresa significativamente da Confindustria, che ne fa una questione di interesse nazionale. I costruttori dell’Ance si fanno intelligentemente bandiera delle infrastrutture urbane soprattutto per individuare nicchie di mercato. E’ a livello istituzionale che manca una sensibilità al nesso territorio, sviluppo, investimenti, riduzione delle spese correnti, opzione strategiche. E’ significativo anche che l’atteggiamento prevalente corrisponda al sentimento dei tecnici del bilancio che, da premesse condivisibili, giungono poi a raccomandazioni restrittive (²²): adottare la scala dimensionale adeguata alla decisioni degli investimenti, collegare funzionalmente la pianificazione urbanistica e la programmazione degli investimenti pubblici (subordinando la prima), dotare gli uffici di personale competente alla valutazione e programmazione, (si legga di economisti).

C’è una certa confusione tra la questione della nuova domanda di infrastrutture e della domanda di nuove infrastrutture. La spesa per investimenti viene ripetutamente tagliata, e di conseguenza si enfatizza l’argomento del moltiplicatore economico e la possibilità del coinvolgimento dei privati; questo è l’argomento principale a sostegno di grandi investimenti infrastrutturali a rinnovo di tutta la rete. D’altronde, la nozione di infrastruttura è sottoposta a revisione per effetto dei cambiamenti tecnologici e delle nuove forme di organizzazione territoriale, e proprio dove la domanda è più forte si sperimentano modelli innovativi.

Il livello nazionale di riflessione sulle infrastrutture non sembra coordinare e valorizzare l’elaborazione e le rivendicazioni regionali e locali. Se c’è un passaggio significativo nella ricerca sulla dotazione infrastrutturale del decennio passato, è proprio l’emergere del dato locale: la problematica urbana, le reti di città, la differenziazione e specializzazione della attrezzatura infrastrutturale regionale, l’integrazione delle reti e dei servizi alla scala sovranazionale dei bacini produttivi in comune con regioni transfrontaliere (Nord Est e Germania o Est europeo; Lombardia e Svizzera; Piemonte e area del Rodano; Liguria e Provenza).

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Una prima domanda riguarda della definizione di infrastruttura utilizzata nei diversi lavori. Si può osservare la presenza di versioni diverse, per esempio: stock di capitale collettivo a supporto della ricchezza e crescita economica di una regione, ma anche capitale sociale comprendente le attrezzature a servizio della collettività ecc. Sembra opportuno tenere conto di quattro possibili scansioni nella definizione dell’argomento:

a) l’uso restrittivo o esteso della nozione di infrastrutture rispetto alle analisi economiche. Sono invalse terminologie come: infrastrutture storiche o tradizionali (principalmente quelle di trasporto: strade, ferrovie ecc.); sociali (case, scuole, l’insegnamento superiore soprattutto acquista il senso di una nuova importante infrastruttura per lo sviluppo decentrato); innovative per contenuto tecnologico, legate principalmente alle nuove tecnologie della comunicazione, e comunque alla modernizzazione di tecnologie divenute rapidamente obsolete (telefoni, tv da una parte; reti tecnologiche dall’altra). Altra distinzione tipica è tra infrastrutture puntuali, a rete, di sotto-sistema (combinazione delle prime due), di sistema (combinazioni delle precedenti che permettono di migliorare l’accesso ad altre infrastrutture) (²³).

Forse si affaccia una nuova generazione di opere che supera la distinzione tra manufatti e servizi; alcune nuove infrastrutture nascono concettualmente come episodi che incorporano reti, opere e servizi (poli tecnologici, i centri servizi ecc.)… E’ significativo l’esempio dell’intervento pubblico in campo economico. Tre esempi di azione pubblica definiscono tipi di infrastrutture e politiche a complessità crescente: il polo di sviluppo è un’infrastruttura puntuale tradizionale, e consiste in un’area attrezzata che consente una forte innovazione di “prodotto” territoriale rispetto alla offerta localizzativa tradizionale; l’inserimento del polo in un sistema territoriale produce un’innovazione di processo che porta a un’organizzazione di livello superiore del sistema; la terza generazione di intervento, i “centri tecnologici” clonati da Sophia-Antipolis, è un’infrastruttura di sistema e ad alto contenuto informativo, che consente innovazioni al tempo stesso di prodotto e di processo, e implica l’adozione di una forma aperta di intervento ad “alta intensità di servizi” la cui realizzazione è, in qualche misura, dialettica tra i soggetti interessati.

b) la relazione con l’organizzazione territoriale (e gli effetti di sistema nelle infrastrutture); Intuitivo il confronto che si crea con l’armatura complessiva del territorio. Il tema delle infrastrutture sembra porsi a cerniera tra la storica ricerca sul divario territoriale (Terza Italia, mezzogiorno, confronti internazionali), e la riflessione avviata nello stesso periodo relativa alla organizzazione urbana “reticolare”. Significativo da questo punto di vista l’avviarsi di una riflessione sui “nodi” infrastrutturali o di interscambio, dove l’infrastruttura esistente è il pretesto per ripensare il sistema complesso delle relazioni tra servizi e attrezzature (cfr. per esempio il ruolo di Metropolis per le Fs).

c) il contenuto tecnologico tradizionale o innovativo (e il dato temporale che vi si associa strettamente); anche se in Italia mancano programmi sulle “autostrade telematiche” o il telelavoro le nuove tecnologie modificano radicalmente il panorama delle infrastrutture anche tradizionali (cfr. l’alta velocità, forse il caso più significativo di innovazione tecnologica di un certo rilievo). Proprio questa domanda di infrastrutture resta inevasa per la mancanza di corrispondenti capacità programmatorie e operative delle amministrazioni, come si afferma anche in ambito istituzionale (²⁴). il tema diventa particolarmente interessante allorquando nuove tecnologie aprono prospettive inattese a reti esistenti e soggetti imprenditoriali tradizionali. E’ il caso delle autostrade e delle FS che scoprono improvvisamente di avere titolo a entrare nel settore delle reti di comunicazione, e di poter svolgere questo ruolo per altri attraverso opportune formule di ingegneria societaria. Discorso non diverso per i comuni e le reti telematiche urbane.

d) la varietà di percorso e titolarità amministrativa di ogni singola competenza infrastrutturale, che appare -come per le professioni- più consolidata per le infrastrutture tradizionali (per esempio, a strade e ferrovie corrispondono un ministero e un ente o azienda pubblici monopolisti; diverso è il caso per gli acquedotti, per l’energia, il trasporto aereo ecc.). Un tema che viene affrontato e frequentemente dibattuto all’inizio degli anni ‘90 è il numero dei decisori in materia di opere pubbliche e infrastrutture e i modi per ricondurre i centri di decisione a un numero controllabile (per la promozione di opere pubbliche, si considera di solito un ordine di grandezza di una dozzina di migliaia di soggetti decisori). La riduzione dei decisori è l’altra faccia della programmazione delle opere pubbliche e, in generale, del coordinamento delle amministrazioni dello stato a tutti i livelli. Va notato che con la riforma delle Autonomie locali e la legge Merloni sul regime delle opere pubbliche veniva introdotto uno strumento per la programmazione triennale delle opere pubbliche da parte degli enti locali, che risulta a tuttoggi disatteso. I percorsi possibili sono numerosi, e vengono previste (sulla falsariga del problema del numero degli enti locali) sia forme associative volontarie che forme coattive o sostitutive in caso di inadempienza (²⁵). Va detto che in generale le idee e le attese in questo settore sono elevate, ma che le riforme portate a buon esito negli ultimi venti anni sono quasi nulle.

Domande

L’ultimo commento riguarda la nozione di domanda e di fabbisogno. In generale, come in tutta la riflessione sui beni pubblici e sul patrimonio pubblico, anche per le infrastrutture viene messa in luce in questi anni l’eterogeneità e il carattere storicamente (e tecnologicamente) caratterizzato di ogni singolo artefatto.

Qui si cela un paradosso. Il coacervo dei beni pubblici, del patrimonio, delle infrastrutture non appare sempre in modo evidente come di pubblica utilità. A fronte di critiche rivolte al merito della titolarietà pubblica, occorre sovente ricostruire il percorso non semplice delle ragioni che hanno portato a collocare una frazione di capitale nell’ambito pubblico.

Il dibattito sulle privatizzazioni si inserisce evidentemente su questa traccia. In questi anni si moltiplicano gli esempi dell’intervento del capitale privato nelle opere pubbliche, e l’armonizzazione europea impone l’apertura di settori protetti o “esclusi” dal mercato. Vengono tra l’altro introdotte nuove norme che consentono la presenza anche maggioritaria dei privati nel capitale delle società pubbliche finalizzate a realizzare (tra l’altro) nuove infrastrutture.

Con questo ultimo passaggio, il senso di una valutazione del “fabbisogno” viene evidentemente rovesciato; la decisione di realizzare una infastruttura potrebbe essere affidata al mercato (come in alcuni casi di privatizzazione nel Reghno Unito). In ogni caso, viene a dipendere da un criterio di redditività che incorpora il confronto con il mercato.

La questione riguarda come vengono elaborate e proposte domande di infrastrutture. Da un punto di vista tecnico-metodologico si possono distinguere quattro modelli diversi, che misurano fenomeni peraltro piuttosto differenziati:

1. La misura del gap: confronto in base alle dotazioni censite secondo indicatori di misura fisica (Confindustria 1990) o finanziari (Savona 1991) per categoria omogenea. Altri esempi in alcune pubblicazioni europee.

2. I deficit tematici, che accostano misure diverse (dotazione, performance ecc.) di uno spettro vario di infrastrutture e attrezzature finalizzate a descrivere situazioni omogenee (in questo caso le città: cfr. Ance 1990, SPS 1988)

3. Programmi generali per settore, che appaiono controintuitivamente abbastanza rari (Piano decennale per la viabilità del 1982, Piano Generale dei Trasporti 1986, Cee 1994, e il dibattito alla Camera nel 1995 per il rinnovo delle leggi di spesa); anche a voler considerare rapporti documentari a fine prevalentemente descrittivo (Conto generale dei trasporti 1995) la presenza istituzionale sul tema non è estesissima. Va riflettuto in questi casi al rapporto abbastanza intricato tra programmazione tecnica (a volta interna alle aziende pubbliche, pur dipendente da protocolli di intesa: Fs, Anas, ecc.) e programmazione della spesa (leggi di bilancio) e al ruolo di strumenti nuovi (cfr. gli accordi di programma con le regioni).

4. Il rovescio del modello precedente, e cioè l’elenco delle opere proposte, allo studio, o finanziate (Rur 1992, Presidenza del Consiglio 1995, Cresme 1995 per reti transanazionali) che considera le logiche risultanti dalla sommatoria di casi individuali di infrastrutture (o attrezzature), e si incarica di evidenziare o l’aspetto operativo dei programmi a breve termine, o gli effetti inattesi della somma di programmi non coerenziati. Si potrebbe inoltre considerare una ulteriore modalità, la promozione di opere singole (per esempio, il Ponte sullo Stretto e, in generale, le società di scopo) o eventi eccezionali (Mondiali, Giubileo, ecc.).

Nessuno di questi approcci sembra in grado però di affrontare la questione più rilevante, l’invenzione cioè di attrezzatture e infrastrutture innovative e di infrastrutture di sistema, secondo la definizione di Biehl, di interconnessione cioè tra diversi elementi preesistenti.